葉 暉

1 儲備規(guī)劃編制的背景及意義

1.1 編制背景

上海自1996年在全國率先組建土地儲備機(jī)構(gòu)。2002年上海市土地儲備中心作為市政府組建的土地儲備機(jī)構(gòu)，地產(chǎn)集團(tuán)作為土地儲備運(yùn)作載體的成立，以及2004年土地儲備法規(guī)的出臺，標(biāo)志著上海土地儲備制度的正式建立。近年來，作為土地市場的重要環(huán)節(jié)和組成部分，土地儲備已成為上海土地管理部門關(guān)注的熱點(diǎn)和工作重心。2008年底，上海貫徹中央精神進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，將城市規(guī)劃管理職責(zé)和國土資源管理職責(zé)整合，并歷時一年，完成“上海新版土地利用規(guī)劃總圖與城市總體規(guī)劃實(shí)施管理圖紙”兩圖銜接，使規(guī)劃和土地實(shí)現(xiàn)真正意義上的“兩規(guī)合一”。在此基礎(chǔ)上，為了更科學(xué)有效地指導(dǎo)土地儲備工作，促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃有序?qū)嵤?，加?qiáng)政府對土地市場調(diào)控能力，上海在2009年底全面推進(jìn)各區(qū)土地儲備規(guī)劃編制工作，大大促進(jìn)了土地儲備工作有序、有效地進(jìn)行。

1.2 編制意義

土地儲備規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，針對收儲城市可開發(fā)建設(shè)用地資源編制的總體規(guī)劃，也是制訂土地儲備年度計劃的基礎(chǔ)。土地儲備規(guī)劃的編制與實(shí)施，是土地儲備工作發(fā)展的必然趨勢和實(shí)踐創(chuàng)新，目前，國內(nèi)只有上海、南京、廣州等少數(shù)城市編制實(shí)施。自編制實(shí)施以來，土地儲備規(guī)劃有效指導(dǎo)了政府土地儲備工作的開展，在完善城市規(guī)劃管理、保障城市規(guī)劃實(shí)施等方面取得了良好效果。主要體現(xiàn)在：（1）實(shí)施和協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃，有效引導(dǎo)城市開發(fā)，促進(jìn)城市有序建設(shè)；（2）摸清土地信息，平衡經(jīng)營性用地和公益性公共設(shè)施用地的開發(fā)規(guī)模和時序，促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益最大化，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用；（3）促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，積極發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控作用；（4）促進(jìn)土地儲備與出讓資金的良性循環(huán)和高效運(yùn)作。

2 上海寶山區(qū)兩次儲備規(guī)劃的分析比較

編制土地儲備規(guī)劃是一項創(chuàng)新性的工作。2005年底上海寶山區(qū)五屆四次人大會議將寶山區(qū)土地儲備規(guī)劃列為政府工作計劃，2006年4月，寶山區(qū)土地儲備中心率先組織編制《寶山區(qū)土地儲備規(guī)劃（2006-2020）》，對土地儲備規(guī)劃編制的目標(biāo)、內(nèi)容等進(jìn)行了探索，為2009年新一輪寶山土地儲備規(guī)劃編制奠定了良好的基礎(chǔ)。與城市規(guī)劃體系一樣，土地儲備規(guī)劃也包括不同層次的規(guī)劃內(nèi)容，主要包括總體規(guī)劃、近期規(guī)劃、年度計劃三個層次。上一輪寶山土地儲備規(guī)劃屬于總體規(guī)劃，新一輪寶山土地儲備規(guī)劃包含了近期規(guī)劃和年度計劃。兩次儲備規(guī)劃的期限、方法、深度和成果表現(xiàn)形式都不盡相同。

2.1 編制目標(biāo)

寶山區(qū)土地儲備規(guī)劃的編制目標(biāo)是有效引導(dǎo)城市建設(shè)開發(fā)，擴(kuò)大儲備容量，加大土地儲備工作的規(guī)劃導(dǎo)向和統(tǒng)籌力度，確保政府調(diào)控土地市場能力不斷增強(qiáng)。

