顧 昕，周 適

（北京大學 政府管理學院， 北京 100871）

中國教育總費用的水平、構(gòu)成和流向

顧 昕1，周 適2

（北京大學 政府管理學院， 北京 100871）

本文基于最新可獲得的數(shù)據(jù)，從國際比較的視角，對中國教育總費用的水平、構(gòu)成和流向進行了實證分析。研究發(fā)現(xiàn)：第一，盡管中國全社會對教育的總體重視程度較高，但教育總費用的水平在世界上一直處于相對偏低的水平；第二，中國民間教育經(jīng)費支出的比重較高，而政府在教育籌資和投入上所扮演的角色相對較弱；第三，中國教育費用支出偏向于高等教育，在初等教育和中等教育中的投入低于世界上很多國家，這是造成中國義務(wù)教育發(fā)展不足以及區(qū)域間發(fā)展不均衡的主要原因。這些發(fā)現(xiàn)的政策意涵有三：其一，中國政府有必要大幅度提高公共教育經(jīng)費的支出水平；其二，政府必須創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境，為民營教育經(jīng)費的增長提供正向激勵；其三，公共教育經(jīng)費應(yīng)該向基礎(chǔ)教育傾斜，從而推進義務(wù)教育的發(fā)展和均等化。

教育總費用；民間教育經(jīng)費；公共教育經(jīng)費

教育對于一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展的重要意義已經(jīng)無需贅言了。自從人力資本理論誕生以來，無論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，發(fā)展教育已經(jīng)成為國家建設(shè)的重中之重。作為社會政策的核心環(huán)節(jié)，教育成為世界眾多國家政府公共支出的偏重領(lǐng)域之一。然而，作為人口最多的發(fā)展中國家，中國在教育上的投入一直偏低，籌資來源的構(gòu)成與教育支出的流向均呈現(xiàn)眾多不盡合理之處。盡管從短期來看，中國在教育投入中呈現(xiàn)的問題尚未構(gòu)成對經(jīng)濟增長的阻礙，但是長遠來看，這些問題如果不加以解決，必將對中國未來社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來負面影響。

為了深入考察這一問題，本文將考察中國教育總費用的水平及其占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，并且對后一項指標進行國際比較。教育總費用占GDP的比重，基本上體現(xiàn)了一個國家全社會對于教育的重視程度，因此是刻畫一個國家教育發(fā)展程度的最重要指標之一。然而，令人費解的是，在我國關(guān)于教育經(jīng)費的眾多研究中，對這一指標的重視相當不夠，大多幾筆帶過，主要筆墨都集中在對公共教育經(jīng)費總量和結(jié)構(gòu)的研究之上，很少有研究對教育總費用占GDP的比重進行國際比較。

關(guān)注中國這一指標的國際性文獻也不多。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在2006年發(fā)表的一份關(guān)于中國公共支出的研究報告是少有的例外之一?；?001年的數(shù)據(jù)，該報告將中國教育總費用的水平、結(jié)構(gòu)和流向與31個國家進行了非常簡要的比較，發(fā)現(xiàn)了如下基本的事實：第一，以教育總費用占GDP的比重為指標來衡量，中國的水平偏低；第二，中國民間教育經(jīng)費支出的比重較高，相應(yīng)地政府在教育籌資和投入上所扮演的角色相對較弱；第三，中國將較高比重的教育經(jīng)費投入高等教育之中，影響了初等教育和中等教育的發(fā)展[1]。

本文延續(xù)上述OECD的研究，試圖對中國教育總費用的水平、構(gòu)成和流向進行更為系統(tǒng)性的分析。首先，基于迄今為止可獲得的數(shù)據(jù)，我們考察中國教育總費用的變化。接下來，我們分析中國教育總費用中公共與民間教育支出所占的比重，由此對政府與市場在教育籌資和投入結(jié)構(gòu)上的相對重要性進行對比。之后，我們對中國教育總費用的流向進行分析。最后，我們討論有關(guān)本文研究發(fā)現(xiàn)的公共政策意涵。

