宋協(xié)娜，閻耀軍，張美蓮

(1．山東省委黨校，濟南 250021;2．天津工業(yè)大學公共危機管理研究所，天津 300387)

我國信訪問題預警機制的全面整合

宋協(xié)娜1，閻耀軍2，張美蓮2

(1．山東省委黨校，濟南 250021;2．天津工業(yè)大學公共危機管理研究所，天津 300387)

信訪問題預警機制由信訪預警系統(tǒng)的組織機構(gòu)、職責分工、運行流程、監(jiān)督執(zhí)行以及保障系統(tǒng)構(gòu)成。根據(jù)預警機制的功能鏈條，信訪問題預警管理活動可分為信息匯集、信息分析、警情研判、警級發(fā)布、警勢預控、應急管理等環(huán)節(jié)。只有當上述要素環(huán)節(jié)全面整合，一一貫穿到信訪以及和信訪相關(guān)系統(tǒng)的各個職能部門中，并協(xié)同運轉(zhuǎn)，信訪問題預警機制才能真正建成。

信訪;預警;機制;全面整合

信訪問題泛指有悖于正常信訪秩序并影響到社會穩(wěn)定的異常信訪行為或信訪形式。信訪問題預警是運用現(xiàn)代實證性社會預警方法，在對信訪及信訪過程中所反映的一系列問題進行系統(tǒng)監(jiān)測、評估和研判的基礎上，提前發(fā)現(xiàn)并預報可能引發(fā)的信訪問題的過程。信訪問題預警機制是指信訪系統(tǒng)為發(fā)揮其預警功能，以一定的規(guī)則規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)各組成要素間的聯(lián)系的內(nèi)在協(xié)調(diào)方式。本文之所以提出對信訪問題預警機制“全面整合”，一是因為信訪制度是一種覆蓋全社會各個領域和層次的政治制度，其涉及的部門相當廣泛和龐雜;二是因為預警工作本身即是一項復雜的系統(tǒng)工程。由此決定任何局部的、單一的、零散的“預警機制”，都無法真正達成信訪問題預警機制的“系統(tǒng)構(gòu)建”。

一、現(xiàn)實的困境與全面整合的必要性

經(jīng)過長達半個世紀的發(fā)展，我國信訪機構(gòu)作為一種獨具特色、上下一體、全面覆蓋的龐大組織體系，已然成為化解社會矛盾、解決行政和司法爭端的重要渠道。然而實際情況并不樂觀。

突出的問題是，目前的信訪機構(gòu)設置仍然處于過渡階段。從組織機構(gòu)看，雖然信訪機構(gòu)較完備，卻龐雜繁多，歸口不一，這嚴重分散了信訪受理資源，不僅各部門各地區(qū)信息難以共享，而且政策掌握不一，工作范式各異，影響信訪工作效率。再者，信訪機構(gòu)橫向縱向之間缺乏協(xié)調(diào)機制，這在實踐中導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集，使本來意在解決、疏導矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導致社會矛盾的加劇和政府公信力的下降。

現(xiàn)實的困境使得信訪問題超前化解的愿望在實踐中步履維艱。盡管我們在局部地區(qū)、局部環(huán)節(jié)或個別單位中建立了諸如“信訪風險評估”、“信訪問題排查”等具有信訪問題預警意義的制度和做法，但就整體而言，仍為一鱗半爪，不成體系。毋庸諱言，信訪問題預警機制的不完備及其所面臨的現(xiàn)實困境，直接導致了我們對“潛在信訪問題”的超前預知能力，進而對“信訪洪峰”［1］的到來應對乏力。因此，全面整合信訪問題預警機制，加強對信訪問題的預警和預控，就成為我們在現(xiàn)實困境中的必然選擇。

全面整合信訪問題預警機制，是指在高層領導者的統(tǒng)一領導和參與下，通過法律的、制度的、政策的作用，在包括預警專業(yè)技術(shù)在內(nèi)的各種資源系統(tǒng)的支持下，通過整合組織和社會協(xié)作，通過全程的預警管理，提升政府對信訪問題管理的能力，以期有效預防、回應、化解和消弭各種信訪問題，從而保障社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會的正常運轉(zhuǎn)。

