吳安新，李 進，鮑香花，胡春艷

（重慶文理學院，重慶 402160）

隨著建設社會主義新農(nóng)村的逐步深入，城鄉(xiāng)一體化的步伐逐漸加快，土地是農(nóng)民生存的根本，但由于我國的城鄉(xiāng)二元化結構特征明顯，人地關系高度緊張。走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化道路雖然是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，富裕農(nóng)民的重要途徑，但是由于種種原因，在此過程中一部分失地農(nóng)民的合法權益卻并沒有得到有效保障，合理訴求并未得到妥善解決，出現(xiàn)了農(nóng)民利益分割失調的情況。隨著改革開放的深入，廣大農(nóng)民由受益者逐漸變成了中國社會的弱勢群體，甚至是利益的受損者，在國家發(fā)展和財富增長的過程中，他們分享成果的相對份額卻日益下降，對于土地農(nóng)民有三十年的土地使用權，但卻沒有收益權和處理權[1]。

1 失地農(nóng)民利益分割現(xiàn)狀分析

由于城市建設步伐的加快，戶籍制度改革不斷深化，城鄉(xiāng)二元結構的變革和人口流動日益頻繁，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內人口增長很快。隨之而來的征地農(nóng)轉非人員與住房安置工作也出現(xiàn)了許多新問題，群眾的利益訴求范圍日益擴大，而在此范圍內，以農(nóng)村征地拆遷分配問題最為突出。土地征用農(nóng)轉非人員的諸多保障問題也引起了一系列的附屬問題。

永川區(qū)中山路辦事處下轄7個社區(qū)，8個村，總人數(shù)約為12萬5千人。其中城市人口10萬人以上，是城鄉(xiāng)一體化的典型示范區(qū)，也是失地農(nóng)民利益分割矛盾較為突出的地區(qū)。2007年，永川區(qū)中山路辦事處接到關于土地征用問題和三農(nóng)問題的信訪案件共66件，占2007年總量的45.2%，人數(shù)共計705人次，占總人數(shù)的57.6%。特別是2007年4月份，辦事處共接到信訪15件497人次。而關于土地征用問題和三農(nóng)問題的就有7件473人次，占該月人數(shù)總量的95.2%。2008年，辦事處共接到土地征用問題和三農(nóng)問題信訪206件，占總信訪量的63.17%，較去年上升了35.57%。數(shù)據(jù)可以看出，由于滿足城市建設的需要，為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步深化，征用農(nóng)民土地的現(xiàn)象愈加頻繁，而從中出現(xiàn)的矛盾沖突也在逐年增加。

調查研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)民失去土地的原因大致可分為三類：一是由于收入差距的原因，從事土地經(jīng)營的收益不高，農(nóng)民紛紛外出打工，造成“主動性失地”；二是國家征用農(nóng)村土地進行開發(fā)建設或基礎設施建設；三是由于城市規(guī)劃綠化用地的需要，政府要求農(nóng)民在集體土地上進行綠化建設，這樣從表面上看，土地雖然仍然屬于農(nóng)民集體，但是實際上卻失去了對土地的支配權。針對這三種失地情況，除“主動性失地”的農(nóng)民外，其余兩種情況政府大多采取一次性補償?shù)厣细街?、青苗等損失或采取國家予以轉非轉居或給自謀職業(yè)人員補償費的方式予以彌補農(nóng)民利益損失。我國《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償，沒有國家規(guī)定的，應當給予合理補償”。但是在現(xiàn)實征地過程中卻不可避免帶來多重矛盾，其中最突出的矛盾有兩類：①縣鄉(xiāng)基層政府財政收益與農(nóng)民個體利益的矛盾。農(nóng)民以土地為生存的第一要素和手段，與民爭利很容易激化矛盾，但是分稅改革以后，土地拍賣收益占地方財政約三分之一，這就很容易激勵地方政府的自我經(jīng)濟理性，忽視或弱化農(nóng)民利益訴求，一定程度、一定范圍內加劇了矛盾；②縣鄉(xiāng)基層政府財政收益與國家經(jīng)濟戰(zhàn)略規(guī)劃和政治目標統(tǒng)一化之間的矛盾。地方政府自我利益實現(xiàn)動機往往忽視國家政治、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和市場的部分規(guī)律，有令不依的現(xiàn)象大量存在。當然除此以外還有村集體利益、非農(nóng)用地業(yè)主利益、中介參與利益者等多方交織局面，這6方之間形成了一個立體利益博弈網(wǎng)絡，但最核心的則是縣鄉(xiāng)基層政府財政收益與農(nóng)民個體利益的矛盾、縣鄉(xiāng)基層政府財政收益與國家經(jīng)濟戰(zhàn)略規(guī)劃和政治目標統(tǒng)一化之間的矛盾，他們制約著其他矛盾的發(fā)展及走向問題。如果政府采用優(yōu)先考慮社會利益，處理方法欠缺，就可能出現(xiàn)受到威脅的失地農(nóng)民的利益與社會整體利益發(fā)生沖突的情況，甚至激化矛盾，這是需要注意的動態(tài)方向。

