杜德魚

(西安外事學(xué)院應(yīng)用法學(xué)研究所,西安 710077)

農(nóng)村集體林權(quán)改革是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。集體林權(quán)制度改革,是農(nóng)村耕地承包經(jīng)營向林地承包經(jīng)營的延伸,是農(nóng)村土地承包經(jīng)營的第二次革命,是農(nóng)村改革的又一個里程碑。如何進一步推動和深化農(nóng)村集體林權(quán)制度改革,本文從法律的視角透視農(nóng)村集體林權(quán)制度改革,以認(rèn)識其法律依據(jù),強化其法定性。

1 農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的基本政策

農(nóng)村集體林權(quán)制度改革經(jīng)過試點,并經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn),于2008年6月8日,發(fā)出中發(fā)[2008]10日文,即《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》,國務(wù)院召開會議,中央政治局及其常委會也專門開會研究,胡錦濤總書記、溫家寶總理等中央高層領(lǐng)導(dǎo)多次視察、批示發(fā)表重要講話,所有中央領(lǐng)導(dǎo)都發(fā)表了重要意見。這么高規(guī)格研究集體林權(quán)改革,這在新中國歷史上還是首次。可見,這是黨中央、國務(wù)院站在全局和戰(zhàn)略的高度作出的重大決策,被視作是僅次于1978年土地承包經(jīng)營的第二次革命。根據(jù)中央文件精神,農(nóng)村集體林制度改革的基本政策可以概括為,一個核心,五大原則,五大政策[1]。

一個核心就是“明晰產(chǎn)權(quán)”。是指在堅持集體林地所有權(quán)不變情況下,通過家庭承包經(jīng)營方法落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶,確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。明晰產(chǎn)權(quán),必須依法落實承包經(jīng)營權(quán)的原始性和長期性,即按《物權(quán)法》規(guī)定堅持將其作為用益物權(quán),并且保持林地家庭承包經(jīng)營權(quán)的長期性,70年還可延長和繼承。明晰產(chǎn)權(quán)必須做到“三個堅持”,一是堅持以分為主。二是堅持“四權(quán)”即使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)同落實,明晰使用權(quán)、放治經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)、將四權(quán)作為一個有機整體統(tǒng)籌考慮,理順各方關(guān)系,保障農(nóng)民自主經(jīng)營、自由處置、自得其利,為農(nóng)民提供制度保障。三是堅持頒證,依法勘界、實地登記,核發(fā)證書,做到圖、表、冊一致 ,人、地 、證相符 ,鐵證如山 。

五大原則:一要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。二是堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益,確保農(nóng)民得實惠;生態(tài)受保護。重點是統(tǒng)籌個人和集體兩方利益、處理得好農(nóng)民得實惠和生態(tài)保護的關(guān)系。讓農(nóng)民得大頭兼顧集體,農(nóng)民得實惠不能以破壞生態(tài)為代價。這是改革的底線。三是尊重農(nóng)民意愿,確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。四是堅持依法辦事,確保改革規(guī)范有序。集體林權(quán)制度改革要始終把依法操作作為基本準(zhǔn)則,嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會組織》和《森林法》等法律法規(guī)。五是堅持分類指導(dǎo),確保改革符合實際。

圍繞一個中心,堅持五項原則,還必須配套政策,才能使改革取得預(yù)期的成效,達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。五大政策是:一是完善林木采伐制度。建立起與家庭承包經(jīng)營林業(yè)相適應(yīng)的林木采代伐制度。二是規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)制度。三是建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。建立森林生態(tài)效益補償基金制度,造林、撫育、保護、管理的投入補貼制度,改革育林基金管理辦法完善育林基金制度,將森林防火。病蟲害防治以及林業(yè)行政執(zhí)法等基礎(chǔ)設(shè)施納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃,林區(qū)的交通、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依法納入相關(guān)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。林改工作經(jīng)費主要由地方財政承擔(dān),中央補助。對財政困難縣、鄉(xiāng),中央、省級財政加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。四是完善林業(yè)投資融資政策。五是健全林業(yè)社會化服務(wù)體系。

上述一個核心、五大原則、五大政策就是農(nóng)村集體權(quán)制度改革的基本政策。推進改革必須堅持在政策指導(dǎo)下實施法律法規(guī)。實施好相關(guān)法律法規(guī)確保政策目標(biāo)得以實現(xiàn)。

2 農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的法律依據(jù)

明晰產(chǎn)權(quán)確認(rèn)所有權(quán)是農(nóng)村林權(quán)制度改革基本要求,對此《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《森林法》均有明確規(guī)定,是農(nóng)村集體林權(quán)制度改革確認(rèn)林地使用權(quán)的法律依據(jù)。

《物權(quán)法》是規(guī)范和保護物權(quán)的基本法律,第一百二十七條規(guī)定,縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營證、林權(quán)證、草原使用權(quán),并登記造冊,確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)[2]?！掇r(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定,本法所稱農(nóng)村土地,是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。第二十三條規(guī)定,縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證等證書,并登記造冊,確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)[3]?！渡址ā返谌龡l規(guī)定,國家所有的和集體所有的森林、林木和林地。個人所有的林木和使用的林地,由縣級以上地方人民政府登記造冊,發(fā)放證,確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)[4]。這些法律規(guī)定是確認(rèn)林地使用權(quán)的直接依據(jù)。

