邢培華 孟憲霞

新中國第一個《公文處理暫行辦法》給我們的啟示

邢培華 孟憲霞

1951年，中央人民政府政務(wù)院在北京召開了全國秘書長會議，討論通過并頒布了新中國第一個《公文處理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。這個《辦法》頒布至今已近60年了，它是新中國建立后的公文處理辦法和檔案管理辦法的執(zhí)行標準，不僅是對我黨和我國民主革命時期各根據(jù)地公文改革和檔案管理辦法經(jīng)驗的總結(jié)，而且為全國的公文改革奠定了基礎(chǔ)，在新中國的文書學(xué)與檔案學(xué)研究史上有著重要的意義。

（一）

從《辦法》的內(nèi)容來看，主要有文書處理與檔案管理兩個組成部分。

第一，《辦法》制定和發(fā)布了我國公文處理原則、體式與公文處理程序?！掇k法》共有8章40條，附有10個附件。可以分為以下幾個部分。

其一，關(guān)于公文處理的原則。《辦法》指出，“公文是政府機關(guān)宣布和傳達政策、法令，報告、商洽和指導(dǎo)工作，交流經(jīng)驗的一種重要工具。各級人民政府的工作人員須本實事求是、認真負責、為人民服務(wù)的態(tài)度，正確掌握運用，以達到密切聯(lián)系群眾，有效地貫徹政令與改進工作的目的。反對脫離群眾、脫離實際的官僚主義和以辦理公文為唯一工作的文牘主義；同時應(yīng)克服粗枝大葉、推諉、迂緩、紊亂等不良作風?！庇终f，“公文的文字應(yīng)簡明、確切、條理清楚；處理應(yīng)迅速、準確、周密，手續(xù)力求簡便，并嚴格注意保守國家秘密?！?/p>

其二，《辦法》規(guī)定了新的統(tǒng)一的文種，即7類12種。主要有：①報告、簽報。對上級陳述或請示事項用報告。簽報為報告的一種形式。②命令。頒布法律、條例、通則、決定、規(guī)定、辦法或任免、嘉獎、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等均用命令。③指示。指導(dǎo)下級機關(guān)工作時用指示。④批復(fù)。答復(fù)下級的請示或報告事項時用批復(fù)。⑤通報、通知。對于使各機關(guān)（不分上行、平行、下行）周知的事項用通報。對于使特定的機關(guān)或人員知道的事項用通知。⑥布告、公告、通告。對人民公布法令性的事項時用布告，重大事件需要宣告國內(nèi)國外周知時用布告，一般事件需要在一定范圍內(nèi)，對人民或機關(guān)、團體通告周知時用通告。⑦公函、便函。平行機關(guān)及不相隸屬的機關(guān)行文時用公函，介紹、商洽、詢問、催辦等事得用便函。

其三，《辦法》規(guī)定了公文的體式與要求?！掇k法》規(guī)定公文用紙，除任命通知書、獎狀、布告以外，均以16開白紙為標準，直行豎寫，自右而左，如需橫寫，必須自左而右。還規(guī)定了公文的文面格式。在公文體式要求中，《辦法》強調(diào)了一事一文制度，明確了主送和抄送機關(guān)的責任，規(guī)定“主送”機關(guān)是主辦與答復(fù)公文的機關(guān)，“抄送”機關(guān)是有關(guān)機關(guān)?！掇k法》規(guī)定，公文以用語體文為原則，并須加標點符號。公文寫法務(wù)求簡潔、明確、條理清晰、合于文法，切勿冗長雜亂。公文繕寫、油印，必須整潔清楚，避免使用不易辨認的簡字或草字，尤須校對無誤。

其四，《辦法》規(guī)定了公文處理程序?！掇k法》就新中國公文的行文關(guān)系與保密進行了規(guī)定。關(guān)于辦理程序，《辦法》規(guī)定了收文，分文辦文，簽發(fā)，繕、校、印，發(fā)文、歸檔各個環(huán)節(jié)的有關(guān)事項等?！掇k法》規(guī)定，各級人民政府間相互行文，一般以不越級為原則；但因特殊緊急問題必須越級命令或越級報告解決的，亦得越級行文。越級命令時，須同時抄送其直接下級；越級報告時，須同時抄送其直接上級。對于公文處理的期限，一般以不超過一周為限，強調(diào)過期應(yīng)即聲明理由。緊急公文隨到隨辦。對于催辦檢查的有關(guān)注意事項，也做出了明確規(guī)定。

其五，《辦法》的10個附件。①“政務(wù)院與所屬各部門及各級人民政府行文關(guān)系的暫行規(guī)定”；② “政務(wù)院關(guān)于工作報告制度的暫行規(guī)定”；③ “大行政區(qū)人民政府委員會組織通則第五條條文”；④ “省人民政府組織通則第五條條文”；⑤“標點符號用法”；⑥ “公文用紙、稿面紙、稿心紙式樣”；⑦ “來文登記表式樣”；⑧ “電話或面洽公務(wù)記錄單式樣”；⑨ “案件交（移）辦單式樣”；⑩ “催辦單式樣”。通過這些附件，把公文處理的許多具體事項給予解決。

