□文/宋鋒華

一、公共品多元化供給模式成因分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理來(lái)講，如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫劝才藕徒M織來(lái)提供公共品，社會(huì)整體福利水平將大大降低，甚至引發(fā)社會(huì)危機(jī)。因此，無(wú)論從歷史發(fā)展過(guò)程中的生產(chǎn)力水平狀況來(lái)看，還是從公共品本身的特點(diǎn)出發(fā)，由政府為社會(huì)提供公共品就成了一種必然選擇。這種基于社會(huì)需求和社會(huì)安全理念的制度選擇，降低了社會(huì)的運(yùn)行成本，將資源配置于社會(huì)最重要的目標(biāo)，并有效克服了市場(chǎng)制度的某些缺陷。所以，政府的存在和公共品的政府提供是有效率的，是一種效率選擇的結(jié)果。

但應(yīng)該看到，社會(huì)化的發(fā)展不斷地需要新的、數(shù)量更多、質(zhì)量要求更高的公共品。民眾對(duì)公共品需求的提高，使政府在增加供給數(shù)量和質(zhì)量方面承受巨大的壓力。此時(shí)，政府公共品的供給無(wú)法滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共品需求，其中還包括準(zhǔn)公共品（政府供給會(huì)出現(xiàn)越位現(xiàn)象）。由此可見，公共品不完全是也不宜都是政府的供給責(zé)任。從公共性和公共稅收籌集的數(shù)量和成本（稅收成本）來(lái)看，政府只適宜提供普遍的、基本的、大眾的公共品和公共服務(wù)，還有相當(dāng)一部分特殊人群的公共利益不能滿足，或靠政府現(xiàn)有的資源汲取能力難以實(shí)現(xiàn)，這就要充分發(fā)揮各種社會(huì)力量來(lái)增加公共品供給的數(shù)量、種類，并提高供給的質(zhì)量，彌補(bǔ)政府普遍性供給公共品的數(shù)量和質(zhì)量不足，并使其達(dá)到最優(yōu)。

政府供給公共品還存在缺陷，政府提供公共品雖然克服了搭便車問(wèn)題，但卻出現(xiàn)了政府在公共品生產(chǎn)中的無(wú)效率、低效率、短缺和消費(fèi)擁擠問(wèn)題。也就是說(shuō)，繼市場(chǎng)制度在提供公共品上的無(wú)能之后，人們又發(fā)現(xiàn)政府組織在公共品的供給上也存在缺陷。政府在提供公共品時(shí)為什么會(huì)出現(xiàn)缺陷呢？通過(guò)對(duì)政府的特點(diǎn)和公共品不同屬性的分析，我們可以對(duì)此問(wèn)題有一個(gè)比較深刻的認(rèn)識(shí)和理解。

第一，公共選擇理論深刻揭示了政府缺陷的控制性原因。由于政府“理性經(jīng)濟(jì)人”的緣故，必然出現(xiàn)公共品領(lǐng)域的雙邊壟斷、信息不對(duì)稱和預(yù)算最大化等問(wèn)題，從而導(dǎo)致公共選擇過(guò)程中的政府失敗。具體地說(shuō)，由于政府提供公共品存在壟斷權(quán)，即沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供同樣的服務(wù)，但公共品是一種數(shù)量和質(zhì)量都難以直接界定的產(chǎn)品，因此公眾難對(duì)政府產(chǎn)出進(jìn)行有效監(jiān)督。而政府可以利用自己的壟斷地位獲取額外利益，因此政府部門的膨脹和低效成為公共品供給低效甚至無(wú)效的直接原因。

第二，社會(huì)對(duì)公共品需求多樣性與政府提供方式單一性之間存在矛盾。公共品實(shí)證研究表明，公共品具有多樣性特征決定了單一的政府提供渠道之不足。獲2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的美國(guó)著名公共選擇和制度分析學(xué)家埃利諾·奧斯特羅姆的研究表明，表面上看來(lái)雜亂無(wú)序的公共服務(wù)領(lǐng)域（公共品的具體表現(xiàn)形式）實(shí)際上是有章可循的，這就說(shuō)明不同種類的公共品不僅可以而且完全應(yīng)該通過(guò)不同的方式提供。埃利諾·奧斯特羅姆提出了應(yīng)以多樣化的公共品提供方式取代單一的政府提供公共品的方式。這種多樣化既包括通過(guò)政府以外的其他主體提供，也包括政府可根據(jù)公共品的不同屬性，采取多種不同方式提供的可能性。

第三，社會(huì)公共需求的復(fù)雜性和不斷增長(zhǎng)與政府自身財(cái)力和能力的限制，決定了政府壟斷公共品必然出現(xiàn)嚴(yán)重短缺現(xiàn)象。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們物質(zhì)文化生活水平不斷提高，社會(huì)需求日益多樣化，這對(duì)公共品無(wú)論從數(shù)量品種上，還是從質(zhì)量滿意度來(lái)說(shuō)，都提出了更高的要求。

