□文/許鈺川

我國政府采購存在的問題及建議

□文/許鈺川

政府作為公共權(quán)力機關(guān)，它的運轉(zhuǎn)與職能的實現(xiàn)同樣離不開物資的購買與勞務(wù)的消費。因此，在市場上政府也充當(dāng)了一個特殊采購者的角色。政府采購作為一項龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在剛剛起步的時候會出現(xiàn)不少問題，需要采取切實可行的方法予以治理。

政府采購；現(xiàn)狀；建議

我國政府采購的發(fā)展歷史僅20多年，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，采購規(guī)模越來越大，已取得了一定的成果。但由于在我國開展規(guī)范性的政府采購工作時間不長，因此仍存在許多問題，還需要各級政府管理機構(gòu)不斷完善政府采購的各項機制，促使整個政府采購工作得到健康有序地發(fā)展。

一、政府采購的特性

按照《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定，“政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法指定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！闭少徶圆煌谝话愕纳虡I(yè)采購，主要取決于政府采購的特性：（1）政府采購的資金來源為財政撥款；（2）政府采購是一種非商業(yè)的采購行為；（3）政府采購相對企業(yè)和個人而言，政府的采購規(guī)模巨大。

二、我國政府采購現(xiàn)狀

政府采購主要目的是降低采購成本、避免重復(fù)浪費、集中財力辦大事、提高材料物資使用效率。目前，我國政府采購的現(xiàn)狀如下：

（一）觀念未轉(zhuǎn)變，制度不完善，使政府采購在不規(guī)范中運作。政府采購是一項重大的分配機制改革，涉及到地方、部門和個人的利益劃分，相關(guān)人員在政府采購活動中為避免失去原有的利益，而反對實行政府公開的競爭性采購；而由于目前政府采購制度的不完善，即使招標(biāo)采購，也存在著招標(biāo)公開范圍有限、招標(biāo)和投標(biāo)程序上還沒有明確細(xì)化等問題，少數(shù)采購方在招標(biāo)采購時，利用公眾對信息了解不夠操縱采購，與投標(biāo)人合謀搞假投標(biāo)、人情標(biāo)或限制范圍，搞地方封鎖和行業(yè)壟斷，使政府采購流于形式；制度不完善，政府采購計劃和執(zhí)行存在隨意性。大部分機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體對市場經(jīng)濟下政府采購中所必須具備和掌握的招投標(biāo)、合同、商業(yè)談判、市場調(diào)查及各種需采購的商品、工程和服務(wù)等有關(guān)的專業(yè)知識知之甚少，缺乏這方面的常識；政府采購監(jiān)管機構(gòu)沒有進行嚴(yán)格的審計和監(jiān)督，使得大部分機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體編制的采購計劃和預(yù)算不切實際和不合理，導(dǎo)致盲目采購和重復(fù)采購。

（二）政府采購執(zhí)行部門眾多、錯綜復(fù)雜，采管不分現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，政府采購的監(jiān)督管理機構(gòu)屬財政行政部門，但政府采購執(zhí)行機構(gòu)眾多、錯綜復(fù)雜，在現(xiàn)有制度下，這些執(zhí)行機構(gòu)在政府采購中的監(jiān)督和管理是一個迫切需要解決的問題。同時，政府采購中存在“采管分離”，使政府管理機構(gòu)“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”的現(xiàn)象普遍存在，特別是各市、縣“采管不分離”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

（三）政府采購“尋租”現(xiàn)象屢見不鮮。一些供貨商和承包商為了個人利益，與采購人合謀，通過拉關(guān)系、給回扣等不正當(dāng)手段，尋找一種權(quán)利“尋租”關(guān)系，達到自己的目的。產(chǎn)生“尋租”的根本原因：（1）信息溝通渠道不暢。在采購中，委托人往往受制于信息提供人。采購的范圍、方式以及采購的限額標(biāo)準(zhǔn)實際上都是由代理人最終決定，這就為代理人偏離委托人的委托目標(biāo)提供了可能；（2）契約不完備。簽訂契約是規(guī)范委托人、代理人雙方行為的一種方式，但因為契約不可能包括所有未來的情況和不可知因素引起的事件，也就不可能規(guī)定各種情況下的雙方責(zé)任；（3）監(jiān)督不完全。采購權(quán)力是在多層委托代理下產(chǎn)生的，加大了采購權(quán)力執(zhí)行監(jiān)督的成本，同時監(jiān)督者的機會主義行為和監(jiān)督的積極性缺乏，更容易產(chǎn)生采購權(quán)力委托代理運作的失靈，造成委托人對采購權(quán)力代理人的監(jiān)督不力，從而加劇了政府采購“尋租”行為的產(chǎn)生。

