尹成遠,柴 佳

(河北大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,河北 保定 071002)

河北省易縣農(nóng)村扶貧小額信貸的問題與發(fā)展對策

尹成遠,柴 佳

(河北大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,河北 保定 071002)

信貸扶貧是我國的重要扶貧形式,1993年河北省易縣引進孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的小額信貸模式,成立河北省易縣扶貧經(jīng)濟合作社 (簡稱“扶貧社”),經(jīng)過長期的實踐探索,對小額信貸扶貧的認識日益豐富。本文根據(jù)河北省易縣農(nóng)村小額信貸發(fā)展和運作的實際情況,分析了易縣農(nóng)村扶貧小額信貸實踐中的問題及原因,提出了進一步完善農(nóng)村扶貧小額信貸發(fā)展的對策。

河北省;易縣;農(nóng)村小額信貸;扶貧資金

小額信貸輻射農(nóng)村、額小分散,實施難度大、管理成本高。但該模式符合中國農(nóng)村中低收入人群大、地域廣、廣泛實行家庭承包經(jīng)營的基本國情,在國內(nèi)具有廣泛的市場發(fā)展空間。小額信貸瞄準(zhǔn)存在巨大金融需求的農(nóng)村金融市場,以中低收入家庭和農(nóng)村農(nóng)戶為服務(wù)人群,借助一線信貸員的超強度艱苦工作,把金融服務(wù)送進萬千農(nóng)戶家門,是當(dāng)前資金扶貧“入村到戶”最行之有效的途徑。

易縣隸屬河北省保定市,全縣擁有 16萬戶,55.5萬人口,其中農(nóng)業(yè)人口 44.7萬人,總面積 2 534平方公里,其中山地面積占 85%左右,轄 28個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (處)。早在1986年易縣被列為河北省重點貧困縣,1994年被列為國家實施“八七”扶貧攻堅計劃中的重點扶持貧困縣,2001年再次被列為省扶貧重點縣。1993年 10月,由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、美國福特基金會和易縣人民政府共同成立河北省易縣扶貧經(jīng)濟合作社 (以下簡稱“扶貧社”),是我國最早借鑒孟加拉國鄉(xiāng)村銀行模式開辦小額信貸扶貧的試點單位。

一、河北省易縣農(nóng)村扶貧小額信貸的運作狀況

成立“扶貧社”,一是解決扶貧資金落實不到位問題;二是將扶貧方式由“輸血”變?yōu)?“造血”,形成一種“區(qū)域增長帶動戰(zhàn)略”,實現(xiàn)貧困人口的自主脫貧。項目試點地區(qū)選在河北易縣主要基于兩點考慮:第一,易縣為國家級貧困縣,急需各種資源投入扶貧工作,改變當(dāng)?shù)氐呢毨顩r;第二,易縣距北京較近,便于社科院課題組到實地進行考察和提供項目指導(dǎo)。

易縣農(nóng)村扶貧小額信貸制定了較為詳細的發(fā)展計劃:

第一,吸引到更多的資金,擴展扶貧覆蓋范圍,把小額信貸服務(wù)向周圍的貧困縣輻射。

第二,完善“扶貧社”自身機構(gòu)的建設(shè),管理運作更加規(guī)范化,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。把 “扶貧社”建立成一個監(jiān)督、培訓(xùn)、服務(wù)三位一體的綜合性服務(wù)機構(gòu)。

第三,加強向農(nóng)戶提供拓展性服務(wù),包括文化知識、市場信息、科學(xué)技術(shù)等。不僅實現(xiàn)把資金貸到農(nóng)村,而且力爭把新知識、新觀念也帶到農(nóng)村,促進貧困地區(qū)的全面發(fā)展。

第四,鼓勵農(nóng)戶之間建立合作,加大對合作項目的支持?？紤]推出新的服務(wù)種類,比如為幾戶農(nóng)戶的合作項目提供額度較大的貸款。

截至 2006年底,易縣先后在 14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計發(fā)展扶貧中心 195個,發(fā)展扶貧小組 3 437個,扶貧 17 841戶,其中婦女受扶持率達到 83%,累計發(fā)放貸款 7 103萬元,直接受益人口 70 360人,在占全縣 41%的行政村建立了“扶貧社”的基層機構(gòu)—— 中心和小組,通過扶貧社小額信貸的連續(xù)扶持,全縣有近 6 000戶貧困戶得到了穩(wěn)定性脫貧,這一年該縣走出了國家級貧困縣的行列。

“扶貧社”之所以能夠順利發(fā)展,是因為嚴格遵循了孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的運作模式。“扶貧社”堅持以扶貧為宗旨,特別是以扶持貧困婦女為主。其運作模式是,“扶貧社”的信貸員指導(dǎo)有意愿參加“扶貧社”的貧困農(nóng)戶成為社員,5戶組成一個小組,以村為單位,村內(nèi)的所有小組組成一個中心,社員選出小組長和中心主任實行自我管理。小組成員每周參加小組會,成員之間互相交流,選擇適宜的生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)收項目,他們互相幫助、監(jiān)督并負有連帶清償責(zé)任;中心會議每周召開一次,中心會議的功能是信息中心、成人學(xué)校和科技培訓(xùn)班。