全面整合信訪問題預警機制，不僅指整合信訪部門內(nèi)部現(xiàn)有的各種資源，還包括與信訪相關(guān)機構(gòu)的組織和協(xié)作，因為只有建立起內(nèi)外結(jié)合、上下聯(lián)動、主輔交叉的預警網(wǎng)絡，信訪預警機制才具有普適性和全面性，才能保證該機制運行的規(guī)范、協(xié)調(diào)和高效。全面整合信訪問題預警機制，對于提升對潛在信訪問題的預警能力，應對近年來不斷攀升的信訪總量和頻頻發(fā)生的大規(guī)模越級上訪，尤其是帶有沖突性的信訪行為具有重要意義和迫切性。當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)型，社會利益格局劇烈變化，往往引起經(jīng)濟失調(diào)、社會失序、心理失衡、社會倫理混亂，致使各種社會矛盾層出不窮，各種社會風險爆發(fā)概率增高。信訪是反映中國社會問題的一面鏡子，自1993年以來我國信訪總量呈持續(xù)上升趨勢和數(shù)次“信訪洪峰”，鮮明地印證了這種情況。因此，中央從十六屆三中全會以來的歷次全會上反復強調(diào)要建立健全社會預警體系。信訪作為一種反映社會穩(wěn)定的晴雨表，不僅是全社會預警體系的有機組成部分，亦是一個具有相對獨立性的重要的預警子系統(tǒng)。這個子系統(tǒng)是否能夠形成中央在《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中提出的“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效”的管理機制，對于我們超前化解和應對信訪問題，維護社會穩(wěn)定影響甚大。因此，必須按照中央建立暢通、有序、務實、高效的信訪工作新秩序，實現(xiàn)新時期“統(tǒng)一領導、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作新格局”［2］的要求，對信訪問題預警體系和機制進行全面整合。

二、全面整合的基本理念

全面整合我國信訪問題預警機制是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面的工作。但擇其要者，不外乎預警所依附的載體——預警組織結(jié)構(gòu)的整合;預警所依賴的方法——預警工具系統(tǒng)的整合;預警所指向的目標——預警和預控的整合。為了達到這三個方面的整合，我們必須提出信訪問題預警機制全面整合的幾個基本理念。

1．遵循科學規(guī)范

構(gòu)建信訪問題預警體系要遵循科學規(guī)范理念，表明信訪問題預警機制系統(tǒng)的構(gòu)建，要以科學化為追求目標。預警機制系統(tǒng)是否具有科學性，是決定該機制系統(tǒng)在實踐工作中是否能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵和前提。信訪問題預警機制構(gòu)建的科學性主要體現(xiàn)在理論模型的科學性，預警指標的可靠性、動態(tài)性、可操作性，預警過程的規(guī)范性、嚴謹性，預警組織設置的合理性和運行程序的有效性等方面。例如現(xiàn)代實證性預警理論認為，實施預警的主要工具是由一系列先兆指標組成的預警指標體系［3］。如果沒有指標體系，就無法實現(xiàn)定性和定量結(jié)合的科學預警。但是我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方自稱已經(jīng)建立了信訪預警機制或開展了信訪預警工作，但他們并沒有建立起一套預警指標體系，所以他們這種預警是不符合科學規(guī)范的。圍繞著預警指標體系這個核心工具，還會有德爾菲專家調(diào)查法、輿情或民意調(diào)查法、風險評估法等一系列預警工具，這些都需要科學規(guī)范?？傊?，構(gòu)建信訪問題預警機制是一項系統(tǒng)工程，必須在符合科學規(guī)范的條件下才能真正建立。

2．尊重實踐首創(chuàng)