一、中國教育費用的總體情況

考慮到經(jīng)濟規(guī)模，中國教育總費用的絕對總量自然是不低的，但是其占GDP的比重長期以來處于較低的水平。上述OECD的研究發(fā)現(xiàn)，基于2001年的數(shù)據(jù)，中國私人和公共教育支出占GDP的比重僅為4.2%，“不但低于大部分經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家，而且低于一些與中國有著相似或更年輕年齡結(jié)構(gòu)的其他亞洲發(fā)展中國家”[1]。 那么，這一態(tài)勢在2001年之后是否依然在延續(xù)呢？

表1 ：中國教育總費用及其占GDP的比重，1991～2008年，單位：億元、百分比

在表1中，我們展示了歷年中國教育總費用及其占GDP比重。由此可以看出，自1991年以來，中國教育總費用呈現(xiàn)逐年遞增之勢，其占GDP的比重從1991年3.4%提高到2007年的4.8%。值得注意的是，這一指標在過去的近二十年中并沒有呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。在20世紀90年代初中期，教育總費用占GDP的比重與1991年的水平相比下降了，直到1998年這一態(tài)勢才得以扭轉(zhuǎn)，2002年達到了一個新的平臺，即4.6%。然而，在2002—2006年間，中國經(jīng)濟高速發(fā)展，教育總費用占GDP的比重卻近乎原地踏步，直到2007年才重新呈現(xiàn)緩慢上升之勢。

那么，中國教育總費用的水平究竟是高還是低呢？為此，我們以教育總費用占GDP的比重，將中國與發(fā)展中國家和發(fā)達國家進行比較。鑒于教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可獲得性，我們以世界教育指標（WEI）國家和經(jīng)濟與合作發(fā)展組織（OECD）國家分別作為發(fā)展中國家和發(fā)達國家的代表①。

早在2002年，WEI國家在基礎(chǔ)教育和高等教育上平均花費了GDP的3.9%和1.3%，而OECD國家花費了3.8%和 1.4%，其教育總費用占GDP的比重平均至少在5.2%之上，因為除基礎(chǔ)教育和高等教育之外的教育經(jīng)費（例如職業(yè)教育經(jīng)費）可能沒有列入統(tǒng)計②。而在這一年，中國教育總費用占GDP的比重僅為4.6%。從表2可以看出，到2006年，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，其教育總費用占GDP的比重都上升到了5.7%的水平，而中國這一年依然是4.6%。在這一指標上，中國2008年的水平與2006年的世界平均水平相比，也有近1%的差距。特別值得注意的是，這里的WEI國家包括中國。鑒于人口與教育總費用的規(guī)模，中國在這一指標上的低水平顯然極大地拉低了發(fā)展中國家的平均水平。換言之，在相當一部分發(fā)展中國家中，教育總費用占GDP的比重高于平均數(shù)字，也遠遠高于中國的水平。

表2 ：OECD、WEI國家教育總費用占GDP比重，2002～2006年，單位：百分比

當然，有必要說明，中國官方統(tǒng)計數(shù)字并不包括所有的教育費用。其一，在中國，私人在教育行政部門之外的教育培訓花費（例如各種補習的費用）被排斥在教育費用的統(tǒng)計之外。2007年，城鎮(zhèn)居民家庭人均教育消費估計為500～800元，而當年城鎮(zhèn)居民人口大約為6億[2]，因此教育消費額估計為3000億～4800億元，其中包含相當一部分私人補習費用。從下文表3可以看出，中國民間教育經(jīng)費總額2007年的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅為3867.9億元，顯然這是一個嚴重低估的數(shù)字。其二，眾所周知，在中小學階段，中國存在著大量屢禁不止的“擇校費”（無論是以何種名義）[3]。實質(zhì)上，這是中國民眾為優(yōu)質(zhì)中小學教育支付的“潛學費”，當然屬于民間教育支出的一部分。但是，無論是官方還是民間，對這筆巨額的“非法”教育費用，均沒有可靠的統(tǒng)計數(shù)字。但是，即便我們將私人補習費和“擇校費”考慮進來，中國教育總費用占GDP的比重恐怕也不能達到世界平均水平。要知道，在這個指標上，中國與世界平均水平1個百分點的差距如果要抹平，意味著教育總費用必須增加2000億～3000億元，這恐怕不是未能統(tǒng)計進來的私人補習費和“擇校費”所能彌補的。