3 關(guān)于林地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定

農(nóng)村集體林權(quán)改革明晰產(chǎn)權(quán)就應(yīng)維護林地承包經(jīng)營權(quán),明確其法律規(guī)定。林地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)范疇?！段餀?quán)法》規(guī)定的物權(quán),包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)?？梢姵邪?jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)。所以,通過土地承包方式獲得的林地使用權(quán)性質(zhì)屬于用益物權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》的立法宗旨是保護農(nóng)民享有長期而有保障的土地使用權(quán)。第三條關(guān)于“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”的規(guī)定,實際上就是明確了農(nóng)村土地承包是獲得土地使用權(quán)的基本方式和基本途徑。即通過家庭承包和其他方式(招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等)獲得土地使用權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》把通過土地承包方式取得土地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容概括為“土地承包經(jīng)營權(quán)”。規(guī)定縣級以上地方人民政府通過頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書,確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán),這實際上就是通過土地(林地)承包經(jīng)營方式取得的農(nóng)村土地(林地)使用權(quán)。

《森林法》及《森林法實施條件》規(guī)定的林權(quán)包括四項內(nèi)容,即林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林木使用權(quán)。林地使用權(quán)是林權(quán)的一種形式。而《農(nóng)村土地承包法》把林地作為農(nóng)村土地的一種,所以農(nóng)村的土地使用權(quán)包括林地使用權(quán)。因此,對于農(nóng)村集體林地來講,林地承包經(jīng)營權(quán),就是通過承包經(jīng)營方式取得的林地使用權(quán)。

4 林地使用權(quán)取得的法律規(guī)定

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,通過承包取得林地使用權(quán)的方式有家庭承包和其他承包兩種。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包;二是其他方式承包,包括招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。其他方式承包的土地是不宜采取家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。與此相對應(yīng)承包主體,一類是農(nóng)村集體組織成員,即集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶,另一類是集體組織外部主體,按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定。生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)。而合同生效承包方自承包合同按照《合同法》規(guī)定,合同成立時間一般就是合同當(dāng)事人簽字時間。除了附條件、附期限的合同,以及依法需要辦理批準(zhǔn)、登記手續(xù)才生效的合同以外,在通常情況下,合同生效的時間與合同成立的時間是一致的?！段餀?quán)法》也明確規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時成立,與《農(nóng)村土地承包法》和合同法相一致。還應(yīng)注意,土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立,不以登記為生效要件,但如果依法轉(zhuǎn)讓或互換承包經(jīng)營權(quán)后,未進行變更登記,不能對抗善意第三人。

5 林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定

農(nóng)村集體林權(quán)制度改革一項主要內(nèi)容就是允許林地使用權(quán)流轉(zhuǎn),但流轉(zhuǎn)必須依法進行,對此,《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》,尤其是《森林法》有明確的規(guī)定?！渡址ā芬?guī)定可以流轉(zhuǎn)的林權(quán)包括:(1)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林;(2)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權(quán);(3)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地,火燒跡地的林地使用權(quán);(4)國務(wù)院規(guī)定的其他森林,林木和其他林地的所有權(quán),法律也有限制性規(guī)定,如生態(tài)林、國防林等禁止流轉(zhuǎn)?！段餀?quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》也有類似規(guī)定,符合法定流轉(zhuǎn)條件,還要符合法定流轉(zhuǎn)方式,林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括:轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等。應(yīng)注意以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。而其他方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其它方式流轉(zhuǎn);但共有一個前提條件,即其它方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)必須登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證,拿證書后才能流轉(zhuǎn)。

《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》都規(guī)定了:(1)土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同;(2)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;(3)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其它方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。

林地流轉(zhuǎn)的后果改果改變了其承包關(guān)系?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,原承包方與發(fā)包方承包關(guān)系終止,即林地使用權(quán)轉(zhuǎn)移,當(dāng)事人要求變更登記的,縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)予以登記。未經(jīng)登記不得對抗善意第三人。如果承包方在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或出租給第三方,原承包關(guān)系不變,即林地使用權(quán)轉(zhuǎn)移,不能申請登記,當(dāng)事人之間屬合同法上的債權(quán)關(guān)系,不屬于用益物權(quán)關(guān)系。

6 林地使用權(quán)的性質(zhì)與特殊法律保護

林地使用權(quán)通過承包合同而來,過去長期按債權(quán)對待,而《農(nóng)村土地承包法》(2002年)將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán),但并沒有明確使用“用益物權(quán)”的概念?！段餀?quán)法》(2007年)則明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán),強化了林地使用權(quán)的法律保護。一是權(quán)利來源基于合同,權(quán)利保障高于合同。債權(quán)發(fā)生在當(dāng)事人之間,遵循的是自愿原則,具體內(nèi)容由當(dāng)事人約定。而物權(quán)是絕對權(quán),

對世權(quán),物權(quán)的行使是排他性的,對所有其它人都有約束力。也就是林地使用受用益物權(quán)的特殊保障。二是較長的承包期和承包期滿后可以繼續(xù)承包,幾部法律都規(guī)定,林地承包期為30～70年,特殊林木的林木承包期,經(jīng)國務(wù)院林業(yè)主管部門批準(zhǔn)可以延長。承包期滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。三是在承包期內(nèi),發(fā)包人不得調(diào)整也不得收回承包的林地?！段餀?quán)法》

規(guī)定,承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形,需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的,應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)辦理?！段餀?quán)法》還規(guī)定,承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。四是在征地補償時,林地使用權(quán)人可以作為獨立的權(quán)利主體得到補償。按

《物權(quán)法》規(guī)定,這種補償是對林地所有權(quán)人和用益物權(quán)人(承包經(jīng)營權(quán)人即林地使用權(quán)人)的補償,而不僅是作為合同一方當(dāng)事人被忽視,或者被所有權(quán)人取代。

[1] 中共中央、國務(wù)院.關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見,2008.6.8.

[2] 全國人大.中華人民共和國物權(quán)法[M].中國法制出版社.

[3] 全國人大.中華人民共和國農(nóng)村土地承包法[M].中國法制出版社.

[4] 全國人大.中華人民共和國森林法[M].中國法制出版社.