圖1 寶山區(qū)兩次土地儲備規(guī)劃技術(shù)路線圖

寶山區(qū)上一輪土地儲備規(guī)劃對寶山土地儲備戰(zhàn)略、儲備的總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序、強(qiáng)度等進(jìn)行了系統(tǒng)研究，旨在深化城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，梳理整合土地信息，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平衡經(jīng)營性用地和公共設(shè)施等其他用地的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。本輪土地儲備規(guī)劃是對“兩規(guī)合一”規(guī)劃集中城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)土地儲備行為在未來一定時期進(jìn)行時空上的統(tǒng)籌安排。為了落實(shí)寶山區(qū)“兩規(guī)合一”，與年度土地儲備計劃保持緊密銜接，本輪規(guī)劃主要側(cè)重于寶山中近期土地儲備地塊的研究，做到切實(shí)貫徹宏觀戰(zhàn)略、完善做實(shí)中觀決策、有效指導(dǎo)微觀操作。

2.2 編制方法

由于沒有現(xiàn)成先例和規(guī)程可循，上一輪寶山土地儲備規(guī)劃是根據(jù)《寶山區(qū)土地利用總體規(guī)劃》、《寶山區(qū)區(qū)域總體規(guī)劃》、《上海市寶山國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃》以及各個專項規(guī)劃，融合城市規(guī)劃、土地科學(xué)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、統(tǒng)計學(xué)以及信息科學(xué)等多個學(xué)科的知識，通過定性與定量相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合、靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合、系統(tǒng)分析與GIS空間數(shù)據(jù)分析相結(jié)合等多種方法和手段，在扎實(shí)采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)預(yù)測基礎(chǔ)上，利用土地現(xiàn)狀及變更調(diào)查的數(shù)據(jù)、信息和資料等成果，進(jìn)行寶山區(qū)土地儲備規(guī)劃的相關(guān)專題研究。具體技術(shù)路線如圖1所示。

本輪土地儲備規(guī)劃是在上海市規(guī)劃和國土資源管理局指導(dǎo)下，在控詳規(guī)劃的導(dǎo)向下，在“兩規(guī)合一”確定的集中城市建設(shè)用地控制范圍內(nèi)，結(jié)合重點(diǎn)地區(qū)、重大工程和重大項目，合理確定寶山中近期土地儲備地塊。規(guī)劃過程中，既充分發(fā)揮各街鎮(zhèn)工作積極性，又在全區(qū)層面做好規(guī)劃統(tǒng)籌和綜合平衡，通過“自下而上”和“自上而下”，反復(fù)聽取街鎮(zhèn)、區(qū)相關(guān)部門和區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的意見和建議，在歷年全區(qū)儲備和出讓土地實(shí)施情況、土地儲備效益評價和現(xiàn)狀可用土地分析等前期規(guī)劃研究的基礎(chǔ)上，制定土地儲備戰(zhàn)略、布局原則和具體地塊。在充分論證的前提下，綜合分析宏觀政策、資金平衡、指標(biāo)調(diào)控、拆遷難易、控規(guī)覆蓋等多種因素，著重突出規(guī)劃的操作性和可行性。

2.3 編制成果

上一輪寶山土地儲備規(guī)劃內(nèi)容包括土地儲備與出讓狀況與實(shí)施評價、土地儲備影響因素分析、存量與增量土地的總量和空間及時序研究、土地儲備規(guī)劃戰(zhàn)略研究、土地儲備供需研究及結(jié)構(gòu)分析、土地儲備布局和時序及強(qiáng)度研究、土地儲備綜合效益評價、土地儲備規(guī)劃實(shí)施政策建議等八個專題。

本輪寶山土地儲備規(guī)劃根據(jù)上海市規(guī)土局下達(dá)的儲備計劃總量，基于寶山經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，科學(xué)分析城市建設(shè)用地供需情況、特點(diǎn)、規(guī)律，確定三年內(nèi)儲備地塊布局、結(jié)構(gòu)和時序，制定土地儲備規(guī)劃實(shí)施保障措施，包括開發(fā)模式、投融資運(yùn)作和實(shí)施政策建議。

