劉榮霞

(1.北京師范大學(xué)資源學(xué)院,北京100875;2.中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心,北京100038)

河南淅川縣庫(kù)區(qū)移民問題調(diào)查與成因分析3

劉榮霞1,2

(1.北京師范大學(xué)資源學(xué)院,北京100875;2.中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心,北京100038)

南水北調(diào)工程是優(yōu)化我國(guó)水資源分配格局的世紀(jì)性戰(zhàn)略工程,其工程建設(shè)涉及大批非自愿性移民。移民搬遷是一復(fù)雜的系統(tǒng)工程,科學(xué)合理地制定移民補(bǔ)償政策不僅要考慮移民的經(jīng)濟(jì)損失,也應(yīng)統(tǒng)籌考慮移民的社會(huì)福利損失和心理需求。本研究以南水北調(diào)中線工程水源地丹江口庫(kù)區(qū)移民重點(diǎn)縣淅川為案例,通過問卷調(diào)查、部門訪談的方式,深入剖析了淅川移民試點(diǎn)村安遷的特點(diǎn)及存在的主要問題,整體搬遷距離遠(yuǎn)、移民強(qiáng)度大、移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,移民群體中不滿情緒等現(xiàn)實(shí)狀況,成為當(dāng)前縣內(nèi)移民工作亟待解決的核心問題。導(dǎo)致移民問題產(chǎn)生的成因主要在于現(xiàn)行的移民政策制定沒有科學(xué)地根基于利益相關(guān)方的需求:一是利益相關(guān)方的需求表達(dá)機(jī)制缺失,移民缺乏適當(dāng)?shù)臎Q策參與機(jī)制,信息知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)缺失,造成部分移民政策的實(shí)施衍生出替代性問題;二是解決移民糾紛問題的協(xié)調(diào)管理機(jī)制缺失,影響了移民的安遷穩(wěn)定;三是政策制定忽視了移民的人力資本、社會(huì)資本損失及心理需求,移民缺乏社區(qū)認(rèn)同感,“邊際人”心態(tài)顯著。

南水北調(diào);淅川;移民;搬遷安置;成因分析

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期,由于大型水利水電、生態(tài)工程建設(shè)所需,產(chǎn)生了大量的非自愿性移民。建國(guó)以來,我國(guó)修建水庫(kù)達(dá)8.6萬(wàn)座,庫(kù)區(qū)移民將近2 000萬(wàn)人[1],如20世紀(jì)末21世紀(jì)初的三峽水利工程建設(shè)就引發(fā)了百萬(wàn)大移民。由于遷出地與遷入地在自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化習(xí)俗和語(yǔ)音等方面存在諸多差異,移民外遷不僅要經(jīng)歷地理上的遷移,而且還要經(jīng)歷社會(huì)文化的變遷[2],移民在安置地的適應(yīng)與融合問題越來越受到社會(huì)各界的重視。為解決大型工程產(chǎn)生的大量移民安置問題,國(guó)家及地方政府部門先后出臺(tái)了許多不同的政策,但在政策措施實(shí)施過程中仍衍生出一系列替代性問題[3]。有關(guān)專家認(rèn)為“國(guó)家這幾十年在對(duì)移民的安置上,1/3未解決,1/3解決得很勉強(qiáng),解決好的只有1/3”[4]。移民問題能否妥善解決已經(jīng)成為影響工程安全運(yùn)行、地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵性因素。南水北調(diào)中線工程作為當(dāng)前我國(guó)水利重點(diǎn)建設(shè)工程,對(duì)解決華北地區(qū)水資源短缺、優(yōu)化我國(guó)水資源地區(qū)間配置具有戰(zhàn)略性意義。該工程建設(shè)涉及大批非自愿性移民,整個(gè)丹江口庫(kù)區(qū)需要搬遷的移民達(dá)32.8萬(wàn)人,范圍覆蓋河南省淅川縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),185個(gè)行政村,1312個(gè)村民小組,湖北省丹江口市、鄖縣、武當(dāng)山特區(qū)、鄖西縣、張灣區(qū)5個(gè)縣市區(qū),30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),293個(gè)村(居)委會(huì)、1332個(gè)組。為系統(tǒng)了解丹江口庫(kù)區(qū)移民搬遷利益相關(guān)主體的需求,移民搬遷、安置特點(diǎn),以及引發(fā)移民問題的政策缺陷,本文基于河南省淅川縣移民試點(diǎn)村的實(shí)證研究,采用問卷調(diào)查、部門訪談的方式,深入調(diào)查了移民搬遷的整體情況、獲取了縣內(nèi)移民安置、補(bǔ)償?shù)确矫娴牡谝皇仲Y料,并在分析調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上,對(duì)淅川縣移民現(xiàn)狀、特點(diǎn)、存在的突出問題以及影響移民安遷穩(wěn)定的客觀因素做出基本判斷。