構(gòu)建信訪預警機制不能閉門造車，不能單靠邏輯演繹，更不能簡單照搬西方的理論和做法。信訪制度是一項有中國特色的政治制度，必須從中國的國情出發(fā)，必須從中國信訪工作的實踐出發(fā)，將廣大信訪工作者的相關(guān)做法和創(chuàng)造，加以總結(jié)提煉并使之與現(xiàn)代預警理論相結(jié)合，進而形成適用于中國國情的信訪問題預警體系。事實上，在多年的信訪工作實踐中已經(jīng)存在著不少有信訪問題預警意義的相關(guān)做法，如“信訪工作關(guān)口前移機制”、“領導干部下訪機制”、“潛在信訪問題排查機制”、“信訪風險評估預測機制”、“信訪代理機制”、“輿情分析機制”以及具有會診和協(xié)調(diào)性質(zhì)的“信訪工作聯(lián)席會議機制”等等。這些做法和經(jīng)驗都是十分寶貴的，只是猶如一片散落的無線之珠，需要我們以現(xiàn)代預警理論之線加以串連和編織，形成科學的信訪問題預警體系。這也是我們所倡導的“全面整合”的題中應有之意。

3．實現(xiàn)預警與預控結(jié)合

在預警機制的構(gòu)建中，預警和預控應該是不可分割的兩個方面，因為預警的目的在于實現(xiàn)預控。離開預控，預警也就沒有任何意義。預警的目的在于實現(xiàn)預控，而要預控就必須做好預警和在預警失效情況下的應急預案。社會預警的實質(zhì)在于實現(xiàn)社會控制。社會控制分為反饋控制(事后控制)和前饋控制(事前控制)。“預警”屬于前饋控制，“應急”屬于反饋控制，兩者是辯證統(tǒng)一的，是不能脫離和不能偏廢的［4］。中央對社會預警的提法，從原來單純提“建立健全社會預警體系”到進一步提出“建立健全社會預警機制和應急管理體系”的改變，其重要的用意之一，我們理解就是要把預警和預控更好地結(jié)合起來。

但是現(xiàn)在的問題是預警和預控的脫離仍為預警機制建設中的通病。學者們只關(guān)心預警研究，至于如何預控，他們認為那是政府的事情。學者們認為他們的任務是發(fā)現(xiàn)和指出問題，而解決問題乃是政府官員們的事情，因此多疏于預控研究。從實踐上看，政府官員們對學者們的那些似乎聳人聽聞的預警，只是姑妄聽之。由于缺乏一種約束機制尤其是具有剛性的制度約束，他們對一些預警研究往往敬而遠之，束之高閣，認為是自己任期內(nèi)解決不了或心存僥幸不會遇到的問題。鑒于此，在信訪問題預警機制全面整合的系統(tǒng)構(gòu)建中，必須把預警與預控的結(jié)合作為一個重要理念予以高度重視。

三、我國信訪問題預警機制的全面整合

在研究信訪問題預警機制時，我們主要研究兩個方面:機制的構(gòu)成要素和要素間的組合秩序，即機制的靜態(tài)結(jié)構(gòu)以及機制構(gòu)成要素間相互作用的方式也稱為機制的動態(tài)結(jié)構(gòu)。機制的靜態(tài)結(jié)構(gòu)是機制的“硬件”，是機制實現(xiàn)其特定功能的基礎;機制的動態(tài)結(jié)構(gòu)是機制的“軟件”，決定著機制構(gòu)成要素間動態(tài)作用的方式，調(diào)整著機制要素功能發(fā)揮的方向與效果。

在大信訪格局的理念下建立信訪問題預警機制，不僅需要對信訪和涉及信訪系統(tǒng)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)進行一定程度的要素調(diào)整，更重要的是需要對信訪和涉及信訪系統(tǒng)的動態(tài)結(jié)構(gòu)進行創(chuàng)新。鑒于此，我們對信訪問題預警機制的設計擬從靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)結(jié)構(gòu)兩個層面展開。

1．機制的靜態(tài)結(jié)構(gòu)——信訪問題預警機制組織結(jié)構(gòu)模式的設計

全面整合理論中的一個重要概念是組織整合(又叫組織化)，是指通過組元之間的制度和組織結(jié)構(gòu)的設計以實現(xiàn)各部分之間較為穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)過程與狀態(tài)［5］。組織機構(gòu)猶如機制的骨骼，它不僅構(gòu)成機制運行的載體，同時也反映機制的宏觀架構(gòu)。要想從建立信訪問題預警機制的角度對原有的信訪組織體系進行整合，必須在分析信訪系統(tǒng)現(xiàn)行組織機構(gòu)結(jié)構(gòu)的基礎上，按照建立信訪問題預警機制的要求進行必要的調(diào)整和重塑。信訪問題預警機制模式的靜態(tài)結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 信訪問題預警機制模式的靜態(tài)模型