相比較上一輪土地儲備規(guī)劃，本輪土地儲備規(guī)劃更著力于具體操作和實(shí)施管理，對儲備地塊的對象、類型、規(guī)模、用途等進(jìn)行了明確，并完成了地塊規(guī)劃圖則。本次土地儲備規(guī)劃的對象為商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房六大類經(jīng)營性用地的儲備地塊。確定的土地儲備地塊分為結(jié)轉(zhuǎn)地塊、新列地塊和預(yù)備地塊三種基本類型。其中，結(jié)轉(zhuǎn)地塊即已經(jīng)列入2009年度及以前各年度土地儲備計劃，正在實(shí)質(zhì)性進(jìn)行土地儲備階段后續(xù)各項工作的地塊；新列地塊即列入2010年土地儲備計劃，計劃在2010年實(shí)質(zhì)性啟動土地儲備的地塊；預(yù)備地塊即準(zhǔn)備在2011年或2012年列入當(dāng)年儲備計劃的地塊。

本輪規(guī)劃的編制成果，通過技術(shù)報告反映寶山區(qū)土地儲備的實(shí)施評價、既有規(guī)劃研究、土地儲備潛力、土地供需判斷、資金平衡測算等內(nèi)容；通過地塊列表反映出三年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)地塊、新列地塊和預(yù)備地塊的基本情況，包括地塊編號、名稱、所屬街鎮(zhèn)、宗地編號、四至范圍、用地面積、控詳規(guī)劃編報情況和基本規(guī)劃參數(shù)等基本信息；通過現(xiàn)狀梳理圖、可儲備土地分析圖、地塊布局圖等成果圖，在對規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地供應(yīng)潛力、規(guī)模、布局等進(jìn)行全面摸底的基礎(chǔ)上，分析并表達(dá)了各儲備地塊的分布情況和開發(fā)時序；通過分幅儲備地塊圖則（圖2）反映出每個儲備地塊的具體位置、土地使用現(xiàn)狀情況（土地權(quán)屬關(guān)系、現(xiàn)狀用途、使用單位等）、已批控詳規(guī)劃的相關(guān)規(guī)劃要求和參數(shù)（用地性質(zhì)、容積率、建筑面積、主要控制線等）。

2.4 實(shí)施效果

上一輪土地儲備規(guī)劃是寶山區(qū)控制儲備規(guī)模，按時序有計劃地推出土地的一項長遠(yuǎn)舉措。規(guī)劃在保障寶山土地市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，有效引導(dǎo)寶山土地的集中統(tǒng)一管理和有序投放等方面起到了很好的作用，對促進(jìn)寶山城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)。近幾年，寶山區(qū)在土地儲備與出讓總量上每年均位居全市各區(qū)縣的前列。土地儲備規(guī)劃為推進(jìn)寶山城市發(fā)展和提高城市土地利用效益發(fā)揮了重要的作用。儲備地塊的重點(diǎn)區(qū)域主要集中在中心城、楊行、顧村、羅店新鎮(zhèn)地區(qū)以及軌道交通沿線。從結(jié)構(gòu)來看，儲備土地的用地權(quán)屬以集體土地為主導(dǎo)，出讓地塊用地性質(zhì)以居住和綜合用地為主，并且居住用地占出讓地塊的比例逐年遞減，綜合用地占出讓地塊的比例逐年遞增。

本輪土地儲備規(guī)劃針對新列地塊，從交通、市政配套、公建配套、動遷成本和綜合環(huán)境質(zhì)量五個方面進(jìn)行綜合評價，分析各影響因素的優(yōu)劣，綜合評價其影響程度，是土地儲備機(jī)構(gòu)制定下一階段的年度土地儲備計劃的主要工作依據(jù)。本次土地儲備規(guī)劃建立近期土地儲備信息庫，不僅可以為土地儲備機(jī)構(gòu)提供儲備參考，還可以為近期城市重點(diǎn)建設(shè)項目選址提供依據(jù)，為土地儲備和城市規(guī)劃管理工作的開展帶來便利。根據(jù)土地儲備規(guī)劃而制定近三年的年度土地儲備計劃，具有很強(qiáng)的操作性，既有用地總量的控制，又有空間上的定位，以及土地使用條件的規(guī)劃限制，分別落實(shí)到了每個地塊，加大了土地儲備計劃的執(zhí)行力、控制力和約束力，為土地精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。