1 調(diào)查研究方法

1.1 調(diào)查方式及對(duì)象

此次淅川移民調(diào)查主要采用了兩種方式:一是訪談,選擇涉及移民問題的地方利益相關(guān)部門進(jìn)行面對(duì)面訪談,以談話的方式從宏觀層面上了解移民搬遷情況及存在問題,隨時(shí)記錄談話內(nèi)容;二是問卷調(diào)查,開展一對(duì)一入戶式問卷調(diào)查,從微觀層面上調(diào)查搬遷戶的意愿及利益需求。同時(shí)為提高調(diào)查問卷的質(zhì)量,對(duì)問卷調(diào)查員進(jìn)行了專門培訓(xùn),并選定問卷復(fù)查員對(duì)每份調(diào)查問卷進(jìn)行審查,剔除重復(fù)問卷及廢問卷。

調(diào)查對(duì)象選擇是否恰當(dāng),直接影響統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性和有效性[5]。本次實(shí)地調(diào)查對(duì)象分為兩個(gè)層面:首先是地方政府管理人員。訪談部門包括淅川縣人民政府、縣發(fā)改局、縣移民局、縣扶貧辦、縣信訪辦、鄉(xiāng)政府及村委會(huì)等,被訪談人員包括,副縣長(zhǎng)、政府辦公室主任、發(fā)改局副局長(zhǎng)、移民局局長(zhǎng)、扶貧辦主任、信訪辦主任及鄉(xiāng)村基層干部;其次是涉及移民的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶,受訪農(nóng)戶為家庭中主要?jiǎng)?wù)農(nóng)人員,具有普遍代表性。1.2 調(diào)查原則

為了盡量降低調(diào)查員主觀人為因素對(duì)調(diào)查結(jié)果的影響,突出反映庫(kù)區(qū)移民的核心問題,此次淅川縣調(diào)研基于以下四個(gè)基本原則:①針對(duì)庫(kù)區(qū)移民損失問題展開調(diào)查,突出重點(diǎn);②問卷設(shè)計(jì)提出的問題盡量貼近庫(kù)區(qū)移民實(shí)際,以保證得出符合區(qū)況地情、有現(xiàn)實(shí)參考意義和價(jià)值的結(jié)論;③問題選項(xiàng)清晰,便于調(diào)查對(duì)象明確地做出辨析和判斷;④問題選項(xiàng)力求用中性語(yǔ)言表達(dá),避免對(duì)調(diào)查對(duì)象進(jìn)行暗示,影響調(diào)查結(jié)果的客觀性。

1.3 調(diào)查范圍

為確保調(diào)查結(jié)具有普遍代表性,對(duì)淅川縣10個(gè)試點(diǎn)移民村進(jìn)行了抽樣調(diào)查,范圍涵蓋了69個(gè)村小組,涉及香花、馬蹬、上集、金河、老城、大石橋、滔河、盛灣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2 移民搬遷安置現(xiàn)狀

