□白中科

美國(guó)土地復(fù)墾的法制化之路

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核心提示

據(jù)估算，我國(guó)因各種生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目而歷史遺留廢棄地達(dá)2億畝。一些新建的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目還在繼續(xù)毀損土地。土地復(fù)墾與生態(tài)重建已成為確保18億畝耕地的主要潛力之一，成為解決失地農(nóng)民就業(yè)、緩解工農(nóng)矛盾、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最重要的保障措施之一。

美國(guó)在土地復(fù)墾方面有嚴(yán)格的制度與法規(guī)，指導(dǎo)其礦區(qū)土地復(fù)墾取得了重要進(jìn)展，有效地保護(hù)了土地資源和生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前，如何結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，借鑒先進(jìn)國(guó)家的土地復(fù)墾政策法規(guī)，做好適合我國(guó)耕地保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的土地復(fù)墾工作，值得人們思考。

1939年，美國(guó)西弗吉尼亞州頒布了第一個(gè)管理采礦的法律——《復(fù)墾法》（Land Reclaim Law），州礦業(yè)主管部門(mén)被指定為實(shí)施這部法律的唯一管理機(jī)構(gòu)。到1975年，美國(guó)已有34個(gè)州制定了相關(guān)土地復(fù)墾法規(guī)，其余幾個(gè)州也根據(jù)本州特點(diǎn)制定了土地復(fù)墾管理?xiàng)l例。這些土地復(fù)墾法律或管理?xiàng)l例的頒布和實(shí)施，對(duì)所在州的土地復(fù)墾起了很大的促進(jìn)作用，同時(shí)也為美國(guó)聯(lián)邦政府制定相關(guān)法律提供了依據(jù)。

1977年8月3日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)并頒布第一部全國(guó)性的土地復(fù)墾法規(guī)——《露天采礦管理與復(fù)墾法》（Surface Mining Control and Reclamation Act）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《復(fù)墾法》），實(shí)現(xiàn)了在全美建立統(tǒng)一的露天礦管理和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，使美國(guó)露天采礦管理和土地復(fù)墾步入法制化軌道。

《復(fù)墾法》相當(dāng)于土地復(fù)墾的憲法

美國(guó)聯(lián)邦政府頒布的《復(fù)墾法》，其目標(biāo)主要是從法律的角度，要求礦業(yè)主對(duì)開(kāi)采造成的土地破壞必須恢復(fù)到原來(lái)狀態(tài)，同時(shí)改善礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境?！稄?fù)墾法》對(duì)土地復(fù)墾提出了苛刻的標(biāo)準(zhǔn)和要求，要求土地復(fù)墾成為采礦過(guò)程的一部分。對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)采過(guò)程中廢棄物的處理和堆放、土地復(fù)墾恢復(fù)到原用途要求的環(huán)境以及土地復(fù)墾技術(shù)與目標(biāo)都有具體規(guī)定，并直接受當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)的監(jiān)管。土地復(fù)墾每5年為一個(gè)檢驗(yàn)期，驗(yàn)收中只要有一項(xiàng)未達(dá)到開(kāi)礦前的指標(biāo)就不予通過(guò)，需要再恢復(fù)5年進(jìn)行第二次驗(yàn)收，未通過(guò)驗(yàn)收的仍需繼續(xù)支付有關(guān)費(fèi)用。1977年后采礦破壞的土地按《復(fù)墾法》規(guī)定，邊開(kāi)采邊復(fù)墾，復(fù)墾率要求達(dá)到100%。除了對(duì)新近因采礦而破壞的土地進(jìn)行恢復(fù)外，聯(lián)邦和州政府對(duì)《復(fù)墾法》實(shí)施前破壞的土地復(fù)墾也十分重視，成千上萬(wàn)的廢棄礦山最后都得以恢復(fù)。據(jù)介紹，目前，美國(guó)20%以上原先破壞的土地已經(jīng)得到復(fù)墾。