舉世公認，中國傳統(tǒng)文化和中國人都高度重視教育，但是中國教育總費用占GDP的比重卻始終低于世界平均水平。這一重要的事實理應(yīng)引起中國全社會的關(guān)注。但是，長期以來，由于對教育經(jīng)費研究的片面性，國人更多地關(guān)注政府對教育的投入不足問題，而沒有同時關(guān)注政府與民間教育投入不足的問題，這無疑影響了我們對教育政策現(xiàn)狀的全面認識。

二、教育總費用中公共與民間投入的比重

接下來我們分析中國教育總費用的構(gòu)成。教育總費用可分為兩部分：一部分來自公共部門，一般又稱“財政性教育經(jīng)費”，國際上通稱“公共教育經(jīng)費”（public expenditure on education）；另一部分則來自非財政性渠道，包括民辦教育經(jīng)費、社會捐贈經(jīng)費、事業(yè)收入（即收費，包括學雜費）以及其他經(jīng)費，國際上通稱這些經(jīng)費為“民間教育經(jīng)費”（private expenditure on education）。公共教育經(jīng)費與民間教育經(jīng)費之比，反映了政府對于教育事業(yè)的重視程度。中文文獻中眾多關(guān)于中國教育經(jīng)費的研究，均使用各種統(tǒng)計年鑒中“財政預算內(nèi)教育經(jīng)費支出”作為中國公共教育經(jīng)費的統(tǒng)計口徑，本文亦延續(xù)這一做法。

表3 ：中國教育總費用的來源構(gòu)成，1991～2007年，單位：億元、百分比

從表3中的數(shù)字可以看出，中國公共教育經(jīng)費在教育總費用中的比重在1991～2005年間一直呈現(xiàn)下降之勢，從1991年的84.4%下降到2002年的61.2%。當然，這一指標的變化過程，可以劃分為三個階段：第一階段的九年（1991～2000年）是快速下降期，公共教育經(jīng)費在教育總費用中的比重下降了近18個百分點，尤其是在1993年之后下降的幅度較大，主要的原因是該年正式開啟了高等教育收費制度的試點；第二階段（2000～2005年）是一個緩慢下降期，僅下降了大約5個百分點[4]。值得注意的是，2006年后中國公共教育經(jīng)費在教育總費用中的比重出現(xiàn)了回升之勢，2007年這一指標與2005年相比足足上漲了近7個百分點。盡管此后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)迄今尚未發(fā)布，但這一回升之勢估計能維持一段時間，其回升幅度究竟多大以及回升之勢能維持多久，是非常值得觀察的。

總體來說，民間教育經(jīng)費的增多及其在教育總費用中占比的提高，一方面體現(xiàn)了中國教育投入主體趨于多元化，計劃教育體制下形成的政府壟斷教育籌資和投入的格局徹底被打破[5]，因此在某種意義上具有很大的積極意義；但是，如果公共教育經(jīng)費在教育總費用中的比重下降到了過低的程度，那么這就從另一方面體現(xiàn)出政府在教育中的投入有所不足[6]。

那么，中國公共教育經(jīng)費在教育總費用中的比重是否過低了呢？讓我們進行一番國際比較。表4和表5分別列出了可獲得的最新數(shù)據(jù)，展示了發(fā)展中國家和發(fā)達國家公共與民間教育經(jīng)費在教育總費用中的比重。由此可以看出，在發(fā)展中國家，公共教育經(jīng)費的比重在1999～2004年間下降了近10個百分點；在發(fā)達國家，這一指標在同期內(nèi)的變化僅在1.5個百分點以內(nèi)，在統(tǒng)計上可視為沒有變化。值得注意的是，發(fā)達國家中公共教育經(jīng)費的比重高達88.0%左右，而發(fā)展中國家則為68.8%～78.2%，與發(fā)達國家相比相差10到20個百分點。通過國際比較可以看出，中國公共教育經(jīng)費在教育總費用中的比重不僅與OECD國家的水平相比有較大差距，甚至還不及發(fā)展中國家的平均水平。即便在2007年中國公共教育經(jīng)費在教育總費用中的比重回升到68.2%的水平，也不及WEI國家在2004年68.8%的最低水平。