20世紀(jì)50年代,建設(shè)丹江口水利樞紐工程已經(jīng)在淅川動(dòng)遷了一部居民,搬遷移民數(shù)量為20.2萬(wàn)人,其中計(jì)劃縣內(nèi)安置12.6萬(wàn)人,占移民數(shù)量的62%。南水北調(diào)中線工程建設(shè)啟動(dòng)實(shí)施后,淅川縣新增淹沒區(qū)涉及11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、185個(gè)行政村、1 312個(gè)村民小組,需動(dòng)遷人口15.6萬(wàn)人,占全庫(kù)區(qū)總動(dòng)遷人口的52.6%。新動(dòng)遷移民15.6萬(wàn)人,僅指170m線下受淹居民,但線上3.5萬(wàn)人留置人口因缺乏土地等基本生存資料,也需要?jiǎng)舆w,實(shí)際動(dòng)遷人口總數(shù)為19.1萬(wàn)人。根據(jù)《丹江口水庫(kù)建設(shè)征地移民安置規(guī)劃工作大綱》(以下簡(jiǎn)稱《大綱》)規(guī)定,淅川移民縣內(nèi)安置2.3萬(wàn)人,占動(dòng)遷人數(shù)的12%,出現(xiàn)安置13.3萬(wàn)人,占動(dòng)遷人數(shù)的70%?？h內(nèi)安置在九重、厚坡等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)52個(gè)村,建76個(gè)居民點(diǎn)。出縣安置在河南省6個(gè)地市,25個(gè)縣(市、區(qū)),135個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),698個(gè)行政村,建設(shè)移民安置點(diǎn)569個(gè)。

圖1 試點(diǎn)村移民安置點(diǎn)空間直線距離Fig.1 Direct2distance between receiving areas and pilot villages

根據(jù)國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦提出的目標(biāo)任務(wù),淅川縣計(jì)劃將于2009年啟動(dòng)第一批試點(diǎn)移民10.6萬(wàn)人,2009年8月底前完成任務(wù);2009年9月啟動(dòng)第二批4.3萬(wàn)人,2010年8月底前完成搬遷任務(wù);第三批7萬(wàn)人,2010年9月啟動(dòng),2011年8月底前完成搬遷任務(wù);第四批3.8萬(wàn)人,2012年2月啟動(dòng),2012年底前完成搬遷任務(wù)。在訪談中了解到,淅川縣第一批移民試點(diǎn)工作2007年已經(jīng)開始。按照“整建制搬遷優(yōu)先、出縣外遷村優(yōu)先、高程低村優(yōu)先、危倒房屋多村優(yōu)先”的試點(diǎn)搬遷原則,把縣內(nèi)的8個(gè)移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個(gè)移民村,69個(gè)村小組,10 627萬(wàn)人,逐步規(guī)劃安置。2008年底前完成移民新村征地及“三通一平”工作;2009年6月底前完成移民房屋建設(shè)和新村基地設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)任務(wù),8月底前完成移民搬遷,9月底前完成移民生產(chǎn)用地承包到戶,年底前完成首批移民試點(diǎn)安置掃尾工作。目前10個(gè)試點(diǎn)移民村已經(jīng)完成安置對(duì)接,10個(gè)試點(diǎn)村12個(gè)安置點(diǎn)“三通一平”及村臺(tái)建設(shè)全部完工,10個(gè)試點(diǎn)村12個(gè)安置點(diǎn)新建房的主體工程建設(shè)正在加緊開展。

淅川縣第一批試點(diǎn)移民村的安置地情況如表1所示。10個(gè)移民試點(diǎn)村中,出縣安置的比例為100%,本市安置的比例僅占40%。雖然淅川縣10個(gè)試點(diǎn)村的移民都在河南省內(nèi)安置,但安置點(diǎn)分布分散,分別位于省北部、東北部、中部等地區(qū)。圖1表示10個(gè)安置點(diǎn)距淅川縣的空間直線距離。除鄧州市及新野縣外,其余安置點(diǎn)距淅川縣空間直線距離都超過100 km,其中最遠(yuǎn)安置點(diǎn)原陽(yáng)縣距淅川縣297 km。

表1 淅川縣農(nóng)村試點(diǎn)移民安置情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)表Tab.1 Statisticsof resettlementof pilot villages in Xichuan county

3 移民問題及成因分析

3.1 移民搬遷的特點(diǎn)

