李忠東

美國(guó)如何“管理洪水”

李忠東

美國(guó)既是最早進(jìn)入現(xiàn)代文明的國(guó)家之一，又是深受洪水災(zāi)害影響的國(guó)度。自19世紀(jì)中葉起，政府把大量的人力物力財(cái)力投入防洪事業(yè)，以消除洪水災(zāi)害的影響。為了改善航運(yùn)和控制洪水，美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)在19世紀(jì)60年代提議，沿著密西西比河兩岸大規(guī)模修建堤防。這種把洪水約束于兩個(gè)堤壩之間的“唯堤論”得到官方認(rèn)可，成為當(dāng)時(shí)全國(guó)大江大河主要的防洪方略。到20世紀(jì)初期，密西西比河兩岸布滿了聯(lián)邦設(shè)計(jì)并投資建設(shè)的堤防體系。

1927年，密西西比河下游發(fā)生了幾乎是美國(guó)歷史上最嚴(yán)重的洪水，大約2萬(wàn)平方英里（約合518萬(wàn)公頃）土地變成一片汪洋，70萬(wàn)人背井離鄉(xiāng)，200余人喪生，倒塌或損壞的建筑物多達(dá)13.5萬(wàn)座。特大洪水促使政府和公眾進(jìn)行深刻的反思，開(kāi)始從一個(gè)全新的視角對(duì)洪水災(zāi)害進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。1928年，密西西比河下游出臺(tái)新的防洪法。該法授權(quán)修建水庫(kù)大壩、整治河道、設(shè)置滯洪區(qū)、開(kāi)辟泄洪道控制洪水，結(jié)束了過(guò)去推行的“唯堤論”政策。與此同時(shí)，美國(guó)政府對(duì)防洪政策的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：1928年之后把“控制”洪水確立為國(guó)家政策問(wèn)題及聯(lián)邦政府責(zé)任，而在1927年以前認(rèn)為防洪主要是地方政府的責(zé)任。

面對(duì)上世紀(jì)30年代的特大洪水，以吉爾伯特·懷特為代表的一些有識(shí)之士大力倡導(dǎo)：防洪工程的建設(shè)應(yīng)當(dāng)考慮洪水風(fēng)險(xiǎn)，輔之以土地利用管理、預(yù)報(bào)與預(yù)警系統(tǒng)和洪水保險(xiǎn)，以適合當(dāng)?shù)氐牡乩砗徒?jīng)濟(jì)環(huán)境。吉爾伯特·懷特說(shuō)：“洪水是上帝的行為，但洪水損失則主要因人而致。”他因在防洪方面的杰出貢獻(xiàn)被譽(yù)為美國(guó)洪水管理之父。1968年美國(guó)制訂的國(guó)家洪水保險(xiǎn)法與國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃體現(xiàn)了這種多元化的管理思路，“非工程”的基于風(fēng)險(xiǎn)理論的洪泛區(qū)管理和洪水保險(xiǎn)構(gòu)成了國(guó)家防洪政策和防洪安全保障體系的核心部分。這種防洪策略雖然還沒(méi)有明確考慮洪水資源的利用，但是放棄了單純依賴工程控制洪水的觀念，客觀上為洪水資源特性的發(fā)揮提供了條件。

1993年夏季，美國(guó)突發(fā)特大洪水。整個(gè)密西西比河上游及密蘇里河從6月中旬一直到9月中旬泛濫成災(zāi)，是各次大自然災(zāi)害中影響范圍最廣、歷時(shí)最長(zhǎng)的。經(jīng)過(guò)這場(chǎng)大水，人們對(duì)洪水的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深，意識(shí)到洪水是不能完全控制的，應(yīng)從根治洪水轉(zhuǎn)向“管理洪水”，研究“洪水資源化”。在汛期有意識(shí)地利用田間、蓄滯洪區(qū)、濕地和河道蓄滯洪水，把洪水轉(zhuǎn)化為地下水。從1993年起，美國(guó)在人煙稀少、資產(chǎn)密度較低的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)沒(méi)有對(duì)水毀堤防加固或重建，讓洪水迂回滯留于曾經(jīng)被堤防保護(hù)的土地中，結(jié)果既利用了洪水的生態(tài)環(huán)境功能，也減輕了其它重要地區(qū)的防洪壓力。1995年出臺(tái)的全國(guó)洪泛區(qū)綜合管理計(jì)劃，將恢復(fù)洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境功能作為未來(lái)30年洪泛區(qū)管理的四大目標(biāo)之一。在現(xiàn)在美國(guó)的防洪工作中，把“立足于防災(zāi)和減災(zāi)，輕于抗災(zāi)”作為總體思路。工作重點(diǎn)擺在如何防治經(jīng)常發(fā)生的洪澇災(zāi)害上，放到災(zāi)害發(fā)生前的各項(xiàng)工作上。防洪工程的調(diào)度工作做在洪水發(fā)生前，工程投入運(yùn)行時(shí)，一系列有關(guān)調(diào)度的規(guī)定經(jīng)細(xì)致的研究并予以確定后，不輕易更改。洪水發(fā)生后，工程管理單位照章行事即可，調(diào)度工作非常規(guī)范有據(jù)。經(jīng)過(guò)多年的苦心經(jīng)營(yíng)，美國(guó)建立起了較高標(biāo)準(zhǔn)的防洪工程體系。在利用洪水方面采取了就地消化、在原渠道化的河道上人為造灘、營(yíng)造濕地、培育水生物種以求形成類似于自然狀態(tài)的“多自然河川”等措施。美國(guó)管理洪水的經(jīng)驗(yàn)表明，洪水資源化利用是發(fā)揮洪水資源特性，緩解水資源短缺，減少水旱災(zāi)害損失，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的重要目標(biāo)，給我們以極大的啟示。

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密西西比河

密西西比河是世界第四長(zhǎng)河，也是北美洲流程最長(zhǎng)、流域面積最廣、水量最大的河流。它滋潤(rùn)著美國(guó)大陸41%的土地，水量比任何其它的美國(guó)河流都要多。流域包括美國(guó)31個(gè)州和加拿大的兩個(gè)省的全部或一部分。從開(kāi)始?jí)ㄖ车臅r(shí)候起，密西西比河就是南北航運(yùn)大動(dòng)脈。但歷史上的密西西比河災(zāi)害比較頻繁，20世紀(jì)初期中下游地段河水不斷發(fā)生泛濫，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的建筑大部分被摧毀，農(nóng)田和果園遭到破壞，工業(yè)和交通幾乎全部癱瘓。許多人背井離鄉(xiāng)，流離失所，經(jīng)濟(jì)損失非常嚴(yán)重。1928年美國(guó)政府制定了全面整治密西西比河的防洪法案，現(xiàn)在流域已收到了防洪、航運(yùn)、水電、灌溉、養(yǎng)魚(yú)等綜合經(jīng)濟(jì)效益。

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洪水的資源特性

洪水的資源特性指洪水所具備的提供水土資源、生態(tài)環(huán)境資源的屬性。洪水?dāng)y帶的大量泥沙、養(yǎng)分和物種廣泛落淤繁衍于流域中下游，形成了廣袤、肥沃、物種繁多的流域中下游平原和大面積沿河濕地。得益于這一資源，人類文明得以不斷發(fā)展。