第二，《辦法》制定了檔案管理的原則與方法。按照檔案界通常的研究與提法，一般都認為，1956年《關(guān)于加強國家檔案工作的決定》對于我國檔案工作制度的建立與我國檔案事業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用。但應(yīng)該說，這個《辦法》對于我國的檔案工作的基本原則、分類體系、編號規(guī)則等有關(guān)基本問題做出了明確規(guī)定。

《辦法》第7章用11條的篇幅，規(guī)定了我國檔案工作制度與方法?！掇k法》第12條第7款規(guī)定，“文件發(fā)出后，原稿應(yīng)即歸檔” 。第13條規(guī)定，“關(guān)于人民來信的處理，其收發(fā)文登記、編字、編號與存檔，均應(yīng)單獨辦理，不應(yīng)與一般公文混雜，以便稽查”。

關(guān)于檔案機構(gòu)問題，《辦法》第27條規(guī)定，“各機關(guān)應(yīng)于秘書部門之下設(shè)置專管檔案機構(gòu)，其人員名額得視業(yè)務(wù)情形本精簡原則酌定，在保守國家機密的要求下，嚴格掌握機關(guān)的檔案” 。

關(guān)于檔案工作的原則，《辦法》第28條指出，“檔案以集中管理為原則，其機關(guān)內(nèi)部單位較多，辦公地點分散的，得設(shè)立分檔” 。

關(guān)于檔案的分類體系，《辦法》第29條指出，“檔案的管理，應(yīng)建立分類體系，由秘書部門的負責人，根據(jù)機構(gòu)主管業(yè)務(wù)行政的性質(zhì)和范圍，按現(xiàn)實情況并照顧發(fā)展前途，通盤考慮制定” 。

關(guān)于檔案編號問題，《辦法》第30條規(guī)定，“檔案應(yīng)按卷編號，編號的方法，以便于檢查為原則”。并指出，每卷應(yīng)與卷面內(nèi)，設(shè)文件目錄，按收發(fā)文的先后次序逐件登記案由，并記明其頁數(shù)。

關(guān)于歸檔文件的原則，《辦法》第31條規(guī)定，文件批存或稿件繕發(fā)后，應(yīng)即由收發(fā)單位歸檔?！掇k法》第33條規(guī)定，以一案一卷為原則。應(yīng)按收發(fā)文的次序，順序先作臨時裝訂，俟全案結(jié)束后，再作正式裝訂，逐頁依次注明頁數(shù)，于裝訂處加貼標志并蓋章。

關(guān)于調(diào)閱檔案，《辦法》第34條規(guī)定，應(yīng)建立制度，手續(xù)力求簡便，如調(diào)閱非本人經(jīng)辦的文卷或其他單位主辦的文卷時，須有本單位負責人簽名蓋章。這里實際上講到了檔案利用問題。

關(guān)于檔案管理，《辦法》第35條強調(diào)，“檔案于年度終了時應(yīng)加以清理，按其歷史價值和使用時效，分別留用、封存或銷毀。銷毀時應(yīng)有秘書部門負責人慎密審查，造具明細表，報經(jīng)上級批準，始得執(zhí)行”。

關(guān)于檔案保管，《辦法》第36條規(guī)定，“檔案的保管，應(yīng)有必要的物質(zhì)設(shè)備，以足夠防止盜竊、水、火、蟲、鼠的損害為最低限度的要求”。

從上述各方面內(nèi)容來看，《辦法》不僅是新中國建立初期文書工作的規(guī)定，也是關(guān)于檔案工作的管理辦法，它奠定了新中國檔案工作的基本思想，為以后的檔案工作制度建設(shè)打下了重要基礎(chǔ)。在《辦法》指導(dǎo)下，新中國的文書工作與檔案工作順利地開展起來。在此基礎(chǔ)上，我國于1954年成立了國家檔案局，批準了《國家檔案局組織簡則》。同年，在第一次全國檔案工作會議上，通過了《中國共產(chǎn)黨中央和省（市）級機關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行條例》，于1955年批準執(zhí)行。為了加強檔案事業(yè)的管理，1956年國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加強國家檔案工作的決定》，確定了我國檔案工作的基本原則，在全面部署檔案工作，推行文書處理部門立卷制度，統(tǒng)一歸檔制度，整理積存文件檔案等方面取得了很大的進步，因此，這個《關(guān)于加強國家檔案工作的決定》便被譽為全面建設(shè)新中國檔案事業(yè)的綱領(lǐng)性文獻?！掇k法》中關(guān)于文書工作與檔案工作基本原則的思想，起到了非常重要的積極作用，它所奠定的基本思想在后來得到了積極的發(fā)展。