一是移民數(shù)量多、強(qiáng)度大。南水北調(diào)初期工程建設(shè)以來,1959-1978年的20年時(shí)間里,淅川縣共移民6批,20.2萬(wàn)人,后靠自安12.6萬(wàn)人。而此次移民涉及11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、185個(gè)行政村、1312個(gè)村民小組,加上170m淹沒線上動(dòng)遷人口,總共19.1萬(wàn)人,移民數(shù)量規(guī)模超過小浪底移民人口最多的新安縣(8萬(wàn)人)[6]。在調(diào)查的10個(gè)試點(diǎn)移民村中,有73%的移民是丹江口水庫(kù)初期工程的老移民。由于移民原有的生活體系遭破壞,加上后期扶持不到位,搬遷至貧現(xiàn)象普遍。再次移民、背井離鄉(xiāng),對(duì)老移民而言無疑是雪上加霜,生活將更困難。在185個(gè)涉及移民的行政村中,最多的移民村經(jīng)歷二至三次搬遷。移民強(qiáng)度較大還表現(xiàn)在,淅川縣內(nèi)19.1萬(wàn)移民,全部集中在11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),最多的移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)滔河鄉(xiāng)達(dá)到2.6萬(wàn)人,占全鄉(xiāng)人口的一半。

二是移民搬遷時(shí)間緊、任務(wù)重。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的大規(guī)模移民工程,如小浪底移民歷時(shí)10年,三峽移民歷時(shí)20年,淅川縣的19.1萬(wàn)動(dòng)遷人口要在5年內(nèi)(2013年)全部完成,2014年實(shí)現(xiàn)驗(yàn)收,高峰期每年移民超過4萬(wàn)人,搬遷的時(shí)間要求超過了長(zhǎng)江三峽和黃河小浪底工程,為新中國(guó)成立以來水利移民史上前所未有。

三是歷史遺留問題較多,新形勢(shì)下移民工作難度大。水庫(kù)移民是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其問題涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文等多個(gè)方面。長(zhǎng)期以來,人們考慮移民的福利損失過于片面,往往僅從實(shí)物損失的角度考慮,只給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,沒有從社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的角度去審視水庫(kù)移民問題,移民的社會(huì)資本、人力資本損失不予考慮,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)移民的福利損失[7]。導(dǎo)致制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、移民原生活水平難以維持、庫(kù)區(qū)矛盾積累、歷史遺留問題較多。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)淅川縣內(nèi)現(xiàn)有的20.2萬(wàn)老移民普遍生活條件差,經(jīng)濟(jì)困難。為減少工程建設(shè)成本,2003年,國(guó)家下達(dá)庫(kù)區(qū)“停建令”。移民生產(chǎn)、生活發(fā)展受限,致使行政強(qiáng)制性減少實(shí)物淹沒指標(biāo),補(bǔ)償?shù)?群眾意見大。此外,移民的債權(quán)債務(wù)問題、人口登記問題等歷史遺留問題未得到妥善解決,移民順利搬遷面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)和巨大壓力。在“和諧”、“以人為本”為主流的新社會(huì)形勢(shì)下,移民搬得出、穩(wěn)得住,不能再依靠行政強(qiáng)制手段。新形勢(shì)下移民搬遷的任務(wù)更重、難度更大。

3.2 移民搬遷中存在的主要問題

在淅川縣移民入戶調(diào)查中發(fā)現(xiàn),當(dāng)前移民試點(diǎn)工作存在著一些急待解決的突出問題,距離移民“遷得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”的目標(biāo)仍有較大差距。

一是移民試點(diǎn)村搬遷進(jìn)展不平衡,影響搬遷的整體進(jìn)度。在對(duì)訪談?dòng)涗浀姆治鲋邪l(fā)現(xiàn),10個(gè)試點(diǎn)村移民搬遷的情況存較大差異。從入戶調(diào)查的結(jié)果看,也顯示出地區(qū)性差異。不同試點(diǎn)村的移民在搬遷態(tài)度及反映問題的多寡上有所區(qū)別。部分試點(diǎn)村對(duì)接工作到位,宣傳發(fā)動(dòng)到位,群眾對(duì)安置點(diǎn)了解到位,具體問題解決到位,群眾對(duì)搬遷積極性較高。部分試點(diǎn)村在對(duì)接工作中,由于安置地和遷出地對(duì)接不及時(shí),個(gè)別試點(diǎn)村對(duì)安置點(diǎn)不滿意、村組干部幫派爭(zhēng)奪等原因,搬遷進(jìn)展緩慢。在綜合上述兩類調(diào)查結(jié)果基礎(chǔ)上劃分出了試點(diǎn)村遷安狀態(tài)分級(jí)表(見表2)。10個(gè)試點(diǎn)村共分為3級(jí),較好、一般和較差。其中只有4個(gè)試點(diǎn)村的安遷進(jìn)展比較順利,其余6個(gè)試點(diǎn)村安遷過程都受到不同程度負(fù)面因素影響,進(jìn)展受限,進(jìn)而影響整體搬遷工作的進(jìn)度。