上述模型表示，要想使龐雜的信訪系統(tǒng)全面整合為“統(tǒng)一領導、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的信訪工作新格局”，必須依靠信訪聯(lián)席會議制度。實踐證明，信訪聯(lián)席會議是一種對龐雜林立的信訪機構(gòu)的有效整合方式。這種方式的主要職責是了解、掌握信訪突出問題及群體性事件的情況和動態(tài);針對信訪突出問題及群體性事件提出對策建議;組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面處理跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的信訪突出問題及群體性事件;督促檢查有關(guān)部門和地方處理信訪突出問題及群體性事件各項措施的落實。實際上這些職責中已經(jīng)隱含了對信訪問題預警的職能，我們在模型中添加A、B兩個要素群，意在對其進一步突出、強調(diào)系統(tǒng)化和規(guī)范化。

從預警的角度看，信訪聯(lián)席會議不僅具有輿情匯集和信息共享的功能，還具有警情溝通和集體研判的功能。因此，模型要求各省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，均應以信訪聯(lián)席會議的形式，對信訪預警機構(gòu)進行整合。信訪聯(lián)席會下設聯(lián)席會議辦公室，作為信訪問題預警的常設機構(gòu)，行使信訪問題預警中心的職能。信訪聯(lián)席會議辦公室主任應由高于同級各部委辦局的領導擔任，或由“低職高配”的信訪辦(局)主任兼任，以確保信訪組織整合的權(quán)威性效果。

模型圖還顯示，在信訪聯(lián)席會議及其辦公室下面，根據(jù)突出的信訪問題設立若干專業(yè)工作組，如征地拆遷問題、國有企業(yè)改制問題、涉法涉訴問題、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部問題等，每個小組模塊有兩條線連接所有的“綜合信訪部門”和“職能信訪部門”，表明他們有權(quán)就專門領域的信訪預警，進行多維交叉的跨部門整合。

圖1中左右兩側(cè)的輸入模塊，左側(cè)的模塊表示預警工具系統(tǒng)的輸入:在模型的各個層次中，均需運用以預警指標體系為核心工具的一系列規(guī)范的預警方法和技術(shù)手段，通過專用的政務網(wǎng)絡平臺，形成信息共享和制度化的溝通和交叉連鎖機制;右側(cè)的模塊表示預警運行機制系統(tǒng)的輸入:在模型的各個層次中，均需與信訪問題預警運行機制的動態(tài)模型(即操作流程模型，見圖2)相鏈接并切實貫穿到各自的工作中去。在每個層面內(nèi)部形成相對獨立的信訪問題預警體系的同時，保持對外部的開放性和有效的鏈接與協(xié)同。

2．系統(tǒng)的動態(tài)結(jié)構(gòu)——信訪問題預警運行機制模式的設計

圖2模型由A、B、C、D 和Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ的多維矩陣組成:從縱向排列來看，信訪預警運行機制模式主要由以細虛線分割的A、B、C、D(見圖右側(cè))自上而下的四大模塊構(gòu)成。

圖2 信訪問題預警機制的動態(tài)模型

A——指標體系構(gòu)建和維護模塊:該模塊位于整個運行機制的最上方虛線框內(nèi)，這意味著指標體系是預警工作的依據(jù)和前提。指標體系的形成主要依靠專家機構(gòu)和信訪部門的工作人員共同研發(fā)設立，并在實踐中不斷修正和完善。指標的多少、權(quán)重都是隨著信訪問題的變化而不斷變化和調(diào)整的。

B——預警運行流程模塊:該模塊位于整個運行機制的中間部位，表明其為預警運行系統(tǒng)的核心流程。根據(jù)預警活動的一般管理過程來看，信訪問題預警主要包括信訪信息處理、信訪問題警情研判、信訪問題警情預報、信訪問題警情預控四個主要任務。

