邱福林

資本上山：地方政府主導(dǎo)，山林流轉(zhuǎn)失范
——基于博弈論對(duì)湖北省X市的個(gè)案分析

邱福林

以湖北省X市的林漿紙一體化項(xiàng)目為例，通過(guò)對(duì)地方政府、投資商、村干部和農(nóng)民之間構(gòu)建博弈模型并進(jìn)行解釋，分析資本上山過(guò)程中出現(xiàn)的多方矛盾及其成因，提出了解決這些問(wèn)題的一些建議。

山林流轉(zhuǎn)；地方政府；投資商；農(nóng)民；博弈

一、問(wèn)題的提出

林紙結(jié)合既能解決造紙工業(yè)原料短缺的問(wèn)題，也能促進(jìn)林業(yè)規(guī)模發(fā)展，提高林業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益。2008年,湖北省X市通過(guò)招商引進(jìn)一個(gè)總投資過(guò)百億元的林漿紙一體化項(xiàng)目，該項(xiàng)目是將制漿造紙與林業(yè)基地建設(shè)、林業(yè)資源培育緊密結(jié)合在一起，實(shí)行林紙結(jié)合，形成育苗、造林、采運(yùn)、木材加工、制漿、造紙一體化經(jīng)營(yíng)。該項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后，預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)年利稅8-10億元。根據(jù)項(xiàng)目前期要求，地方政府要把100萬(wàn)畝山林流轉(zhuǎn)給投資商，流轉(zhuǎn)期為50年，同時(shí)投資商以有償方式委托農(nóng)民在2年內(nèi)完成50萬(wàn)畝的造林任務(wù)。此前該市已實(shí)行林改，大部分山林已劃分到戶，僅剩的集體林面積已不足流轉(zhuǎn)給投資商。此時(shí)地方政府就打起農(nóng)民的主意。2009年5月，筆者在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村調(diào)查了解到，在農(nóng)民不合作情況下，地方政府就“強(qiáng)制”農(nóng)民以20每畝的價(jià)格流轉(zhuǎn)，并給下級(jí)分?jǐn)側(cè)蝿?wù)。投資商到村里逐塊驗(yàn)收林地時(shí)，專挑好的，海拔高和交通不不便的不要（村民語(yǔ)）。同時(shí)投資商還以每畝200元的有償方式委托農(nóng)民造林，但農(nóng)民普遍拒絕合作。對(duì)地方政府和投資商這些做法，村民怨聲載道，表示極其不滿。

實(shí)行林改后，農(nóng)民獲得了山林的所有權(quán)和收益權(quán)，在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，山林流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)森林資源與市場(chǎng)要素有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民獲得市場(chǎng)收益的重要手段。然而當(dāng)逐利的資本與“利益化”地方政府相“勾結(jié)”時(shí)，農(nóng)民往往成了資本上山的最大利益犧牲者，并因此引發(fā)了一些社會(huì)問(wèn)題。在此，筆者通過(guò)對(duì)地方政府、投資商、村干部和農(nóng)民之間構(gòu)建博弈模型并進(jìn)行分析，來(lái)說(shuō)明資本上山過(guò)程中，地方政府為什么會(huì)主導(dǎo)山林流以及會(huì)產(chǎn)生多方矛盾，最后就解決此問(wèn)題提出一些建議。