表2 淅川縣移民試點(diǎn)村安遷狀態(tài)分級(jí)表Tab.2 Status classification of resettlementof pilot villages in Xichuan

二是補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)偏低,移民不滿情緒普遍存在。移民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否滿意是這次淅川調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容之一。從入戶調(diào)查結(jié)果看,大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有的移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿,認(rèn)為實(shí)物補(bǔ)償數(shù)量、質(zhì)量及資金補(bǔ)償額不能維持移民在安置地的后續(xù)生活,移民對(duì)搬遷存在著“四盼”、“五擔(dān)憂”心理?！八呐巍奔磁瓮掳仓脜^(qū)最低保持與遷出地同等生產(chǎn)、生活條件;盼與當(dāng)?shù)鼐用駬碛型壬a(chǎn)、生活資料;盼保持原村、組建制,整搬整遷;盼能夠多得補(bǔ)償?！拔鍝?dān)憂”,即擔(dān)憂安置區(qū)條件差;擔(dān)憂被分散插遷,到新地方被欺生;擔(dān)憂國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,難以發(fā)展;擔(dān)憂移民各項(xiàng)補(bǔ)償和安置資金透明度不高,被截留挪用;擔(dān)憂與新安置地風(fēng)俗不同,難適應(yīng);擔(dān)心到新安置地后,水土不服,人地生疏。

表3是對(duì)10個(gè)試點(diǎn)村移民反映問題的分類統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從個(gè)性和共性問題的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看,造成移民不滿最突出的原因是安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。①安置生產(chǎn)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)偏低,與安置區(qū)原居民差距較大。《大綱》規(guī)定的水澆地人均安置標(biāo)準(zhǔn)為110-113畝,旱地人均標(biāo)準(zhǔn)為114-116畝,各試點(diǎn)村實(shí)際安置標(biāo)準(zhǔn)為水澆地1105畝,旱地114畝,安置標(biāo)準(zhǔn)均取規(guī)劃下限最低標(biāo)準(zhǔn)。移民擔(dān)心到安置地后難以與當(dāng)?shù)鼐用裢桨l(fā)展,移民群眾反映意見大。②安置生活用地規(guī)劃面積偏少,難以保障移民生活需求。移民到安置區(qū)后要養(yǎng)畜養(yǎng)禽,建圈舍,還要發(fā)展工副業(yè),加上文教衛(wèi)生、綠地、廣場(chǎng)等公用占地,規(guī)劃人均80平方米無法滿足移民群眾的實(shí)際需要,也低于移民在原住地現(xiàn)有的宅基面積。③移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,搬遷安置實(shí)施困難。調(diào)查中,試點(diǎn)村移民多次提出:附屬設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、搬遷費(fèi)等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。例如中門樓、牲畜圈、拆遷墳?zāi)寡a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為474元/個(gè)、150元/處和300元/座,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格脫離。如差額部分讓移民承擔(dān),移民難以接受。同時(shí),相當(dāng)一部分試點(diǎn)移民在丹江口庫(kù)區(qū)從事漁業(yè)生產(chǎn),雖然兩次提高了漁網(wǎng)漁船的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),但移民仍然認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)太低,偏離了現(xiàn)有的市場(chǎng)價(jià)格水平。