C——信訪預警領導、監(jiān)督保障模塊:該模塊位于運行機制模型下部，這表明強有力的領導機制和監(jiān)督機制是整個系統(tǒng)運行的基礎性條件。信訪預警工作的開展離不開強有力的領導機制和卓有有效的監(jiān)督機制。做好信訪工作，搞好信訪問題預警，必須加大領導力度，事實表明，只有領導高度重視，工作才能開展得好。此外，預警的整個過程還應當接受監(jiān)督，可以通過崗位責任制、問責制、評估、獎懲等形式實現(xiàn)。

D——其他各資源支持保障系統(tǒng)模塊，位于整個大虛線框下方，是該機制運行和發(fā)揮作用不可或缺的重要基礎，具體包括組織保障、制度保障、技術(shù)保障和資金保障等等。

本模型從橫向排列來看，信訪預警運行機制模式主要由以粗虛線分割的從左至右的順序由Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四部分構(gòu)成，即預警活動、預警機制群，相應具體制度群，具體任務以及臺賬、庫等構(gòu)成。

Ⅰ——預警流程模塊:依次是信息處理-警情研判-警情預報-警情預控。此外還包括領導、監(jiān)督兩個重要關(guān)鍵任務。統(tǒng)一領導，嚴格監(jiān)督是預警活動有效的保證。監(jiān)督針對整個過程，采取的形式和機制宜多種多樣。

Ⅱ——機制保障模塊:對應Ⅰ中的預警流程依次建立相對應的保障機制——信訪信息匯集分析機制、潛在信訪問題風險分析評估機制、信訪問題警情預報機制、信訪警情預控機制。

Ⅲ——機制構(gòu)成模塊:對應Ⅱ中的機制，匯集整合各種相關(guān)制度、措施或子機制。從實踐來看，全國各地已經(jīng)產(chǎn)生了眾多帶有機制性的做法和舉措，圖中僅為列舉而已。

Ⅳ——功能輸出模塊:表示前述模塊Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ運行后生成的具體功能。這些功能如圖2所示有調(diào)整后的指標體系、各種信息資料庫，如案例庫、預案庫以及警情報告顯示系統(tǒng)等等。

四、結(jié) 語

在捋順信訪內(nèi)部系統(tǒng)及其和外部系統(tǒng)錯綜復雜的關(guān)系中整合信訪問題預警機制，是一件極其復雜和困難的事情，很難一蹴而就。本文所做的研究，只能是為這一問題的解決盡綿薄之力。而真正意義上的信訪問題預警機制全面整合，將仍是需要大家共同探索的一個重大理論和現(xiàn)實命題。

［1］ 于曉明．社會轉(zhuǎn)型期山東信訪形勢分析與對策研究［M］．濟南:山東人民出版社，2006．

［2］ 王學軍．學習貫徹《中共中央國務院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》百題解讀［M］．北京:人民出版社，2008．

［3］ 閻耀軍．現(xiàn)代社會預警系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模式及操作要略［J］．未來與發(fā)展，2006(4):12-16．

［4］ 閻耀軍．超越危機:社會穩(wěn)定的量度與預警預控［M］．延吉:延邊大學出版社，2003．

［5］ 張成福．公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇［J］．中國行政管理，2003(7):6-11．

Overall Integration of Early Warning Mechanism of“Letters and Visits”Problems in China

SONG Xie-na1，YAN Yao-jun2，ZHANG Mei-lian2
(1．Shandong Provincial Committee Party School of CPC，Jinan 250021，China;2．Institution of Crisis Management，Tianjin Polytechnic University，Tianjin 300072，China)

Early warning mechanism of“l(fā)etters and visits”problems is composed of organization structure，assignment of responsibility，operating procedures，implementation supervisor and safeguard system under the early-warning system．According to the function chain of early warning mechanism，early warning management activity can be divided into links of information collection，information analysis，warning sign judgment，release of warning situation degree，prevention and control of warning situation and emergency management etc．Only when all these links integrate comprehensively and run through and cooperate harmoniously in the departments，can early warning mechanism of“l(fā)etters and visits”be formed finally．

letters and visits;early warning;mechanism;overall integration

C916

A

1008-4339(2010)05-0443-05

2010-04-02．

國家社會科學基金資助項目(08BKS022)．

宋協(xié)娜(1962— )，女，教授．

閻耀軍，yanyaojun@sohu．com．