二、地方政府主導(dǎo)山林流轉(zhuǎn)的博弈模型構(gòu)建

在地方政府的強(qiáng)制下，湖北省X市引進(jìn)的林漿紙一體化項(xiàng)目最后讓農(nóng)民與地方政府、投資商形成的“合作關(guān)系”，實(shí)質(zhì)上是多方進(jìn)行利益博弈后的結(jié)果。這過(guò)程既有靜態(tài)博弈也有動(dòng)態(tài)博弈。為了便于分析，本文設(shè)定了以下兩個(gè)條件假定：一是地方政府、投資商和農(nóng)民的行為決定于利益與成本的比較，三者都遵循收益、成本關(guān)系進(jìn)行戰(zhàn)略選擇。二是博弈雙方的理性都是有限的，而地方政府和投資商的有限理性程度又是相同的，雙方均能獨(dú)立計(jì)算成本收益關(guān)系，不存在更聰明一方欺騙另一方接受博弈條件的可能性，也不存在博弈一方強(qiáng)制另一方接受博弈條件的可能性。在博弈過(guò)程中，博弈支配方和相隨方的地位不固定，雙方具有交叉換位的可能和條件。雙方依據(jù)利益與成本的動(dòng)態(tài)變化調(diào)整戰(zhàn)略選擇，引起雙方戰(zhàn)略動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)戰(zhàn)略選擇類型為已知時(shí)，雙方可根據(jù)戰(zhàn)略選擇類型計(jì)算出采取特定策略時(shí)的期望收益，選擇對(duì)自己有利的戰(zhàn)略。湖北省X市的林漿紙一體化項(xiàng)目，從地方政府招商引資到項(xiàng)目確立，再到地方政府完成山林流轉(zhuǎn)，整個(gè)過(guò)程可以構(gòu)建一個(gè)博弈模型，如圖1所示。在這個(gè)博弈模型中，地方政府以提高政府、官員政績(jī)以及增加地方財(cái)政收入為目標(biāo)，投資商以低價(jià)獲得山林和取得最大市場(chǎng)利潤(rùn)為目標(biāo)，村干部以做好上傳下達(dá)的“代理人”工作為目標(biāo)，而農(nóng)民則以獲得山林的基本市場(chǎng)收益為目標(biāo)。

圖1 地方政府主導(dǎo)山林流轉(zhuǎn)的博弈模型

三、地方政府主導(dǎo)山林流轉(zhuǎn)過(guò)程中的博弈分析

山林流轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)際上是參與方進(jìn)行利益博弈的過(guò)程，在此，筆者運(yùn)用博弈論的方法，對(duì)地方政府 、投資商、村干部以及農(nóng)民在山林流轉(zhuǎn)過(guò)程中的行為進(jìn)行分析。

（一）招商引資：地方政府與投資商的博弈

在中國(guó)，眾多地方政府都會(huì)絞盡腦汁，充分利用各種優(yōu)惠措施吸引投資商前來(lái)辦廠置業(yè)。為了吸引投資商，地方政府之間也會(huì)進(jìn)行博弈，最后就會(huì)形成一個(gè)由地方政府組成的，附帶眾多投資優(yōu)惠政策的“賣方市場(chǎng)”，此時(shí)投資商在選擇投資地點(diǎn)時(shí)就有更多的選擇。地方政府與投資商的洽談過(guò)程是兩者利益博弈過(guò)程。在這個(gè)博弈中，投資商在策略上會(huì)處于優(yōu)勢(shì)，具有主動(dòng)權(quán)，它有兩種策略選擇，即留下或轉(zhuǎn)移。由于出現(xiàn)了由地方政府組成的附帶眾多投資優(yōu)惠措施的“賣方市場(chǎng)”，在它們提供的優(yōu)惠措施差別不大情況下，投資商最關(guān)心的就是山林流轉(zhuǎn)價(jià)格，而此時(shí)理性的地方政府不會(huì)開(kāi)高價(jià)把投資商“驅(qū)走”，所以地方政府有且僅有兩種策略選擇：按市場(chǎng)價(jià)或低于市場(chǎng)價(jià)把山林流轉(zhuǎn)給投資商。若地方政府按市場(chǎng)價(jià)把山林流轉(zhuǎn)給投資商，由于別的地方也有很多投資優(yōu)惠，價(jià)格有可能會(huì)低于市場(chǎng)價(jià)，此時(shí)投資商極有可能會(huì)轉(zhuǎn)移到別的地方投資，此時(shí)投資商可獲得5個(gè)單位的收益，而地方政府由于錯(cuò)失留住投資商的機(jī)會(huì)，所以它的收益為0。若投資商選擇留下來(lái)投資，則投資商可能得到5單位的收益，而地方政府也得到5個(gè)單位的收益，即出現(xiàn)雙贏。若地方政府以低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格流轉(zhuǎn)山林，投資商選擇留下投資，則可獲得7個(gè)單位的收益，但地方政府的收益為3；若投資商選擇轉(zhuǎn)移到別的地方投資，那它獲得A個(gè)單位的收益，A大于或等于7，因?yàn)槔硇缘耐顿Y商一定是對(duì)其他地方經(jīng)過(guò)綜合考慮后才會(huì)做此選擇，而此時(shí)地方政府可獲收益為0。兩者博弈矩陣如圖2所示。

圖2 地方政府與投資商的博弈

顯然在這個(gè)博弈模型中只有一個(gè)納什均衡 “留下，低于市場(chǎng)價(jià)”，即地方政府為了留住投資商，除了提供稅收等優(yōu)惠措施外，還不得不按低于市場(chǎng)價(jià)流轉(zhuǎn)山林，而投資商為了追求市場(chǎng)利益最大化，在面對(duì)眾多選擇的情況下，只有在地方政府按低于市場(chǎng)價(jià)流轉(zhuǎn)山林時(shí)，它才會(huì)選擇留下。