2 失地農(nóng)民利益分割存在的問題及原因分析

在眾多的失地農(nóng)民中，有一部分失地農(nóng)民的利益并沒有得到有效保障，生活十分困難。他們不僅沒有從經(jīng)濟社會發(fā)展中受益，反而變相地為此做出了犧牲，承擔了發(fā)展的成本，成為征地過程中的利益受損者。中央農(nóng)村工作領導小組辦公室陳錫文主任所說：“農(nóng)民失去土地以后，他就當不成農(nóng)民了，而領到的那點補償金，也當不成市民，既不是農(nóng)民又不是市民。只能是社區(qū)游民，社會流民?！庇捎诘胤秸褪У剞r(nóng)民的個體理性導致整體非理性，陷入“囚徒困境”，經(jīng)濟學上就是一種博弈關系，按照2005年因對博弈論的貢獻而獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎的Robert Aumann教授的說法，博弈論就是研究互動決策的理論。所謂互動決策，即各行動方（即局中人[player]）的決策是相互影響的，每個人在決策的時候必須將他人的決策納入自己的決策考慮之中，當然也需要把別人對于自己的考慮也要納入考慮之中……在如此迭代考慮情形進行決策，選擇最有利于自己的戰(zhàn)略（strategy）。根據(jù)《博弈圣經(jīng)》的博弈關系8點要素構建決策人、對抗者、生物親序、局中人、策略、得失、次序、博弈均衡；失地農(nóng)民與地方政府二者對應于8大要素來分析的話，一定程度上政府是決策人（拋出失地農(nóng)民被動的選擇自己的博弈收益，從博弈關系的地位優(yōu)劣上看則是如此），多數(shù)情況下失地農(nóng)民是對抗者（除非農(nóng)民優(yōu)先選擇博弈的主動權，一般不存在這個可能性），二者都是局中人，都在生物親序（無論動態(tài)還是靜態(tài)博弈，農(nóng)民也在被動地從混亂的環(huán)境中等待、尋找有序的親近行為），然后一系列的博弈關系開始，直至均衡出現(xiàn)。以靜態(tài)觀點或者說一次性博弈過程我們構建納什均衡博弈如圖所示：

圖1 地方政府和失地農(nóng)民博弈得益矩陣

在征地過程中，地方政府利益的最大化往往與失地農(nóng)民利益最大化相沖突，再次博弈過程中地方政府并不一定能代表失地農(nóng)民的利益，而失地農(nóng)民利益的最大化也并不等于地方政府利益達到最大化。當?shù)胤秸c失地農(nóng)民都為追求自身利益的最大化而相互競爭時，其結果可能是雙方利益都遭到損害[2]。如果雙方都是以自己經(jīng)濟理性考慮自己的利益最大化，則容易造成雙方受損，最后只能得益（2，2），與共享型（5，5）相比福利損失高達 1.5 倍。但是，從實踐經(jīng)驗看，基本上都是（5，2）博弈模式，因為基層政府的權力地位往往采取占優(yōu)策略，致使失地農(nóng)民有一定利益損失，失地農(nóng)民的利益就很難得到有效的保障。但是，失地農(nóng)民一般不滿足（2）的得益收益，而是通過上訪甚至自殘等手段與地方政府進行再次博弈，如圖。