三是現(xiàn)有的移民安置搬遷規(guī)劃遺漏項(xiàng)過多,也引發(fā)了移民的不滿情緒?，F(xiàn)有的移民安置搬遷規(guī)劃沒有考慮村民的“債權(quán)”、“債務(wù)”,以及對(duì)有爭(zhēng)議人口的補(bǔ)登記問題,這幾項(xiàng)問題已經(jīng)成為多個(gè)試點(diǎn)村爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。始立于上世紀(jì)90年代的“合作基金會(huì)”和“儲(chǔ)金會(huì)”關(guān)閉后(以下簡(jiǎn)稱兩會(huì)”),縣內(nèi)村組織、村民與“兩會(huì)”的債權(quán)債務(wù)關(guān)系并未清理。在10個(gè)移民搬遷試點(diǎn)村中,集體和個(gè)人在“兩會(huì)”存款276.63萬(wàn)元還沒有兌現(xiàn)。這其中,村組集體存款22122萬(wàn)元,移民個(gè)人存款254.41萬(wàn)元。移民害怕搬遷后討回不了“兩會(huì)”中的存款,因此拒絕遷移。調(diào)查結(jié)果中,10個(gè)試點(diǎn)村共有298名爭(zhēng)議人口問題未解決,問題最突出的張義崗與魏營(yíng)兩村就有161人的登記無著落。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),這些爭(zhēng)議人口大多都是農(nóng)戶中的主要?jiǎng)趧?dòng)力。部分是外出打工的青年,由于在移民人口普查登記時(shí)不在家,因而成為漏登人員;部分是婚嫁轉(zhuǎn)入本地的青年,也沒算作移民人口;還有部分是在校學(xué)生外出就讀,登記時(shí)也沒在家。

3.3 影響移民安遷穩(wěn)定的主要成因

有效政策的制定應(yīng)根基于利益相關(guān)主體的需求,同時(shí)也要權(quán)衡政策實(shí)施帶來的效益和實(shí)施政策過程中衍生出的制度成本。任何政策措施的實(shí)施都會(huì)產(chǎn)生替代性問題,即實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo),但又產(chǎn)生出新的問題[3]。當(dāng)前,在我國(guó)的水利水電工程建設(shè)中,“重工程,輕移民”的現(xiàn)象依然存在,對(duì)待移民問題,單純采取一次性補(bǔ)償和政治動(dòng)員的做法[8]。相關(guān)移民政策的出臺(tái)往往從國(guó)家、部門需求出發(fā),而忽視移民自身利益需求,政策制定缺乏人文關(guān)懷,政策制定中移民沒有話語(yǔ)權(quán)等,制度建設(shè)中部分重要環(huán)節(jié)缺失,移民的社會(huì)成本和人力資本損失、心理需求被忽略,這些都成為產(chǎn)生政策實(shí)施替代性問題的主要原因。

一是移民政策的前期設(shè)計(jì)中缺乏利益相關(guān)者的決策參與機(jī)制,移民話語(yǔ)權(quán)缺失。話語(yǔ)權(quán)即有權(quán)利通過語(yǔ)言來行使自己的合理權(quán)力。對(duì)移民而言,話語(yǔ)權(quán)在制定各種移民行動(dòng)規(guī)則,參與移民工程中都發(fā)揮著重要的作用。它不僅潛在地影響到移民參與社會(huì)行動(dòng)的模式,更直接決定其在社會(huì)行動(dòng)中所獲得或所追求的經(jīng)濟(jì)和政治利益。①信息知情權(quán)缺失。在移民試點(diǎn)村調(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)剞r(nóng)民只知道將要搬遷,因?yàn)殚L(zhǎng)江水利委員會(huì)來做過實(shí)物指標(biāo)測(cè)算。至于遷往何處、何時(shí)搬遷、如何補(bǔ)償、怎么搬遷、相關(guān)移民政策等,農(nóng)民一概不知。②發(fā)展決策權(quán)缺失,導(dǎo)致部分政策的制定與移民的實(shí)際需求背離。將要搬遷的移民試點(diǎn)村選有移民代表,但這些移民代表的主要職責(zé)是去安置地查看地理位置、土地質(zhì)量、居民點(diǎn)建設(shè)情況等,他們可以提出建議,但不能改變既定的移民方案。移民政策制定時(shí)將移民和基層政府兩個(gè)最重要的利益相關(guān)者排除在外,移民政策與移民實(shí)際需求脫節(jié)便無法避免。③參與管理權(quán)缺失。移民從資格登記、實(shí)物指標(biāo)核算、安置地選擇、到最后搬遷,始終是被動(dòng)的,沒有多少參與決策管理的機(jī)會(huì)。

表3 分村反映問題匯總Tab.3 Collection of the problems reflected by different pilot villages