二、當(dāng)前公共品多元化供給模式中存在的問(wèn)題

基于以上認(rèn)識(shí)，許多國(guó)家都采用了多元化的公共品供給模式。我國(guó)公共品供給模式也正朝著多元化的方向變革，私營(yíng)部門、非營(yíng)利部門發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是，在參與公共物品供給的過(guò)程中，由于政府部門的有限理性和政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”假定以及私營(yíng)部門（民營(yíng)部門）、非營(yíng)利部門本身所固有的缺陷，不可避免地存在各種問(wèn)題，特別是存在有損社會(huì)公平的問(wèn)題，這就需要政府從公共利益的目標(biāo)出發(fā)制定相應(yīng)的公共政策，來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)和社會(huì)的缺陷，在確保公共物品供給效率的同時(shí)維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)公共利益，使公共物品的多元化供給模式更趨完善，這也是公共行政的終極目標(biāo)之所在。

（一）政府部門參與公共品供給中存在的公平與效率失衡問(wèn)題。根據(jù)治理主義的假設(shè)，政府部門的有限理性和政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”假定，意味著政府同樣面對(duì)著“理性無(wú)知”和“信息悖論”等問(wèn)題。換句話說(shuō)，在不確定的環(huán)境中，政府也只能了解和獲得某些特定的知識(shí)與信息，而對(duì)另外一些信息處于無(wú)知的狀態(tài)。如果要想獲得所有人全部的信息，那么必須支付高昂的成本。另外，在公共選擇學(xué)派的眼里，無(wú)論是政府部門本身，還是政府部門中的工作人員都是理性經(jīng)濟(jì)人，他們的行為的基本出發(fā)點(diǎn)是要追求自身效用的最大化。為了獲取效用最大化，政府機(jī)關(guān)往往追求預(yù)算最大化，并不斷擴(kuò)張組織規(guī)模和單獨(dú)供給公共物品。所以，政府能否不折不扣地代表公共利益，能否在公共物品供給上做到高效率將是一個(gè)疑問(wèn)。

（二）私營(yíng)部門參與公共物品供給中存在的公平與效率失衡問(wèn)題。私營(yíng)部門（民營(yíng)部門）參與的市場(chǎng)化供給模式將公共部門從累犢的公務(wù)中解救出來(lái)，政府將“劃槳”的任務(wù)下放，轉(zhuǎn)而成為起催化作用的“掌舵”人，放棄了各種積極的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，僅間接地給予私營(yíng)部門以適當(dāng)?shù)膸椭?，雖然這種轉(zhuǎn)變提高了政府在提供公共物品時(shí)的效率，但也可能導(dǎo)致對(duì)政府的基本職能和在回應(yīng)公民訴求方面的忽視。

第一，市場(chǎng)化對(duì)政府公共責(zé)任的沖擊。首先，伴隨市場(chǎng)化的進(jìn)程，公共部門和私營(yíng)企業(yè)的關(guān)系日益緊密。公私間的合作關(guān)系削弱了政府對(duì)私營(yíng)部門的控制，讓人們對(duì)他們之間所訂立的合同的透明度問(wèn)題產(chǎn)生了質(zhì)疑，而利用公共資源為某個(gè)私營(yíng)部門創(chuàng)造收益又是否合適，對(duì)于普通公民而言，他們無(wú)法斷定到底是政府還是它的合作者應(yīng)該對(duì)公共服務(wù)負(fù)責(zé)，逃避責(zé)任對(duì)政府官員來(lái)說(shuō)是輕而易舉的事情；其次，在以往，政府即便作為直接的公共物品的供給者，由于對(duì)公共物品的投入和產(chǎn)出難以量化，對(duì)其工作績(jī)效就很難做出準(zhǔn)確的測(cè)量與評(píng)估。

第二，市場(chǎng)化本身存在的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。以私營(yíng)部門進(jìn)行公共物品供給的市場(chǎng)化模式，充分利用了市場(chǎng)機(jī)制本身的效率優(yōu)勢(shì)。市場(chǎng)機(jī)制是一種有效的資源配置方式，通過(guò)合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠有效地解決公共物品供給中存在的效率問(wèn)題。但是，市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)對(duì)資源的配置也會(huì)產(chǎn)生其自身無(wú)法克服的缺陷。