圖2 地方政府和失地農(nóng)民動態(tài)博弈得益矩陣

在這個博弈過程中并沒有達到納什均衡的要求，因為總體上它是以農(nóng)民的不滿意的對抗情緒為主，并且地方政府也不滿足這個博弈得益，相比圖1的收益，無論政府采取哪項策略，其博弈得益都不夠理想，并且社會矛盾不是緩和，而是惡化，所以博弈還要繼續(xù)。在持續(xù)博弈過程中，地方政府一般基于媒體壓力、上級政府壓力、民眾壓力等或采取迂回策略，或在一定程度上利益讓步，直到失地農(nóng)民相對滿意，才能達到最終的均衡，這個均衡收益對地方政府來說低于初次博弈得益，而失地農(nóng)民高于初次博弈得益，如圖3所示：

圖3 地方政府和失地農(nóng)民動態(tài)博弈得益矩陣

圖3是經(jīng)過多次博弈之后，農(nóng)民和地方政府間的博弈關系趨于平衡，這也是社會建設政治走向文明化的一個標志和必經(jīng)過程，最終會形成農(nóng)民利益越來越得到尊重，地方政府利益（一般為非應得收益）越來越得到限制，但以社會高度看待此問題，則是一種社會的帕累托改進，整個社會的福利水平有所增進。不過既然目前大量存在著初次納什均衡博弈的關系，說明社會部分狀態(tài)不是帕累托優(yōu)化，即存在著地方政府與民爭利的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構導致利益分割不平衡。我國城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化大工業(yè)為主，而農(nóng)村則是典型的小農(nóng)經(jīng)濟；農(nóng)村的基礎設施和人均消費水平都遠遠落后于城市。這樣的落后具有先天性的不平等，正因為這種不平等使得資源向大中城市越來越集中，原本資源就稀缺的農(nóng)村多數(shù)依靠農(nóng)業(yè)獲取自己的經(jīng)濟福利，而二元經(jīng)濟結構的“嫌貧愛富”使大大小小的政治中心所在地自然統(tǒng)攬了大部分經(jīng)濟資源，農(nóng)村的利益在先天和無形中受到侵害，尤其是農(nóng)民賴以生存的土地被征用而未得到妥善安置，由于文化素質和勞動技能較低，就業(yè)就有可能無著落，利益分割的不公平性一目了然。（2）補償制度不完善、標準不統(tǒng)一。對于失地農(nóng)民的補償，政府多采用買斷式的一次性安置，給了補償就將農(nóng)民推向了社會。由于一些農(nóng)民理財能力差，坐吃山空將錢花光，陷入了種田無地、居住無房、上班無崗、社保無份的境地，生活在城市的邊緣，成為新的弱勢群體。特別是超過55歲年齡段的失地農(nóng)民，他們基本沒有勞動能力和收入來源，成為家庭負擔，生活最為堪憂。還有一部分失地農(nóng)民卻因為上面和地方政府文件不統(tǒng)一，有的偏高，有的偏低，造成下級政府不知如何實施補償或按照低標準實施，這樣就不能有效保障農(nóng)民的利益。（3）保障不到位、承諾未實現(xiàn)。永川區(qū)中山路辦事處玉清村玉青寺村民小組，地處渝西永川區(qū)政治經(jīng)濟文化中心和城市建設開發(fā)的重要地位，為滿足城市建設的需要，該社土地全部被征用。由于當時補償費用較低，該社農(nóng)民從此成了城市貧民，無職無業(yè)。當時征地時開發(fā)商承諾，轉非后立即與農(nóng)民劃撥土地，修廠辦實體，解決子孫后代生活，逐步走上富裕道路，但轉非后近兩年，卻未得到解決。<<重慶市征地補償辦法>>（重慶市人民政府55號令）第十八條規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地被全部征用后，有條件興辦經(jīng)濟實體且安置農(nóng)專非人員在10人以上的經(jīng)有審批權的人民政府批準，土地行政主管部門可將土地補償費、安置補助費一次性支付給經(jīng)濟實體，作為被安置的農(nóng)轉非人員投入的資本金，同時，按每個農(nóng)轉非人員20至30平方米的標準向經(jīng)濟實體劃撥土地用于發(fā)展生產(chǎn)，安置農(nóng)轉非人員。而現(xiàn)在玉清村的社員按法律法規(guī)的要求，已經(jīng)學會了商業(yè)、服務業(yè)、修理業(yè)、飲食業(yè)等求生存的路子，也愿意投入一部分資金，但至今卻仍無求職條件和有力無處使，因而面臨著生活無源，人心不安的困境。（4）認識滯后導致利益分割不平衡。一方面是開發(fā)商和地方政府認識滯后，開發(fā)商沒有認真分析現(xiàn)在所處環(huán)境是否成熟，片面追求經(jīng)濟利益，過分的向農(nóng)村索取，忽視農(nóng)民利益。有的地方政府想法好，卻未認真權衡，有時候“筑巢引鳳”卻不見鳳，土地荒蕪而農(nóng)民卻無地可耕。另一方面是失地農(nóng)民認識滯后，片面強調個人利益，沒有社會主義集體觀，而對補償安置不切實際地漫天要價，或在征地前非生產(chǎn)性搶種、搶建，想索取更多的賠償，若政府不給，則群眾起哄等。（5）安置不對口。建安置房時小面積戶型較多，由于整個小區(qū)房屋建設規(guī)劃在審理時被砍掉一部分，造成某種戶型數(shù)量減少，遠遠不能滿足拆遷戶的要求，而對于欠缺方面的補償，農(nóng)民又要價過高，無法滿足或補償太低，農(nóng)民不滿。對于就業(yè)上的安置有的沒有調查清楚被安置人員的特長技能就隨意安置，造成失地農(nóng)民無法正常就業(yè)，失業(yè)率增加等等。