社員確定創(chuàng)收項目后,可以得到連續(xù)不斷的小額貸款直至脫貧。貸款分為兩種:一種是以小組形式的貸款,貸款周期一年,最高額度 3 000元,年息 8%固定不變,貸款時扣除貸款額度的 5%作為小組基金并預(yù)交一半利息,貸款本金從貸款之日起第三周還款,每周償還本金的2%,分 50周還清,一年的最后兩周付清剩余的一半利息,小組形式的貸款實行小組連帶責(zé)任制;另一種是短期臨時貸款,期限 6個月,月息 15‰,按月結(jié)息,息隨本減,社員在限期內(nèi)可以根據(jù)經(jīng)營情況制定還貸計劃,這種貸款實行經(jīng)濟擔(dān)保制度,擔(dān)保人與貸款人具有同等的資格地位和貸款清償責(zé)任。

二、河北省易縣農(nóng)村扶貧小額信貸實踐中的問題及原因

小額信貸在易縣的實踐取得了較大成功,初具規(guī)模,運作較為規(guī)范,發(fā)展?jié)摿艽?但是也存在一些不可忽視的問題,主要體現(xiàn)在以下幾點:

一是關(guān)于貧困范圍和程度的認定不規(guī)范,管理體制欠缺。2001年根據(jù)國家制定并頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001-2010年)》,易縣確定了 128個重點扶貧村,而實際達到被扶貧條件的村多達 236個,尚有 108個未納入省扶貧規(guī)劃。同時,因災(zāi)、病、教育消費等原因返貧發(fā)生率在不斷上升,這些貧困問題并非均發(fā)生在被規(guī)劃內(nèi)的 128個扶貧村中,故多數(shù)不能獲得扶貧政策的優(yōu)先資助。由于政府扶貧部門只是政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu),有許多具體的扶貧工作是由多部門管理實施的,難以形成扶貧合力,降低了扶貧的針對性和實效性。

二是開發(fā)資金投入不足。貧困鄉(xiāng)村均位于山區(qū),土地條件差,開發(fā)難度大,做同樣的項目尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),山區(qū)的項目投入量要高于平原地帶數(shù)倍?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是一個薄弱環(huán)節(jié),一方面農(nóng)田水利設(shè)施狀況令人堪憂,另一方面農(nóng)村通信發(fā)展仍處于初級階段。公路等級低,尤其村級路運載能力差。

三是經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境仍需改善,社會化服務(wù)不到位。為優(yōu)化包括投資、市場和交通在內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,易縣出臺了一系列政策文件,但在具體落實過程中在市場管理、交通運輸也時常出現(xiàn)一些不盡人意的地方。同時,易縣的社會化服務(wù)水平還遠不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要,體系不完善,功能不健全,尤其是鄉(xiāng)村兩級的社會服務(wù)組織松散,甚至有其名無其實,多數(shù)只停留在一些簡單的技術(shù)示范、推廣服務(wù)上,而在資金融通、信息咨詢、市場開拓、培育龍頭、中介服務(wù)等方面嚴重欠缺,有的中介服務(wù)“打單幫”的多,組織程度低,功能弱化,對農(nóng)村經(jīng)濟的拉動作用不大。

四是貸款回收緩慢。主要原因有以下幾個方面:首先,少數(shù)農(nóng)戶的思想深處存在重貸輕還的觀念;其次,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢,農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的相對過剩,使得部分小額信貸資助項目的產(chǎn)品出現(xiàn)困難;再次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或扶貧分會的人員管理、監(jiān)督、催收不力;最后,貧困山區(qū)大多數(shù)農(nóng)戶普遍文化素質(zhì)偏低。單就貧困山區(qū)而言,農(nóng)民的文化程度更低,中心組會議制度難以持續(xù)堅持,不少農(nóng)戶還不能適應(yīng)小額信貸運作方式。

三、進一步完善農(nóng)村扶貧小額信貸的對策

一是完善扶貧開發(fā)政策,依法依規(guī)開展小額信貸扶貧。由于“扶貧社”所屬的公益性小額信貸組織還沒有相關(guān)的法律和政策法規(guī)予以支持,無法確定合法身份,嚴重影響組織的發(fā)展,也影響了機構(gòu)的籌款,甚至使合法權(quán)益受到侵害。為此,國家應(yīng)制定一系列法規(guī)、政策保障“扶貧社”的合法權(quán)益。擴大扶貧范圍,對那些因災(zāi)、因病、因教育消費等原因造成的返貧人群均應(yīng)納入政策扶植。適當(dāng)提高扶貧對象的界定標(biāo)準(zhǔn),并逐漸與國際接軌,以使扶貧政策能惠及更多的貧困人口。小額信貸扶貧作為扶貧到戶的一種方式,應(yīng)根據(jù)貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r,在貧困戶自愿的前提下,積極、慎重、因地制宜地開展,避免通過行政手段強行推廣,不能一哄而起。