（二）官民矛盾：地方政府與農(nóng)民的博弈

在投資商與地方政府達(dá)成投資協(xié)議后，地方政府下一步工作就是按時(shí)把山林流轉(zhuǎn)給投資商。因?yàn)榈胤秸且缘陀谑袌?chǎng)價(jià)把山林流轉(zhuǎn)給投資商的，農(nóng)民在山林流轉(zhuǎn)過(guò)程中收益甚微，所以農(nóng)民對(duì)這種由地方政府主導(dǎo)的山林流轉(zhuǎn)方式表示不滿，產(chǎn)生抵觸情緒，這使得農(nóng)民與地方政府的矛盾凸現(xiàn)，兩者關(guān)系日趨緊張。地方政府實(shí)行強(qiáng)制和農(nóng)民做出“抵抗”的過(guò)程就是兩者間的博弈過(guò)程。在這個(gè)博弈中，地方政府對(duì)農(nóng)民有2種策略選擇：不補(bǔ)償和補(bǔ)償；農(nóng)民也有2種策略選擇：抵制和支持。在地方政府采取不補(bǔ)償?shù)那闆r下，農(nóng)民的利益沒(méi)辦法得到滿足，他們只好抵制流轉(zhuǎn)，因?yàn)樯搅秩栽谵r(nóng)民手里，所以農(nóng)民仍會(huì)有1個(gè)單位的收益，而地方政府的收益為0。當(dāng)?shù)胤秸扇⊙a(bǔ)償方式，并假設(shè)政府補(bǔ)償能滿足農(nóng)民要求時(shí)，農(nóng)民就會(huì)支持山林流轉(zhuǎn)，這時(shí)假設(shè)農(nóng)民的收益為B，B大于1，不然農(nóng)民不會(huì)同意山林流轉(zhuǎn)，此時(shí)地方政府的收益為C，C大于0且小于3，兩者的博弈矩陣如圖3所示。

圖3 地方政府與農(nóng)民的博弈

在這個(gè)博弈中，不可能出現(xiàn)“補(bǔ)償，抵制”和“不補(bǔ)償，支持”情況，所以此博弈的納什均衡為“補(bǔ)償，支持”。然而它的出現(xiàn)也有一個(gè)基本前提，就是農(nóng)民擁有的山林產(chǎn)權(quán)得到《物權(quán)法》的充分保障，地方政府必須以談判方式解決山林流轉(zhuǎn)問(wèn)題。如果出現(xiàn)地方政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，那么即使在實(shí)行不補(bǔ)償?shù)那闆r下也能確保山林流轉(zhuǎn)的及時(shí)完成，此時(shí)兩者間的博弈就如圖4所示。

圖4 強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)中地方政府與農(nóng)民的博弈

這種情況下，均衡狀態(tài)就從原來(lái)的狀態(tài)變成“不補(bǔ)償、強(qiáng)制，抵制”，農(nóng)民收益為D，D大于1小于3。這種由地方政府強(qiáng)制力保證的均衡狀態(tài)，只會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民與地方政府對(duì)抗升級(jí)，雙方矛盾不斷加深。以“不補(bǔ)償、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，抵制”為特征的山林流轉(zhuǎn)方式，是山林流轉(zhuǎn)過(guò)程中所涉及各方追求自身利益的博弈結(jié)果，地方政府的行為沒(méi)有得到有效地規(guī)范和約束，片面追求自身利益使得農(nóng)民的權(quán)利無(wú)法得到有效保障?，F(xiàn)實(shí)中就是因?yàn)橛行┑胤秸运阶岳龇ǎ瑢?dǎo)致農(nóng)民與地方政府之間的關(guān)系緊張，而出現(xiàn)各種的社會(huì)問(wèn)題。