3 農(nóng)民利益彌補探索

當農(nóng)民離開了自己作為命根的土地，而利益又未得到保障時，應該采取什么辦法來彌補呢?當?shù)卣绻鐖D1所示得不到（5）的收益，它就仍然與民爭利，就存在著與失地農(nóng)民都因為征地而陷入“囚徒困境”博弈陷阱；如果它得到（5）的收益，提高自己收益必將損害農(nóng)民的利益，囚徒困境的靜止狀態(tài)被破壞，又會陷入新的一輪博弈過程，直至到達均衡局面的出現(xiàn)。應該如何平衡雙方的利益分割，保障其利益呢？從根本上講，在于地方政府與農(nóng)民的雙方的共同努力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。政府要保障失地農(nóng)民的合法權益和長遠生計，失地農(nóng)民也要體諒政府的難處，補償要求要合理。從以下幾個方面努力，以求走出“囚徒困境”，達到合理的利益分割點。

3.1 創(chuàng)建基層政府行政博弈法則，推進城鄉(xiāng)生存狀態(tài)一體化

要打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，增加農(nóng)民收入，逐步深化戶籍制度改革，促進城鄉(xiāng)居民在教育，醫(yī)療等方面的機會平等，通過農(nóng)民市民化，農(nóng)業(yè)工業(yè)化，農(nóng)村城市化來完成城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式一體化，生活方式一體化和市場體系一體化。促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等措施的實施和完善，需要中央政府在行政治理過程中催生一種以博弈論為理論依據(jù)的政府行政法則，尤其是地方基層政府的，以利益分割的博弈過程和博弈結果為切合點，盡力完善基層政府行政規(guī)范，規(guī)制其于民爭利的經(jīng)濟理性，把經(jīng)濟博弈納入依法行政的范疇，以克服阻礙完成城鄉(xiāng)一體化的重要障礙，這是克服城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構導致利益分割不平衡的根本途徑。