（三）非營(yíng)利部門參與公共物品供給存在的公平與效率失衡問(wèn)題。非營(yíng)利部門雖然作為一項(xiàng)新的事業(yè)在我國(guó)發(fā)展起來(lái)，并已介入公共物品供給領(lǐng)域，在滿足政府和市場(chǎng)無(wú)法或難以滿足的需求上發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是，從總的情況看，當(dāng)前我國(guó)的非營(yíng)利部門在公共物品供給領(lǐng)域還沒(méi)有形成相應(yīng)的規(guī)范，存在諸多問(wèn)題。一是資源不足，公共物品供給能力差，各種非營(yíng)利部門的目的是動(dòng)員多種社會(huì)資源，以實(shí)現(xiàn)自治的宗旨和目標(biāo)；二是結(jié)構(gòu)不合理與異化，運(yùn)行效率低下，非營(yíng)利部門作為公共物品供給的參與者必須要有較高的功能結(jié)構(gòu)合理性；三是與政府組織體系重疊，依附性與依賴性特征明顯，對(duì)社會(huì)需求回應(yīng)度低。我國(guó)的非營(yíng)利部門主要是由政府創(chuàng)建，或由政府系統(tǒng)內(nèi)的一些專業(yè)組織同政府在形式分離中滋生的。這使得大多數(shù)非營(yíng)利部門的產(chǎn)生、目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源乃至于領(lǐng)導(dǎo)成員等都依賴于行政體系，與政府正式組織在體制上交叉重疊，嚴(yán)重束縛了組織的活力，妨礙了非營(yíng)利部門優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，使其成為政府行政的外在延伸。

三、多元化供給模式對(duì)策建議

市場(chǎng)機(jī)制與公共政策作用范圍的分工決定了市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率問(wèn)題，而鑒于市場(chǎng)機(jī)制的弱勢(shì)，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是破壞了社會(huì)公平，進(jìn)而可能有損于效率本身，公共政策的基本價(jià)值取向理應(yīng)是“公平”。市場(chǎng)（包括非營(yíng)利部門）與政府在公共物品供給中分工合作，解決多元供給模式中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)效率與公平。

（一）政府應(yīng)為公共物品的市場(chǎng)供給提供制度激勵(lì)和必要約束，提高效率，維護(hù)公平。政府要為公共物品的私營(yíng)部門供給者提供制度激勵(lì)，這包括對(duì)公共物品產(chǎn)權(quán)的界定以及給予某些激勵(lì)措施等，從而為私營(yíng)部門提供公共物品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。同時(shí)，由于某些公共物品具有高成本、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，政府可對(duì)其私營(yíng)部門供給者給予補(bǔ)貼或其他優(yōu)惠性政策。此外，政府除提供產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)外，還需要提供法律基礎(chǔ)，以規(guī)避市場(chǎng)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，使作為“經(jīng)濟(jì)人”的私營(yíng)部門能夠建立確切的交易預(yù)期，降低交易成本。當(dāng)然，這種法律基礎(chǔ)的構(gòu)建和維護(hù)仍是源于政府。此外，政府還必須給予公共物品消費(fèi)者強(qiáng)有力的支持，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。由于公共物品的消費(fèi)者一般是分散的，而且由于理性經(jīng)濟(jì)人的原因，消費(fèi)者容易陷入集體行動(dòng)的困境，不太可能形成強(qiáng)有力的集體行動(dòng)同公共物品的私營(yíng)部門供給者討價(jià)還價(jià)。這種情況下，政府有必要為消費(fèi)者提供信息以及其他必要支持，以保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，滿足公眾的需要，抑制私營(yíng)部門缺陷，實(shí)現(xiàn)公共利益，維護(hù)社會(huì)公平。

（二）政府應(yīng)促進(jìn)非營(yíng)利部門的健康發(fā)展，有效提高公眾福利。政府在促進(jìn)非營(yíng)利部門的發(fā)展方面有不可推卸的責(zé)任，政府應(yīng)有針對(duì)性地采取若干措施，促進(jìn)社會(huì)中介組織的健康發(fā)展。一是抓緊健全和完善有關(guān)非營(yíng)利部門的條例或法規(guī)，對(duì)其性質(zhì)、地位、功能、權(quán)利、義務(wù)等均做出明確的法律規(guī)定，把中介組織的建設(shè)和發(fā)展納入法制的軌道；二是對(duì)非營(yíng)利部門的發(fā)展采取統(tǒng)籌規(guī)劃，重點(diǎn)扶持的政策。特別是根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制的建立、完善以及政府職能轉(zhuǎn)變的要求，優(yōu)先發(fā)展資產(chǎn)評(píng)估中心、審計(jì)師事務(wù)所、拍賣行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介組織；三是加快實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利部門與行政機(jī)構(gòu)的分離，引導(dǎo)和鼓勵(lì)非營(yíng)利部門充分發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)，建立“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理”的非營(yíng)利部門體系。非營(yíng)利部門參與公共物品的供給，是要克服“福利國(guó)家失靈”和“規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)失靈”。

（三）政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身的制度約束，保障公平與效率。由于政府本身理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，可能會(huì)導(dǎo)致公共物品供給的政府失靈（官僚主義、代理問(wèn)題、缺乏競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制等）?？梢詮南到y(tǒng)化的角度，建立宏觀、中觀和微觀的制度安排，來(lái)解決這些問(wèn)題，保障效率與公平。

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