表4 ：WEI國家教育總費用的來源構(gòu)成，1999～2004年，單位：百分比

表5 ：OECD國家教育總費用的來源構(gòu)成，1998～2004年，單位：百分比

同時，有兩點值得特別說明：其一，前文已述，中國也名列WEI國家之中，因此中國拉低了WEI國家在公共教育經(jīng)費比重的平均水平，這說明中國與其他WEI國家在這一指標上的差別更大；其二，無論是OECD國家還是其他WEI國家，其民間教育經(jīng)費的統(tǒng)計大多包括私人補習，而中國教育費用的統(tǒng)計不包括教育系統(tǒng)之外的私人教育花費，即如前所述未把城鎮(zhèn)居民中大量私人補習費用包含進來[4]，從國際比較的視角來看，中國民間教育經(jīng)費占教育總費用比重的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是嚴重低估的。換言之，中國公共教育經(jīng)費在教育總費用中的占比并不像統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示的那樣高。

因此，國際比較分析的結(jié)果進一步證明，中國政府在教育中的投入水平非常低?？梢哉f，前述OECD研究報告基于2001年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)的事實，到了2007年依然在延續(xù)。

三、中國教育經(jīng)費的流向

接下來，我們考察中國教育總費用在高等教育、中等教育、初等教育與其他方面的支出構(gòu)成。

在中國教育總費用中，高等教育支出的比重在1995年之前較低，因此高等教育的發(fā)展程度較低，在WEI國家中長期敬陪末座③。1999年，中國高等教育實施“擴招”政策，開啟了從精英教育向大眾教育的轉(zhuǎn)型，高等教育經(jīng)費的規(guī)模及其占教育總費用的比重也由此大幅度增長[4]。1998年，高等教育經(jīng)費占教育總費用的比重僅為20.3%，經(jīng)過5年時間，到2004年這一占比就達到了31.2%，自此基本上穩(wěn)定在這一水平。然而，值得注意的是，自1999年開始，中小學教育經(jīng)費的占比下降到了60%以下，并逐年下降，從59.1%下降到了2007年52.7%（參見表6）。

表6 ：中國教育總費用的支出構(gòu)成，1996-2007年，單位：億元、百分比

表7給出了OECD國家教育總費用的流向。從表6與表7的比較可以看出，與OECD國家相比，中國近年對中小學教育投入相對較低，低了將近10個百分點；而中國對高等院校的投入相對較多，比OECD國家高出約5個百分點。從動態(tài)的趨勢上分析，OECD國家教育總費用的流向基本穩(wěn)定不變。中國自1996年以來，教育總費用的支出結(jié)構(gòu)逐步向高等院校傾斜，至2004年基本達到穩(wěn)定。中小學獲得的教育資源比重則隨之逐步下降。

表7 ：OECD國家教育總費用的支出構(gòu)成，2000～2006年，單位：百分比

關(guān)于發(fā)展中國家教育總費用的流向，缺乏系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)。聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織所進行的國際比較研究，主要就公共教育經(jīng)費的流向進行比較。但是，僅僅限于公共教育經(jīng)費的國際比較無疑具有局限性。眾所周知，在世界上的很多國家，各級教育都存在著一定數(shù)量的民營教育機構(gòu)，尤其是高等教育。如果不將民間教育經(jīng)費納入分析，則很難客觀地了解各國教育資源在不同教育機構(gòu)之間的配置情況④。