美國(guó)聯(lián)邦《復(fù)墾法》的地位相當(dāng)于土地復(fù)墾的憲法。在不違背《復(fù)墾法》的前提下，聯(lián)邦各部門(mén)、州均有相應(yīng)的土地復(fù)墾法規(guī)。其中，與土地復(fù)墾相關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)有11個(gè)，有38個(gè)州制定了有關(guān)露天礦土地復(fù)墾法規(guī)，12個(gè)州制定了土地利用管理?xiàng)l例。另外，聯(lián)邦和各州還制定了一些行政技術(shù)法規(guī)和規(guī)程。土地復(fù)墾法律法規(guī)均有一定期限，到期前必須修訂或聲明延期使用，否則期滿自動(dòng)失效。1977年的《露天采礦管理與復(fù)墾法》于1990年和1992年經(jīng)過(guò)了兩次較大規(guī)模的修訂和完善。

為貫徹執(zhí)行《復(fù)墾法》，美國(guó)聯(lián)邦政府于1979年組建露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室，專(zhuān)管全國(guó)礦山的土地復(fù)墾工作。直屬聯(lián)邦政府的復(fù)墾執(zhí)法辦公室在23個(gè)州（復(fù)墾工作主要在23個(gè)州）設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，各地、市、縣也有管理機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。在美國(guó)，違背法律法規(guī)將受到嚴(yán)厲的處罰，因此復(fù)墾單位都能自覺(jué)地按照法規(guī)要求，按時(shí)按質(zhì)按量做好土地復(fù)墾工作。

復(fù)墾基金還可來(lái)源于個(gè)人、企業(yè)、組織或基金會(huì)的捐贈(zèng)

美國(guó)《復(fù)墾法》對(duì)采礦許可證、土地復(fù)墾基金和土地復(fù)墾保證金制度都有明確規(guī)定。在開(kāi)采許可證制度中，規(guī)定凡是有毀損土地的商業(yè)行為，都有復(fù)墾的義務(wù)。單位或個(gè)人申請(qǐng)?jiān)S可證進(jìn)行露天采礦作業(yè)時(shí)，申請(qǐng)主要內(nèi)容應(yīng)包括采礦后的復(fù)墾計(jì)劃。礦山企業(yè)在開(kāi)采前對(duì)礦區(qū)必須有一系列詳盡的自然環(huán)境調(diào)查記錄，包括地質(zhì)、地形、土壤狀況、植被種類(lèi)及密度、野生動(dòng)物種類(lèi)及密度、地下及地上水、文化遺產(chǎn)等，礦山企業(yè)對(duì)礦區(qū)破壞的土地及環(huán)境必須予以恢復(fù)。對(duì)恢復(fù)土地和環(huán)境的規(guī)劃（復(fù)墾規(guī)劃）未通過(guò)審批的采礦申請(qǐng)，州管理機(jī)構(gòu)或者內(nèi)政部不予發(fā)放采礦許可證。

礦區(qū)土地的復(fù)墾工作主要以《復(fù)墾法》頒布前和頒布后為界分開(kāi)進(jìn)行。1977年《復(fù)墾法》頒布前，已經(jīng)閉坑或廢棄的礦山完全由政府負(fù)責(zé)復(fù)墾，因此復(fù)墾計(jì)劃中包括的廢棄礦區(qū)土地復(fù)墾基金，主要是為老礦區(qū)復(fù)墾等籌集資金，用于處理煤礦開(kāi)采引起的山體滑坡、土地塌陷和火災(zāi)等環(huán)境問(wèn)題，以及支付聯(lián)邦和州政府對(duì)廢棄礦地的清理所花費(fèi)用。該法案規(guī)定，所有的煤炭開(kāi)采活動(dòng)都必須按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金，按季度上繳，其中50%上繳聯(lián)邦政府，用于全國(guó)范圍內(nèi)的緊急情況項(xiàng)目或沒(méi)有開(kāi)展礦山復(fù)墾項(xiàng)目的州政府土地復(fù)墾；50%留在州政府，用于各州的礦山復(fù)墾項(xiàng)目。