3.2 土地產(chǎn)權集約化以克服利益博弈中補償制度不完善、標準不統(tǒng)一

在經(jīng)濟發(fā)展，富裕農(nóng)民的同時，減少失地農(nóng)民增量，是解決失地農(nóng)民利益分割一個有效途徑。2001年6月，四川省南溪縣羅龍鎮(zhèn)杉木村27戶農(nóng)民，用各自的土地承包經(jīng)營權入股成立羅龍養(yǎng)殖公司，從事白鵝、兔、魚等養(yǎng)殖。這個公司完全由農(nóng)民自發(fā)組織，規(guī)模開發(fā)集約經(jīng)營，風險共擔，利益共享。農(nóng)民在自己的土地上既作農(nóng)業(yè)工人，按月領工資，又當股東年終按股分紅[3]，農(nóng)民由社員變成了股東，資產(chǎn)變股東的方式有效地維護了失地農(nóng)民的切身利益，以克服利益博弈中補償制度不完善、標準不統(tǒng)一的弊端。因此，在其利益得到保障的前提下，農(nóng)民易于滿足現(xiàn)狀的心理比較容易出現(xiàn)“讓利行為”，即使地方基層政府出現(xiàn)與之利益博弈的情況，也可能弱化了矛盾，這就要求地方基層政府樹立富民思想和意識，只有民富了自己才能寬裕，否則會出現(xiàn)兩敗俱傷，民窮地方積貧積弱的局面。

3.3 完善失地農(nóng)民社會保障制度，中央政府是不良博弈的終結者

征地除了必須保障農(nóng)民利益，要有以不降低被征地農(nóng)民原有生活水平，使農(nóng)民長遠生計有保障為基本原則的法律法規(guī)外，還要注重執(zhí)行力背后的基層行政行為的變異，尤其是“上有政策、下有對策”陽奉陰違做法，嚴厲打擊這種只顧眼前的與民爭利的行政不作為。為此，政府應針對各地不同的情況要制定出不同的補償方案，收集失地農(nóng)民不同的利益要求，合理滿足。對農(nóng)民要動之以情，曉之以理，輔之以利。征地后要確保農(nóng)民有房可住，完善房屋拆遷管理辦法和程序，妥善做好安置工作。建立失地農(nóng)民的社會保障制度，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)，老有所依，免除生計之憂，完善農(nóng)民的低保和養(yǎng)老保險，確保失地農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民平等的社會保障制度。只有更高級政府才是不良博弈的終結者，否則地方基層政府不可能跳出自我利益的怪圈，也難于自覺平衡城鄉(xiāng)、農(nóng)民、集體等各方利益，則利益分割出現(xiàn)的裂縫還是難以彌補。

3.4 提高地方政府對國民經(jīng)濟蛋糕的認識

地方政府與失地農(nóng)民的爭利行為明顯說明地方政府認識滯后導致利益分割不平衡，也沒有充分的認識到國民經(jīng)濟利益蛋糕的分割原理，只是一味的強調眼前利益。企業(yè)“分蛋糕”要堅持注重效率兼顧公平的原則,從而充分調動廣大員工的積極性、創(chuàng)造性；企業(yè)必須先“做大蛋糕”，后“分好蛋糕”，這是兩者的總體定位和運作方向”，國民經(jīng)濟蛋糕與馬克思理論的企業(yè)蛋糕一樣原理，這就需要地方政府的智慧，加大對國民經(jīng)濟的認識力度，先做大、后分割才是上策，否則無異于殺雞取卵。