（三）資民沖突：投資商與農(nóng)民的博弈

資民沖突的根本原因是農(nóng)民不能分享目前不斷升值的山林市場(chǎng)收益。地方政府主導(dǎo)了山林流轉(zhuǎn)過(guò)程，農(nóng)民直接面對(duì)的就是地方政府和村干部，與投資商沒(méi)有直接的市場(chǎng)交易，此時(shí)兩者之間只存在著間接的博弈關(guān)系。在這個(gè)博弈中，如圖5所示，如果農(nóng)民支持地方政府主導(dǎo)的山林流轉(zhuǎn)，投資商就會(huì)選擇留下。此時(shí)，農(nóng)民的收益微小，地方政府和投資商都有利可圖，三者的收益分別為B（1≤B＜3）、3和 7個(gè)單位收益。反之，如果農(nóng)民抵制山林流轉(zhuǎn)，地方政府無(wú)法順利完成投資商要求的山林流轉(zhuǎn)面積，投資商則會(huì)轉(zhuǎn)移到別的地方投資，此時(shí)地方政府無(wú)任何收益，投資商的收益至少為A個(gè)單位，A大于或等于5，而山林仍在農(nóng)民手里，所以農(nóng)民仍會(huì)有1個(gè)單位收益。從這個(gè)博弈模型中可以看出，不論農(nóng)民是抵制還是支持，投資商都是有利可圖的，他們致力于尋求地方政府的“幫助”，來(lái)取得農(nóng)民的“讓步”。最后因?yàn)榈胤秸鲗?dǎo)了山林流轉(zhuǎn)，所以“支持，留下”成了農(nóng)民與投資商博弈的結(jié)果，但農(nóng)民的支持是滿懷怨言的。

圖5 投資商與農(nóng)民的博弈

此外投資商還以有償?shù)姆绞轿修r(nóng)民造林，這時(shí)還會(huì)出現(xiàn)兩者間的委托—代理的博弈。博弈的第一階段，投資商會(huì)考慮是否委托農(nóng)民造林，如委托，則進(jìn)入博弈的第二階段，此時(shí)農(nóng)民會(huì)根據(jù)投資商的委托條件，經(jīng)過(guò)收益與成本權(quán)衡后來(lái)選擇接受還是拒絕。由于投資商是以有償方式委托的，所以在該階段，還可以構(gòu)建一個(gè)討價(jià)還價(jià)的博弈。當(dāng)農(nóng)民拒絕時(shí)，投資商會(huì)在追求市場(chǎng)利潤(rùn)最大化條件下，對(duì)委托條件做出更改，直到投資商可承受的委托成本最高為止。此前農(nóng)民對(duì)過(guò)低的山林流轉(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)非常不滿，此時(shí)投資商的委托條件仍不能滿足農(nóng)民的收益—成本底線要求，農(nóng)民就會(huì)選擇拒絕。但在地方政府“配合”下，受利益驅(qū)使，投資商不給農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的余地，因此，資民沖突不斷加劇。

（四）上壓下推：村干部與地方政府、農(nóng)民的博弈

項(xiàng)目前期要求地方政府必須在期限內(nèi)把符合要求的山林流轉(zhuǎn)給投資商，致使這個(gè)博弈是個(gè)限時(shí)博弈。由于理性的農(nóng)民與地方政府和投資商都采取不積極合作的態(tài)度，這給地方政府完成山林流轉(zhuǎn)任務(wù)帶來(lái)很大阻力。首當(dāng)其沖的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部，他們要按時(shí)完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。有的為了完成任務(wù)而采取各種手段，有的同情百姓卻不得已而為之，最終表現(xiàn)為政府與民爭(zhēng)利。從圖1，我們可以清楚看到，直接與農(nóng)民接觸的是村（兩委）干部，他們充當(dāng)了代理人的角色。首先村干部是通過(guò)村民民主選舉產(chǎn)生，他們的權(quán)力來(lái)自于村民，他們想代表村民與政府周旋，盡最大努力為村民爭(zhēng)取利益；其次，村干部作為政府的代表來(lái)做村民的思想工作。地方政府通過(guò)行政指令，給下級(jí)層層施壓。迫于上級(jí)壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于不能按時(shí)完成流轉(zhuǎn)任務(wù)的村莊，實(shí)行扣減當(dāng)年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和村干部工資的處罰（村干部語(yǔ)錄）。此時(shí)，村干部處于兩難境地，既不能違抗上級(jí)指令，也不能得罪村民。一方面村兩委工作要靠上級(jí)的支持，為了得到上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，他們瞞著村民把部分尚未劃分到戶的集體林流轉(zhuǎn)給投資商，同時(shí)通過(guò)逐個(gè)擊破的方法，從思想工作容易做的農(nóng)戶入手，努力游說(shuō)村民把山林流轉(zhuǎn)給投資商。村干部稱“這只能以秘密行動(dòng)方式進(jìn)行的，假如被激進(jìn)的村民知道，一定會(huì)出亂子”。另一方面村民手握林權(quán)證，部分激進(jìn)固執(zhí)的村民始終不愿屈從，與村干部、政府對(duì)著干。村干部在村民中的信任度和威信下降，干群矛盾也由此而生，并會(huì)愈演愈烈。實(shí)際上在整個(gè)博弈過(guò)程中，村民、村干部都處于被動(dòng)的地位，因?yàn)樯霞?jí)行政命令一旦發(fā)出，林農(nóng)失去山林就是必然的。