（二）

《辦法》頒布已近60年了，但它所產(chǎn)生的影響與意義卻是非常深遠的。

第一，《辦法》刷新了中國公文處理的歷史。我國是文明古國，有著長達幾千年的文明史，歷史上也有著很多公文辦理的標準與準則，但卻都是直接為封建統(tǒng)治階級服務(wù)的。歷史上的封建統(tǒng)治階級根本不會，也不可能制定一個為廣大人民服務(wù)的公文處理辦法。他們所制定的公文處理辦法，可以說都是為統(tǒng)治階級服務(wù)的，是剝削勞動人民和奴役勞動人民的。新中國成立初期，政務(wù)院及時地制定、公布、實施的《辦法》，明確宣布新中國的公文是政府機關(guān)宣布和傳達政策、法令，報告、商洽和指導(dǎo)工作，交流經(jīng)驗的一種重要工具。同時又要求各級人民政府的工作人員須本實事求是、認真負責、為人民服務(wù)的態(tài)度，正確掌握運用，以達到密切聯(lián)系群眾，有效地貫徹政令與改進工作的目的，還要求反對脫離群眾、脫離實際的官僚主義和以辦理公文為唯一工作的文牘主義，克服粗枝大葉、推諉、迂緩、紊亂等不良作風。這既宣布了新中國的公文必須為人民服務(wù)的性質(zhì)，又指明了堅持實事求是與反對文牘主義的根本態(tài)度。《辦法》所頒布各類文種的規(guī)定與實施，徹底廢除了封建社會所形成的比如詔、誥、制、策、奏、題、表、章等封建文種，也廢除了辛亥革命以來的比如諭、飭、申等那些帶有封建余毒色彩的為北洋軍閥和國民黨政府所實行的文種，同時又是對我根據(jù)地和解放區(qū)形成文書處理與檔案管理辦法的統(tǒng)一和升華。

第二，《辦法》鞏固與擴大了革命戰(zhàn)爭時期的公文改革成果。眾所周知，在新中國建立以前，我黨經(jīng)歷了創(chuàng)立時期、第一次和二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期、抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期的斗爭，還經(jīng)歷了許多革命根據(jù)地的建設(shè)階段。在長達幾十年的斗爭中，我黨和根據(jù)地政府形成了諸多公文處理辦法和檔案管理方面的文件。從我黨多年所保存的歷史檔案來看，不外乎以下幾個方面的內(nèi)容：“一是有關(guān)抗日救國、推翻民族敵人，拯救中華民族的公文；二是有關(guān)推翻官僚資產(chǎn)階級（即國民黨反動政權(quán)），解放全國人民的公文；三是有關(guān)黨的各項政策的實施，抓好社會改革、搞好生產(chǎn)建設(shè)、搞好社會秩序、搞好人民生活福利的公文；四是有關(guān)建設(shè)整頓、發(fā)展黨、軍隊和各級革命政權(quán)的公文。”應(yīng)該說，戰(zhàn)爭年代我黨形成了一些好的傳統(tǒng)，積累了一些好的經(jīng)驗。但是由于處在戰(zhàn)爭時期，有著環(huán)境惡劣、交通不便等原因，公文管理與檔案管理難以做到全國統(tǒng)一與規(guī)范。這樣，統(tǒng)一全國的公文處理與檔案管理辦法就隨著新中國的建立而提上議事日程了。從某種意義上來說，《辦法》的頒布與實施就擔當起一個神圣任務(wù)。

第三，《辦法》的制定與頒發(fā)，是新中國建立新型公文管理建設(shè)的開始。新中國建立初期，百廢待興。在《辦法》頒布的同時，我國還發(fā)布了《政務(wù)院所屬各部門各級政府行文關(guān)系的暫行規(guī)定》、《政務(wù)院所屬部門各級政府行文關(guān)系的暫行規(guī)定》、《政務(wù)院關(guān)于工作報告制度的暫行規(guī)定》、《保守國家秘密暫行條例》、《關(guān)于加強文書工作和檔案工作的決定》、《中共中央關(guān)于糾正電報、報告、指示、決定等文字缺點的指示》等一系列有關(guān)規(guī)定。這一系列文件，初步構(gòu)筑起新中國的新型公文管理體系。在這一系列的文件中，《辦法》占有重要的地位，起著重要的積極作用。潘嘉在她的《文書學(xué)綱要》一書，曾經(jīng)高度評價說：“這一文件的公布是適時的，它是全國性的第一次關(guān)于文書工作的規(guī)定。內(nèi)容全面具體，它統(tǒng)一了建國初期國家機關(guān)的文書工作，基本上克服了舊的文書工作方法在國家機關(guān)中的影響，為中華人民共和國國家機關(guān)的文書工作奠定了初步的基礎(chǔ)?！眲芤苍凇扼w系論·中國檔案事業(yè)體系》中高度評價這個《辦法》時說：“這是新中國成立后最早的一個以公文處理為主要內(nèi)容的文書檔案工作規(guī)章，對于規(guī)范當時的文書處理和檔案工作起了重要的作用。”《辦法》公布距今已近60周年，今天，回顧我國60年來公文處理工作與檔案工作所取得的偉大成就，理解這一珍貴的歷史性《辦法》給我們的啟示，對于做好當前的公文處理工作有著不尋常的意義。

（作者單位：山東聊城大學(xué)檔案館）