二是解決移民糾紛問題的協(xié)調(diào)管理機(jī)制缺失,嚴(yán)重影響移民安遷穩(wěn)定。①爭(zhēng)議人口管理制度不完善。淅川縣現(xiàn)有因政策原因不能登記爭(zhēng)議人口298人,對(duì)這些爭(zhēng)議人口,移民管理部門不予認(rèn)可,地方政府無權(quán)登記,移民群眾十分不滿。②移民債權(quán)債務(wù)處理無政策解決依據(jù)。在調(diào)查中了解到,整個(gè)丹江口庫(kù)區(qū)10個(gè)涉淹鄉(xiāng)鎮(zhèn)中涉及“兩會(huì)”等債權(quán)債務(wù)共計(jì)10 585萬(wàn)元,其中移民和村組共欠“兩會(huì)”債務(wù)4 987.65萬(wàn)元,而享有“兩會(huì)”債權(quán)14 227戶5 598萬(wàn)元。目前,移民因搬遷原因不愿償還貸款,但強(qiáng)烈要求兌付存款,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無力兌付存款,國(guó)家也沒有出臺(tái)有關(guān)“兩會(huì)”債權(quán)債務(wù)處理的政策,搬遷前如不能及時(shí)兌付存款,將直接影響移民搬遷。③移民試點(diǎn)村危倒房屋無合理解決途徑。在丹江口庫(kù)區(qū),從20世紀(jì)90年代開始,因?yàn)轭A(yù)期要搬遷,農(nóng)民不敢蓋房屋,不敢建沼氣池,不敢修道路,不敢辦水利。2003年,國(guó)家頒發(fā)“停建令”以后,庫(kù)區(qū)各項(xiàng)建設(shè)投入銳減、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后,農(nóng)村發(fā)展能力大為削弱。大部分農(nóng)民仍住在低矮、潮濕、陰暗的土壞房?jī)?nèi),一些房屋嚴(yán)重傾斜,四面透風(fēng)漏雨。目前淅川縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)143個(gè)村線下共有倒塌房屋3 721間,危房27 075間。尤其是移民試點(diǎn)村,自2007年國(guó)家決定開展庫(kù)區(qū)移民試點(diǎn)工作以來,庫(kù)區(qū)群眾處于面臨搬遷的等待狀態(tài),危倒房屋沒有急于修繕,冬季冰凍雨雪天氣及汛期,危倒房屋嚴(yán)重威脅著庫(kù)區(qū)移民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。如果因危倒房屋出現(xiàn)移民安全事故,將直接影響移民遷安大局。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),停建令頒布后,個(gè)別地方出現(xiàn)違規(guī)新建筑。例如大石橋鄉(xiāng)張灣村,移民由于動(dòng)遷時(shí)間不確定,為發(fā)展生產(chǎn),私自建設(shè)養(yǎng)雞場(chǎng);香花張義崗村,少數(shù)移民因房屋倒塌嚴(yán)重,進(jìn)行了部分翻修。由于這些新建筑物為停建令頒布后的違章建筑,不列在淹沒實(shí)物指標(biāo)范圍內(nèi),移民群眾以不補(bǔ)償為由,拒絕搬遷。