四、結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)山林流轉(zhuǎn)過(guò)程中參與方的利益博弈分析，我們可以清楚地看到地方政府在招商引資時(shí)，投資商在策略選擇上具有主動(dòng)權(quán)，地方政府是相隨方，而受利益驅(qū)使以及地方政府本身具有的政治權(quán)力，山林流轉(zhuǎn)完全由地方政府主導(dǎo)，農(nóng)民擁有林權(quán)卻無(wú)選擇權(quán)，始終處于不利地位。究其原因，主要是因?yàn)橹鹄耐顿Y商以獲得最大市場(chǎng)收益為目標(biāo)，忽視了應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任；地方政府權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，行為猛如虎，并存在職能越位情況；政府及官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制存在缺陷，村民自治制度沒(méi)得到嚴(yán)格執(zhí)行；相對(duì)強(qiáng)大卻缺乏約束的政府而言，農(nóng)民仍是弱者，他們的權(quán)利沒(méi)得到有關(guān)法律的保障。

實(shí)行林權(quán)改革后，山林流轉(zhuǎn)的重要目標(biāo)就是要促進(jìn)林業(yè)規(guī)模發(fā)展，提供林業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，使資本上山既能為地方創(chuàng)造財(cái)政收入，也能為地方農(nóng)民帶來(lái)收益。為此筆者提出以下建議：首先，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，約束地方政府權(quán)力，明確林權(quán)的主體資格，嚴(yán)格按相關(guān)法律保障農(nóng)民的權(quán)利。地方政府應(yīng)該明確自己在資本上山過(guò)程中的角色和職能定位。經(jīng)過(guò)林改后，農(nóng)民手握林權(quán)證，物權(quán)法規(guī)定農(nóng)民擁有山林的所有權(quán)和收益權(quán)，在山林流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民擁有自主決策權(quán)，地方政府無(wú)權(quán)主導(dǎo)山林流轉(zhuǎn)，更不能犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)強(qiáng)制山林流轉(zhuǎn)。地方政府應(yīng)該是資本上山的牽引者和協(xié)調(diào)者，在投資項(xiàng)目確定后，地方政府可以根據(jù)市場(chǎng)收益情況，確立一個(gè)給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民的收益分配，緩解官民矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。其次，完善政府及其官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制，規(guī)范地方政府行為。嚴(yán)格實(shí)行村民民主自治，明確村干部既是村莊管理者也是村民的雙重尷尬身份，充分理解他們

作為局內(nèi)人的工作困難，理順村民與村干部的關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。最后，要?jiǎng)?chuàng)新山林流轉(zhuǎn)方式，保障農(nóng)民市場(chǎng)收益。地方政府和投資商都應(yīng)該肩負(fù)起社會(huì)責(zé)任，創(chuàng)新山林流轉(zhuǎn)方式，保障農(nóng)民合法權(quán)益。試圖探索出一條由農(nóng)民直接參與市場(chǎng)，與投資商直接談判的山林流轉(zhuǎn)模式，保證資本上山過(guò)程中的農(nóng)民利益。

[1]謝識(shí)予.經(jīng)濟(jì)博弈論［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2007.

[2]楊萍.福建省集體林林權(quán)流轉(zhuǎn)方式探討［J］.中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì),2008(5).

[3]賀東航，趙新泉．“資本上山”中的林農(nóng)、公司與地方政府:以江西省T縣為個(gè)案［J］．中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2009(6).

[4]楊萍．論集體林權(quán)流轉(zhuǎn)主體資格:以福建省集體林權(quán)制度改革為例［J］．南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)人(文社會(huì)科學(xué)版)，2008(6).

F327

A

1673-1999（2010）01-0062-04

邱福林（1983-），男，廣東韶關(guān)人，華中師范大學(xué)（湖北武漢430079）政治學(xué)研究院2008級(jí)政府經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)椤叭r(nóng)”問(wèn)題與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。

2009-12-10