3.5 注重失地農(nóng)民安置的后續(xù)工作

針對安置房時小戶型且戶型數(shù)量不夠的問題，“征地專項基金可以由土地補償費、安置補助費,以及從耕地占用稅和政府出讓、轉讓的土地收益中提取一定比例構成?？梢越梃b城市國有土地儲備機制,采用融資方式籌措征地基金,以確保征用土地后,能及時、妥善安置好失地農(nóng)民,對建設單位供地時,再由建設單位承擔征地的直接費用和融資利息”。而對于欠缺方面的補償，農(nóng)民又要價過高，無法滿足或補償太低，農(nóng)民不滿。對于就業(yè)上的安置有的沒有調查清楚被安置人員的特長技能就隨意安置，造成失地農(nóng)民無法正常就業(yè)，失業(yè)率增加等等?！耙獙嵭卸嗤緩桨仓?防止發(fā)生把土地補償費、安置補助費等‘一分了之’的行為。對項目建成后效益較好的、建設單位又有用工需求的,提倡并鼓勵建設單位招工安置失地農(nóng)民;在城市郊區(qū),對土地稀少但城市規(guī)劃允許的,建設單位采用‘留地安置’也不失為一種可取的安置方式。對建設單位不能采取招工安置的,有條件的,提供被征地的集體經(jīng)濟組織利用自己的土地、勞動力資源優(yōu)勢與建設單位的人才、技術、市場等優(yōu)勢,采取與建設單位或其他單位合作興辦企業(yè);提倡被征地的集體經(jīng)濟組織利用征地款搞第三產(chǎn)業(yè);提倡采取保險方式安置失地農(nóng)民,特別適用于對老年人的安置”。

3.6 提高失地農(nóng)民的科技能力也是破解利益分割不平衡的重要措施

解決“三農(nóng)問題”似乎必談農(nóng)民科技化，重提它的目的是用福利經(jīng)濟學視角詮釋社會發(fā)展新路徑，給人們一種全新的思考提示。這個思考主要集中在帕累托的原理應用上，著眼于科技進步對生產(chǎn)力的解放和對社會發(fā)展的促進。既然農(nóng)民自身資源配置存在改進的余地，改進了就符合帕累托原則，進而達到帕累托優(yōu)化。至于農(nóng)民如何科技化，眾多學者都給出了各自的解答，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心蔣中一先生論述的比較詳盡，但蔣先生的農(nóng)民分享經(jīng)濟成果路徑不是我們感興趣的話題，我們的興趣點在于農(nóng)民科技化過程怎么樣才能帕累托改進或者怎么樣才能達到帕累托最優(yōu)。從人力資源的角度出發(fā)尋求生產(chǎn)能力的釋放，尤其是對沒有科學知識、技術技能差的農(nóng)民人力資源。部分開發(fā)，雖然不能用具體的百分比數(shù)字衡量，是不是可以用1+1≥2的資源組合理論解釋農(nóng)民科技化問題，很難得到具體答案，不過可以肯定的是農(nóng)民科技化過程得到福利的是農(nóng)民，然后外溢于社會，補償了社會發(fā)展的短板，自然會形成一個釋放鏈，進而優(yōu)化社會福利，完全符合帕累托原理，這是破解利益不平衡的又一重要手段，或者說是關鍵之一。

總之，地方政府對失地農(nóng)民的一次性補償方式帶來的社會發(fā)展困境是一個不容忽視的問題，尤其是補償費用、就業(yè)安置等導致的利益分割不平衡，使雙方陷入一種無限期的動態(tài)博弈過程，尤其是任期經(jīng)濟的波動，帶來資源的浪費。如何找到利益分割的平衡點，保障失地農(nóng)民的利益成為一個值得進一步研究的課題。

[1]高登輝.維護和實現(xiàn)農(nóng)民利益的歷史必然性和制度研究[D].長春：東北師范大學,2005.

[2]夏書章.行政管理學[M].高等教育出版社.廣州：中山大學出版社,2008.

[3]姜曉亭.在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民問題[EB/OL].http://www.agri.gov.cn/jjps/t20051102_486616.htm，2005-11-02.

[4]陳贊曉.探析企業(yè)“做蛋糕”和“分蛋糕”的關系及其總體定位[J].經(jīng)濟師，2006，（8）：183-184.

[5]曹旭東,安晨光.土地征用后失地農(nóng)民安置問題的思考[J].內蒙古科技與經(jīng)濟，2008，（8）：306，309.