由于認識到這一局限性，聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織2009年發(fā)布的報告，給出了世界上諸多國家2007年各級教育費用占GDP的比重，但或許由于可獲得的數(shù)據(jù)缺乏完整性，該報告沒有給出OECD和WEI國家的平均值，其中也沒有中國的數(shù)據(jù)。我們根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)，將中國與其他各國小學、中學和大學教育經(jīng)費占GDP比重的數(shù)據(jù)都展示在表8之中。從中可以看出，中國小學和中學教育經(jīng)費占GDP的比重均屬于國際水平的低端，而大學的情形則處于中游，同日本、荷蘭的水平差不多。從大中小學教育經(jīng)費占GDP的比重這些指標來分析，中國教育總費用在基礎(chǔ)教育上的配置比重相對過低，而在高等教育上相對較高，可以說是一個明確的事實。

值得注意的是，前述OECD的研究報告，僅僅基于2001年32個國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)的簡單比較，就發(fā)現(xiàn)了這一事實。其實，早在1989年，北京師范大學的王善邁教授就指出，在我國教育經(jīng)費總量不足的情況下，政府在高等教育中投入的經(jīng)費比重偏高，初等教育經(jīng)費比重偏低，教育經(jīng)費分配不合理的問題是小學辦學條件惡化的原因[7]。在此之后，很多關(guān)于教育公共財政問題以及教育資源配置的研究都持續(xù)不斷地指出這一問題?；A(chǔ)教育或義務(wù)教育投入不足的問題即便在進入21世紀之后也沒有得到徹底的解決[8]。實際上，自2005年，中國政府開始在城鄉(xiāng)實施免費義務(wù)教育，中小學的公共教育經(jīng)費有了一定的增長，從而使中小學教育經(jīng)費占教育總費用比重的下降速度有所減緩。盡管如此，中國教育資源配置偏重高等教育的情形并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變；相對來說，中國對義務(wù)教育的重視不足依然是一個現(xiàn)實存在。公共財政在教育支出上的這種偏差，似乎并不是中國所獨有的現(xiàn)象。有國際社會政策專家指出，與政府在初等教育投資不足相伴的，是幾乎所有發(fā)展中國家對高等教育部門不成比例的高水平投入，這種配置模式使得發(fā)展中國家中相對較為富裕的少數(shù)人享用了較高比例的公共教育資源，有損于教育公平和社會公正的實現(xiàn)[9]。當然，教育經(jīng)費在三級教育之間支出結(jié)構(gòu)的合理性，同一個國家經(jīng)濟發(fā)展階段以及教育發(fā)展階段有關(guān)，具有一定的復雜性[10]。對于中國教育經(jīng)費在三級教育支出結(jié)構(gòu)的問題，還有待于更加深入的研究。

表8 ：世界諸國家各級教育經(jīng)費占GDP的比重，2007年，單位：百分比

但無論如何，中國在基礎(chǔ)教育上的投入不足依然是一個事實。眾所周知，基礎(chǔ)教育（尤其是初等教育）具有極大的正外部性，推動基礎(chǔ)教育的發(fā)展對于促進社會公平具有積極的作用。不僅如此，教育經(jīng)濟學的研究顯示，不同層級教育投資的社會收益率有所不同，初等教育最大，中等教育次之，高等教育最小。發(fā)達國家如此，發(fā)展中國家更甚之。這一點已經(jīng)成為國際社會政策研究領(lǐng)域中的常識。因此，無論是從促進社會公平，還是從提高投資收益的角度來看，公共教育投入向基礎(chǔ)教育傾斜理應(yīng)成為公共財政的施政準則，在世界上絕大多數(shù)發(fā)達國家和相當一部分發(fā)展中國家也的確如此[4]。事實上，政府為所有的學齡兒童提供免費的基礎(chǔ)教育，尤其是初等教育，已經(jīng)列入了聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》、《兒童權(quán)利公約》以及千禧年發(fā)展目標。推進公共教育資源向基礎(chǔ)教育傾斜已經(jīng)成為社會政策轉(zhuǎn)型的全球性趨勢之一[9]。