3 總結(jié)和思考

3.1 土地儲備規(guī)劃與控詳規(guī)劃的銜接

控制性詳細(xì)規(guī)劃是城市用地規(guī)劃管理的重要依據(jù)，而土地儲備規(guī)劃是土地資源合理配置的新型手段。政府為城市健康穩(wěn)定發(fā)展，在提供可持續(xù)資源條件的基礎(chǔ)上，要優(yōu)化配置城市土地資源，促使土地資源實(shí)現(xiàn)最大的資產(chǎn)價值，其中控詳規(guī)劃和儲備規(guī)劃是兩個重要的管理手段，兩者內(nèi)涵雖然不同，但關(guān)系十分密切，只有相互配合，才能做到節(jié)約利用土地及空間資源，提高土地資源的利用效率。

圖2 寶山區(qū)土地儲備規(guī)劃地塊圖則

（1）控詳規(guī)劃引導(dǎo)儲備規(guī)劃，并對儲備規(guī)劃進(jìn)行管理約束

控詳規(guī)劃一旦確定并付諸實(shí)施，就為土地儲備工作的開展、土地儲備規(guī)劃的編制提供了依據(jù)。根據(jù)控詳規(guī)劃制定的土地儲備規(guī)劃，能及時掌握近期經(jīng)營性土地所需要的總量和每一宗地塊的具體情況，能確定所收儲城市土地資源的優(yōu)化布局和合理規(guī)模，使土地儲備規(guī)劃更具有宏觀性、戰(zhàn)略性和科學(xué)性，從而使城市土地儲備規(guī)劃能準(zhǔn)確地選擇地塊，收儲適應(yīng)市場需求和能及時變現(xiàn)的土地，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)效益的最大化。

另一方面，控詳規(guī)劃對片區(qū)或具體地塊的用地性質(zhì)、容積率、配套設(shè)施等都作出了明確要求。按照控詳規(guī)劃確定的土地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度等要求進(jìn)行土地儲備工作，使得后續(xù)的管理工作能有序開展，便于在透明規(guī)范的統(tǒng)一平臺上，更好地協(xié)調(diào)后續(xù)各環(huán)節(jié)所涉及到的其他相關(guān)部門，規(guī)范行政審批行為、提高行政審批效率。

再一方面，以控詳規(guī)劃為依據(jù)的土地儲備規(guī)劃，可以較好地保障規(guī)劃的實(shí)施能兼顧到公益性建設(shè)和市場開發(fā)的結(jié)合、高收益地塊和低利潤回報地塊的結(jié)合，有利于規(guī)劃的整體效益的發(fā)揮。例如，在控詳規(guī)劃中對小區(qū)地塊內(nèi)的教育、商業(yè)、菜市場等沒有直接投資收益的配套設(shè)施做出了明確規(guī)定。事先的控制規(guī)定，對解決過去實(shí)施過程中開發(fā)商與規(guī)劃及建設(shè)管理部門矛盾是十分有利的。

（2）儲備規(guī)劃是實(shí)施控詳規(guī)劃的手段，并對控詳規(guī)劃進(jìn)行反饋

控詳規(guī)劃多從技術(shù)角度提出土地用途和布局，并沒有在實(shí)施層面明確由誰來實(shí)施，而儲備規(guī)劃則是為實(shí)施土地儲備而制定的，為土地儲備機(jī)構(gòu)明確了儲備土地的范圍、量及空間分布。由城市規(guī)劃部門和土地儲備部門共同編制土地儲備規(guī)劃，是促進(jìn)土地儲備工作與城市規(guī)劃的緊密結(jié)合的具體做法。通過編制此類規(guī)劃，可更有效地引導(dǎo)政府儲備土地的空間布局，加強(qiáng)城市規(guī)劃和土地儲備工作之間的信息溝通，為土地儲備工作的順利進(jìn)行和控詳規(guī)劃的實(shí)施架設(shè)了橋梁。

科學(xué)編制的土地儲備規(guī)劃，也為城市規(guī)劃管理工作提供有益的參考。經(jīng)土地儲備規(guī)劃研究確定的重點(diǎn)地區(qū)，可在每年控詳規(guī)劃組織編制計劃中進(jìn)行優(yōu)先考慮。在控詳規(guī)劃的編制中往往只重視城市形態(tài)，對市場及經(jīng)濟(jì)的考察偏弱，常會造成規(guī)劃對市場的偏離和滯后，而主要以市場研究和地塊具體開發(fā)為基礎(chǔ)的土地儲備規(guī)劃則可以對控詳規(guī)劃進(jìn)行有益的反饋和修正，以使城市規(guī)劃實(shí)施的整體效益進(jìn)一步優(yōu)化和完善。另一方面，由于各部門的信息交換不通暢，在開發(fā)具體地塊時，相關(guān)部門的專項規(guī)劃之間常常存在矛盾，阻礙城市建設(shè)的順利進(jìn)行，土地儲備規(guī)劃可以更有針對性地協(xié)調(diào)城市土地開發(fā)過程中的矛盾，并及時加以解決。