復(fù)墾基金還可來(lái)源于個(gè)人、企業(yè)、組織或基金會(huì)的捐贈(zèng)。開(kāi)采許可證申請(qǐng)得到批準(zhǔn)但尚未正式頒發(fā)之前，申請(qǐng)人須先繳納復(fù)墾保證金。設(shè)立保證金制度的目的是約束礦業(yè)主按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地復(fù)墾。保證金的繳納額度根據(jù)許可證所批準(zhǔn)的復(fù)墾要求和各礦區(qū)自然狀況確定，每一個(gè)許可證所呈繳的保證金不得少于1萬(wàn)美元。礦山企業(yè)完成復(fù)墾且經(jīng)驗(yàn)收合格后予以返還復(fù)墾保證金。復(fù)墾保證金的設(shè)立極大地調(diào)動(dòng)了礦山企業(yè)開(kāi)展土地復(fù)墾的積極性。

（作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京））

相關(guān)鏈接

部分國(guó)家的土地復(fù)墾法規(guī)

英國(guó)：英國(guó)從1944年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施起，規(guī)定地方政府有權(quán)要求恢復(fù)荒蕪的土地。英國(guó)的復(fù)墾立法首次出現(xiàn)在1949年，當(dāng)時(shí)地方政府被授權(quán)恢復(fù)因采礦破壞的土地環(huán)境。1951年，英國(guó)的《礦物開(kāi)采法》規(guī)定提供一筆資金用于因采用地面剝離開(kāi)采法而造成的荒地復(fù)原工作，通過(guò)方便的撥款以滿足土地復(fù)墾的高成本需要。1969年，英國(guó)頒布了《礦山采礦場(chǎng)法》，要求礦業(yè)主開(kāi)礦時(shí)必須同時(shí)提出采后的復(fù)墾和管理工作，并明確按農(nóng)業(yè)或林業(yè)復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)復(fù)墾。1980年，英國(guó)實(shí)施“棄用地?fù)芸罘桨浮?，為棄用地和簽證污染地的土地復(fù)墾提供資金支持。1990年，英國(guó)頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，該法作為立法上的分水嶺，首次將污染行為界定為犯罪，該法案責(zé)令當(dāng)?shù)卣畽z查本地區(qū)是否存在有害于人類(lèi)健康和環(huán)境的污染地，并規(guī)定了土地復(fù)墾抵押金制度。

法國(guó)：1963年，法國(guó)的《區(qū)域規(guī)劃法》明文規(guī)定矸石處理規(guī)劃和土地利用政策，確定矸石山的位置，提出綜合處理廢矸石的意見(jiàn)，實(shí)施審定了地形規(guī)劃和種植方案，為土地復(fù)墾計(jì)劃的綜合處理創(chuàng)造了條件。

加納：加納1999年的《環(huán)境評(píng)估條例》規(guī)定了礦業(yè)公司必須繳納復(fù)墾保證金。

菲律賓：菲律賓在《礦業(yè)法》（1995年修訂）和《礦業(yè)法實(shí)施細(xì)則》(1997年)中也將復(fù)墾計(jì)劃、繳納復(fù)墾保證金與簽發(fā)采礦許可證掛鉤，并對(duì)土地復(fù)墾基金提出了更具體的要求。

俄羅斯：俄羅斯十分重視土地復(fù)墾工作。1962年蘇聯(lián)各加盟共和國(guó)通過(guò)的《自然保護(hù)法》和1962年的部長(zhǎng)委員會(huì)決議中，都明確要求進(jìn)行土地復(fù)墾。在1968年的蘇聯(lián)憲法和1976年的部長(zhǎng)會(huì)議決議中，土地復(fù)墾法得以進(jìn)一步發(fā)展和具體化。直到現(xiàn)在，俄羅斯仍延續(xù)這些土地復(fù)墾法規(guī)政策。