（四）采購招標(biāo)代理機構(gòu)自身存在的問題。采購人、采購代理機構(gòu)相互勾結(jié)謀取利益。一些采購招標(biāo)代理機構(gòu)，特別是一些社會招標(biāo)代理中介機構(gòu)，為了迎合一些采購人的不合理意愿和招標(biāo)評審時評標(biāo)專家的素質(zhì)等因素，在招標(biāo)代理的運作程序中，利用現(xiàn)有制度的漏洞，打法律法規(guī)的“擦邊球”，采用一些不規(guī)范的操作，如招標(biāo)環(huán)節(jié)上，時限不明確、招標(biāo)文件的傾向性要求等有違公開、公平、公正原則的做法，以達到采購人內(nèi)定中標(biāo)人的目的，從而導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）政府采購行為與監(jiān)督脫節(jié)。政府采購只注重采購形式的合法性，即以采購材料的數(shù)量、價格、質(zhì)量、合同簽訂等為主要內(nèi)容的程序形式控制，忽視采購實際行為的監(jiān)督，即對供應(yīng)商、責(zé)任單位是否完全嚴(yán)格執(zhí)行采購合同等方面缺乏實質(zhì)的監(jiān)督和控制；在材料價款結(jié)算時，單位財務(wù)人員僅憑合同、材料運輸清單核算付款，沒有與材料實際入庫情況核對結(jié)付，形成財務(wù)監(jiān)督脫節(jié)；公益設(shè)施廢舊材料物資處理和損毀賠償費等不按規(guī)定繳入財政，導(dǎo)致財政資金大量流失。

三、規(guī)范政府采購的建議

（一）逐步完善政府采購制度，對《政府采購法》和相關(guān)法律法規(guī)進行細(xì)化和補充

1、擴大《政府采購法》的使用范圍。將采購所適用資金的公共性與采購主體從事活動的非競爭性以及公共性結(jié)合起來，并按照采購資金公共性為主，兼顧采購主體從事活動的非競爭性以及公共性這樣一個原則來確定政府采購的事實主體采購。也就是說，使用公共資金的組織就可能成為政府采購主體，而不論其形式上是否為公共機構(gòu)。

2、規(guī)范政府采購方式。（1）要逐步形成完善的政府采購方式體系；（2）必須就采購方式適用條件做出明確合理的規(guī)定，以指導(dǎo)和要求采購人在政府采購中根據(jù)特定的采購要求和市場條件選擇適用特定的采購方式；（3）對采購程序做出詳盡合理的規(guī)定。

3、健全政府采購監(jiān)督機制。（1）擴大監(jiān)督的范圍；（2）構(gòu)建完備的政府采購監(jiān)督的法律體系；（3）建立完善的政府采購監(jiān)督的程序機制；（4）建立分工明晰、責(zé)任明確的政府采購監(jiān)督管理體系。

4、建立必要的舉報獎勵制度。特別是對投標(biāo)人的監(jiān)督，防止購買過程中的“暗箱操作”，減少“尋租”行為產(chǎn)生腐敗的概率。

（二）完善政府采購預(yù)算機制，加強政府采購預(yù)算管理。政府采購監(jiān)管部門應(yīng)建立完善的政府采購預(yù)算機制，加強與采購具體業(yè)務(wù)管理人員的溝通和協(xié)調(diào)，切實編制好政府采購預(yù)算，并按要求嚴(yán)格審查所編制的預(yù)算，使編制的預(yù)算合理和完整；要完善和規(guī)范政府采購的預(yù)算調(diào)整制度，盡量減少執(zhí)行中的追加和調(diào)整事項，增強政府采購預(yù)算機制的指導(dǎo)性和可操作性，為政府采購的規(guī)范性運作創(chuàng)造條件。

（三）調(diào)整和規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，建立相應(yīng)政府采購管理體系，做到權(quán)責(zé)明確，監(jiān)督到位。建立統(tǒng)一的政府采購管理體系，整體上按照“統(tǒng)一政策、分級實施”的原則進行調(diào)整和規(guī)范，充分實行“采管分離”的工作原則，明確政府采購的管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的隸屬、稱謂等。為政府采購營造一個公平的市場環(huán)境，促進政府采購的健康發(fā)展；政府采購監(jiān)管部門應(yīng)加強對政府采購招標(biāo)代理機構(gòu)、專家評審、供貨商和承包商的監(jiān)督管理，建立信用綜合評價機制；政府采購監(jiān)督管理部門要依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)，對采購活動的決策和執(zhí)行程序要制定明確的行為規(guī)范，對經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗收人員及資金審核和支付的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互監(jiān)督、相互制約，以確保采購目標(biāo)完整及準(zhǔn)確地實現(xiàn)。

（四）建立嚴(yán)格的審計監(jiān)督機制及責(zé)任追究制度。完善和明確政府監(jiān)管部門實施審計檢查的具體內(nèi)容，并不斷加大執(zhí)行的力度，對采購人、采購代理機構(gòu)及其工作人員與供應(yīng)商惡意串通、在采購過程中接受賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益和對在監(jiān)督檢查中提供虛假情況、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為，依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

（五）加強政府采購隊伍建設(shè)，切實提高管理水平。政府采購是一項政策性與專業(yè)性較強的工作，因此，采購隊伍的建設(shè)極為重要，也成為采購工作順利推動的關(guān)鍵。制定《采購人員職業(yè)道德準(zhǔn)則》等相關(guān)制度，準(zhǔn)確界定采購人員道德范疇；納入業(yè)務(wù)能力強、責(zé)任心強的高素質(zhì)人員，擴充政府采購隊伍的建設(shè)，提高管理水平；加大思想教育及業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)力度，從思想及實際業(yè)務(wù)操作上切實提高政府采購人員的素質(zhì)。

［1］許志國.淺論我國政府采購法律制度的完善.中國財經(jīng)信息資料，2008.5.

［2］潘成祿.政府采購存在問題及對策.現(xiàn)代審計，2008.2.

［3］姚紹學(xué)，張惠琴.政府采購代理的最優(yōu)監(jiān)督分析.公共支出與采購，2008.3.

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