然而，中國的情形卻有所不同。在中國公共財政體制中，基礎(chǔ)教育的籌資主要是地方政府的責任，而以發(fā)展主義為取向的地方政府大多傾向于將有限的財政支出有限投入到能在較短時間內(nèi)促進GDP增長的社會經(jīng)濟領(lǐng)域，因此基礎(chǔ)教育顯然不會成為大多數(shù)地方政府財政支出的最優(yōu)先領(lǐng)域。除了前述OECD的研究報告之外，關(guān)于中國公共財政或公共預算的很多中文文獻均指出，公共教育經(jīng)費向高等教育傾斜，而在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域投入相對不足，是中國公共教育支出結(jié)構(gòu)不合理的典型表現(xiàn)之一[11]。

四、結(jié)論以及政策意涵

通過對中國教育總費用的水平、構(gòu)成和流向進行系統(tǒng)性的實證分析和國際比較，我們再一次證實了如下的事實：第一，盡管中國全社會對教育的總體重視程度較高，但教育總費用的水平在世界上一直處于相對偏低的水平；第二，中國民間教育經(jīng)費支出的比重較高，相應(yīng)地政府在教育籌資和投入上所扮演的角色相對較弱；第三，中國教育費用支出偏向于高等教育，在初等教育和中等教育中的投入低于世界上很多國家，這是造成中國義務(wù)教育發(fā)展不足以及區(qū)域間發(fā)展不均衡的主要原因。這些事實早已存在，而且也為眾多國內(nèi)外公共財政或教育政策的研究者多次指出。我們的研究發(fā)現(xiàn)，盡管近年中國政府對教育發(fā)展的重視程度有了眾所周知的提高，但是上述三項早已存在的教育資源配置不合理現(xiàn)象卻依然沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變。

這些發(fā)現(xiàn)的政策意涵有二：其一，中國政府有必要大幅度提高公共教育經(jīng)費的支出水平，使之與中國實現(xiàn)長遠的發(fā)展目標相匹配；其二，政府必須創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境，為民營教育經(jīng)費的增長提供正向激勵，否則單靠公共教育經(jīng)費的增長并不足以改變中國教育總費用水平低于國際平均水平的現(xiàn)狀；其三，公共教育經(jīng)費應(yīng)該向基礎(chǔ)教育傾斜，從而推進義務(wù)教育的發(fā)展和均等化。關(guān)于中國公共與民間教育經(jīng)費的水平和支出流向，我們將另文分別加以詳細的研究。

注釋：

①WEI國家即世界教育指標項目國（the World Education Indicator,簡寫WEI），包括19個中等收入國家：中國、阿根廷、巴西、智利、埃及、印度、印尼、牙買加、約旦、馬來西亞、巴拉圭、秘魯、菲律賓、俄羅斯、斯里蘭卡、泰國、突尼斯、烏拉圭和津巴布韋。

②UNESCO,Education Trends in Perspective:Analysis of the World Education Indicators.Montreal: The UNES?CO Institute for Statistics,2005,pp.55—56.

③UNESCO,Education Trends in Perspective:Analysis of the World Education Indicators.Montreal: The UNESCO In?stitute for Statistics,2005,p.117.

④UNESCO,Global Education Digest 2009:Comparing Edu?cation Statistics across the World.Montreal: The UNES?CO Institute for Statistics,2009,pp.49—55.

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[3]楊東平.中國教育公平的理想與現(xiàn)實[M].北京：北京大學出版社，2006.

[4]曾曉東，曾婭琴.中國教育改革30年：關(guān)鍵數(shù)據(jù)及國際比較卷[M].北京：北京師范大學出版社，2009.

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[11]馬國賢.中國公共支出與預算政策[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社，2001.

G1

A

1007－905X（2010）04－0183－06

2010-04-23

1.顧昕（1965— ），男，北京人，北京大學政府管理學院教授、博士生導師，政治學博士；2.周適（1985— ），男，山東煙臺人，北京大學政府管理學院博士研究生。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）