二是提升小額信貸的經(jīng)營管理水平。外部環(huán)境的優(yōu)劣只是為小額信貸的可持續(xù)發(fā)展提供了條件,提升經(jīng)營管理水平才是農(nóng)村小額信貸組織順利發(fā)展的關(guān)鍵。從國外成功的小額信貸實踐來看,成功并不是說改變了外部環(huán)境,而是根據(jù)外部環(huán)境進行了創(chuàng)新,降低了成本。易縣 “扶貧社”成立初期,由于制度不完善和經(jīng)營管理不到位,曾出現(xiàn)多個“中心主任”架空信貸管理員的案例,造成幾十萬元貸款的拖欠,而沿用易縣經(jīng)驗后來組建的河南南召縣“扶貧社”,由于經(jīng)營管理到位,未形成任何拖欠。提升小額信貸的經(jīng)營管理水平一方面要培養(yǎng)高素質(zhì)的經(jīng)營者與管理者。培養(yǎng)專門從事小額信貸的專業(yè)人員,既熟悉相關(guān)金融業(yè)務(wù)知識,同時也熟悉農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。另一方面也要設(shè)計相應(yīng)的激勵機制,保證從業(yè)者能夠獲得相應(yīng)的報酬。

三是借鑒國外成功模式,建立適合我國國情的小額信貸機制。中心會議制度是孟加拉國鄉(xiāng)村銀行模式的主要內(nèi)容之一,通過經(jīng)常召開中心會議加強管理。但是,這種模式在易縣“扶貧社”試點中遭到農(nóng)戶的普遍抵制,同時,在貸款額度上,孟加拉國鄉(xiāng)村銀行要求每個貧困戶每次額度過低,也不符合中國國情。因此,“扶貧社”試點中并沒有堅持經(jīng)常的中心會議制度,只是貸款前后召集有關(guān)人員開會,進行培訓(xùn),貸款額度也提高為 1 000-3 000元,受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的認可。

四是加大投入,強化扶貧資金管理與使用?！爸毁J不存”影響小額信貸持續(xù)發(fā)展,易縣“扶貧社”資金來源主要是中國社科院從孟加拉國鄉(xiāng)村銀行信托基金方面申請到的有限的低息貸款和美國福特基金會的資金資助,隨著試點的深入開展和規(guī)模擴大,產(chǎn)生了資金不足問題。建議國家增大扶貧村的國家補貼資金數(shù)量,為此,應(yīng)堅持統(tǒng)籌社會扶貧資金,用于彌補政府專項資金的不足,強化落實地方政府配套扶貧資金,以確保扶貧項目開發(fā)到位。充分發(fā)揮企業(yè)、知名人士、民主黨派等的力量,獻計獻策,出資助貧。注重國際扶貧工作交流,引入外資以增強扶貧活力。同時,扶貧資金的管理與使用也很重要,依據(jù)全縣扶貧開發(fā)的總體要求和年初制定的計劃,統(tǒng)籌安排,確保重點。

五是開發(fā)貧困地區(qū)人力資源,加強村級組織建設(shè),選好貧困村的領(lǐng)頭人。提高農(nóng)村貧困人口綜合素質(zhì)是最終實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的根本。對現(xiàn)有農(nóng)村勞動力要通過多渠道多形式進行行之有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本技能培訓(xùn),加強貧困人口勞務(wù)技能培訓(xùn),鼓勵大中專畢業(yè)生去農(nóng)村就業(yè)并兼職,真正把他們所學(xué)到的現(xiàn)代專業(yè)知識貢獻給農(nóng)村,貢獻給農(nóng)民,這樣就有望使農(nóng)民的整體素質(zhì)較快地提高。重視發(fā)展貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。積極發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療,推行貧困人口重大疾病救助制度,從根本上控制因病致貧返貧問題,盡快提高貧困人口的身體素質(zhì),使之有充沛的體能進行生產(chǎn)活動。做好這些工作的同時,有一個好的貧困村領(lǐng)頭人是搞好貧困村整村推進的關(guān)鍵。必須加強貧困村的村級組織建設(shè),把自我創(chuàng)業(yè)和帶民致富能力強的優(yōu)秀黨員選到領(lǐng)頭人的崗位,使扶貧工作收到事半功倍的效果。對確實無可選人才的貧困村,出臺相關(guān)激勵政策,從機關(guān)選拔一批熟悉農(nóng)村工作、素質(zhì)好、能力強的年輕干部,到貧困村擔(dān)任支部書記或村主任,以確保扶貧工作順利開展。

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1008-6471(2010)03-0078-02

2010-06-14

本文為 2009年保定市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“農(nóng)村小額貸款與扶貧資金結(jié)合問題研究—— 以易縣模式為例”(編號:200902038)研究成果之一。

尹成遠 (1971—),男,河北威縣人,河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院金融系副主任,教授,中國保險學(xué)會理事,主要從事金融與保險制度研究。