本輪土地儲備規(guī)劃以控詳規(guī)劃為指導(dǎo)，按控詳規(guī)劃所確定的規(guī)劃用地性質(zhì)及規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行土地儲備。對近期建設(shè)地段以及擬向社會供應(yīng)的土地但尚未編制控詳規(guī)劃的，應(yīng)盡快編制出控詳規(guī)劃，為土地儲備提供可靠依據(jù)。在不能頻繁地對控詳規(guī)劃進(jìn)行適時調(diào)整的情況下，往往會出現(xiàn)規(guī)劃滯后于土地儲備和土地拍賣的需求，無法及時有效地引導(dǎo)和控制土地儲備和拍賣，對于這種情況，控詳規(guī)劃應(yīng)當(dāng)適應(yīng)土地儲備的反作用，及時調(diào)整完善控詳規(guī)劃，保證在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地儲備交易的正常運(yùn)作。

3.2 土地儲備規(guī)劃與分期發(fā)展的銜接

土地儲備的最終目的是政府通過掌控一定數(shù)量的土地，實(shí)現(xiàn)土地的有序供應(yīng)，從而對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。但是，從目前大多數(shù)地方的實(shí)踐來看，在土地儲備的運(yùn)作過程中，存在儲備工作圍繞一個個零散項目轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，純粹以眼前需求確定土地的儲備和供應(yīng)。因此，根據(jù)城市總體規(guī)劃、控詳規(guī)劃、近遠(yuǎn)期發(fā)展科學(xué)整體編制土地儲備規(guī)劃十分必要。土地儲備規(guī)劃應(yīng)能確定分期收儲城市土地的時序，制定土地儲備年度計劃。這不僅使城市土地儲備規(guī)劃具有先進(jìn)性和長遠(yuǎn)性，而且更有可操作性。

考慮到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度和土地政策的調(diào)整，土地儲備規(guī)劃期限不宜過長。由于城市財政用于土地儲備的資金并不充裕，較短的土地儲備周期往往是城市政府的首選。本輪寶山土地儲備規(guī)劃的編制期限為三年，即2010～2012年，截至本屆政府任期。為了保證年度投放市場的土地有一個合理的“養(yǎng)地”周期，土地儲備數(shù)量是每年實(shí)際投放市場土地數(shù)量的2～3倍，由此，上海市規(guī)土局下達(dá)寶山的土地儲備總規(guī)模為600公頃，規(guī)劃對近期土地儲備地塊的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序進(jìn)行落地。同時，本次規(guī)劃從全區(qū)中遠(yuǎn)期發(fā)展和彈性出發(fā)，提出了黃浦江沿岸上港十四區(qū)等港區(qū)整體功能的調(diào)整和開發(fā)的中遠(yuǎn)期重點(diǎn)發(fā)展地塊，并預(yù)期通過“整體一次儲備，分期出讓建設(shè)”的策略，通過政府財政的統(tǒng)籌保障，確保整體的規(guī)劃設(shè)計意圖，在土地分期供給和建設(shè)的實(shí)施狀態(tài)下，仍保持城市面貌的統(tǒng)一性和延續(xù)性。

編制土地儲備規(guī)劃，摸清家底，明確儲備土地的總量規(guī)模、區(qū)域分布、結(jié)構(gòu)類型、分期儲備重點(diǎn)等，正是在新形勢下適應(yīng)需要而開展的一項規(guī)劃和土地管理的基礎(chǔ)性工作，其根本的目的是更合理地利用土地，發(fā)揮土地的最佳效益，有效地保證城市規(guī)劃的實(shí)施，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

（寶山區(qū)規(guī)劃設(shè)計研究院及寶山區(qū)土地儲備中心的閻寧、曾文慧、王忠民、梁玉等共同參與了2010年新一輪土地儲備規(guī)劃編制工作。）

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