三是現(xiàn)有的移民政策沒有顧及到移民的文化和心理需求,忽視了移民社會(huì)適應(yīng)“三階段論”[9],導(dǎo)致搬遷移民出現(xiàn)“邊際人”心態(tài)[10]。移民的社會(huì)適應(yīng)通常要經(jīng)歷三個(gè)階段:日常生活適應(yīng)、勞動(dòng)生產(chǎn)適應(yīng)和心理歸屬適應(yīng)[9],每一階段對(duì)應(yīng)一個(gè)適應(yīng)目標(biāo),且前一階段適應(yīng)目標(biāo)完成結(jié)果將對(duì)后一階段適應(yīng)產(chǎn)生累積性影響?，F(xiàn)有的移民政策往往只注重第一階段的適應(yīng)過程,對(duì)第二階段,尤其是第三階段的適應(yīng)問題考慮不多,甚至是沒有涉及。比如在勞動(dòng)生產(chǎn)方面,現(xiàn)有移民安置政策以單一種植生產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)配置土地。不同地方由于自然資源、地理環(huán)境、氣候條件、生產(chǎn)力水平不同,因而具有不同的耕作方式和技術(shù),外遷移民可能不具備安置地的生產(chǎn)技術(shù)和種植經(jīng)驗(yàn),需要重新學(xué)習(xí),并且有可能在早期出現(xiàn)作物產(chǎn)量不如原住民的現(xiàn)象。調(diào)查中部分移民擔(dān)心自己不具備大面積種植業(yè)的生產(chǎn)條件,不能適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)強(qiáng)度。此外,搬遷意味著與原來的親戚、朋友分離,實(shí)際上割斷了這部分農(nóng)民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),削弱了他們動(dòng)用資源的能力,損害了他們的社會(huì)資本和發(fā)展機(jī)會(huì)。在解決移民心理歸屬方面,現(xiàn)有的移民政策缺乏適當(dāng)人文關(guān)懷,沒有很好顧及安置區(qū)群眾與移民的心理需求。由于語(yǔ)言、禮儀、風(fēng)土人情、生活習(xí)慣等方面諸多差異,移民與安置區(qū)原住民間缺乏適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)交往,社區(qū)認(rèn)同建立存在文化與心理障礙,移民沒有形成我群感和歸屬感,自覺被邊緣化,形成了“邊際人”心態(tài)。調(diào)查中移民都擔(dān)心被安置地農(nóng)民歧視,難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì),聽不懂當(dāng)?shù)氐姆窖?青年在當(dāng)?shù)卣也坏綄?duì)象,享受不到當(dāng)?shù)氐膬?yōu)惠政策等;而安置區(qū)害怕移民群眾與當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)生沖突,不愿接納移民,對(duì)安置移民工作不重視。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中,崇拜祖先,重視家族團(tuán)聚、友愛和互助。這些風(fēng)俗、禮儀、文化直接影響心理歸屬問題。入戶調(diào)查中,移民大部分認(rèn)為修家譜、掃墓祭祖是必要的,有意義的,搬遷后不管多遠(yuǎn)都會(huì)回來看望親戚,為祖先掃墓。移民遷至外地后,脫離了原來的文化鄉(xiāng)情和社會(huì)網(wǎng)絡(luò),他們需要重新學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗禮儀,調(diào)整自己的行為方式。所以,移民的直接損失不只是物質(zhì)上的,而且還包括學(xué)習(xí)成本、心理上的挫折、失落和孤獨(dú)感受。

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Investigation Research and Cause Analysis on the Issues of Reservoir M igrants of Xichuan County in Henan Province

LIU Rong2xia1,2
(1.College of Resources Science&Technology,Beijing Normal University,Beijing 100875,China,2.The Administrative Center for China’s Agenda 21,Beijing 100038,China)

South to North Water Diversion Project as the centurial strategy projectwill optimizewater resource distribution situation in China,and with its implementation amassof non2voluntarymigrantswill be involved.Migrants’resettling is a complicated system.With the purpose to make scientific decisionsand release reasonable policieswe shall consider socialwelfare lossand psychological demand from migrants.Based on the case study in Xichuan county as the key pilot resettlement area in Danjingkou reservoir:thewater head of South to North Water Diversion Middle Line Project,questionnaire survey and interview with local sectorsare used to identify themain features and key problemsofmigrant’s resettling in research areas.The main issues that need to be resolved include far removing distance,high intensity resettling,low compensation standard and negative emotion of immigrants flying high and so on.Themain causes leading to themigrant’s problems are that the currentmigration policy making is not based on the needs of stakeholders.First,lack expression and decision2making mechanism for stakeholders,and localmigrants have no information right and speaking right.Second,lack coordination andmanagementmechanism to solve themigration disputes.Third,policy2makers ignore themigrants’losses of human capital and social capital,and their psychological needs,and this leads to“marginal people”mentality.

South to North Water Diversion;Xichuan;migrants;resettlement;cause analysis

TV212158,F06216

A

1002-2104(2010)05-0051-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.009

2010-02-12

劉榮霞,博士生,主要研究方向?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與政策。

3該文系“十一五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“提高區(qū)域協(xié)調(diào)度的多尺度計(jì)算機(jī)仿真技術(shù)研發(fā)”(No.2006BAC18B00)“生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)與示范應(yīng)用”課題(No.2006BAC18B04)的部分成果。

(編輯:李 琪)