呂維霞 王永貴

(對外經(jīng)濟貿易大學,北京 100029)

服務設計、社會監(jiān)督對公眾感知行政服務質量影響的實證研究①

呂維霞 王永貴

(對外經(jīng)濟貿易大學,北京 100029)

隨著服務型政府建設的不斷推進,公眾對政府公共服務質量的要求越來越高,哪些因素影響了公共服務質量的改進,成為學術界和實踐領域急需解決的問題。公眾感知行政服務質量有 6個維度,即便利性、響應性、透明性、守法性、實效性和保證性。服務設計、社會監(jiān)督是公眾感知公共服務質量的重要影響因素。服務設計和社會監(jiān)督對公眾感知公共服務質量各維度都有積極的直接影響,社會監(jiān)督對感知質量與服務設計的關系的調節(jié)呈消極作用。

服務設計;社會監(jiān)督;公眾感知行政服務質量;影響因素

從 20世紀 80年代開始,伴隨著美國、英國等國家的政府重塑運動,質量評價問題成為世界各國政府面臨的難題,也成為學術領域和政府實踐領域研究的重點問題。在世界各國的質量評價的理論和實踐中,大多數(shù)學者都將研究的重點放在對政府公共服務質量的指標設計和應用上,對于公共服務質量的影響因素研究甚少,而將影響因素與評價維度整合起來進行研究的實證研究成果更少,這就很難對政府績效改進提出切實可行的指導計劃。①劉武,朱曉楠:《服務接受者滿意度指數(shù)模型:服務型政府績效評價的新方法及其應用》,http://www.lw-cn.cn/Lunwen/guanli/guanlixue/200805/18466.html,2009-6-3.由于政府服務的壟斷性、公共性和公平性等特點,對政府公共服務質量影響因素進行研究有很大的難度。通過實地調查和實證數(shù)據(jù)的分析,來探索深藏于政府管理中的影響因素以及影響因素之間的相互關系,對于政府有針對性的改進服務質量有著深遠意義。

一、理論回顧與概念模型

(一)服務設計對公眾感知行政服務質量的影響

公眾感知行政服務質量是指公眾作為單位代表或個人到政府機關辦理審批、交付稅收等事務過程中,所感知到的行政服務表現(xiàn)和實際績效水平,是公眾對服務質量的直接評價。它包括便利性、響應性、透明性、守法性、實效性和保證性六個維度。這六個評價維度的含義分別是:第一,守法性指政府的行政服務本身主要是基于法律法規(guī)的基礎上進行的行政服務工作,體現(xiàn)了政府行政服務的公平性和可靠性。第二,響應性指公務員對于辦事人的態(tài)度,表現(xiàn)為提供及時的服務以及態(tài)度和藹。第三,便利性用以測評地方政府的服務效率;第四,透明性指能將服務的相關辦事信息以及服務結果公開;第五,實效性是指服務的結果;第六,保證性是針對目前公務員的工作能力提出的,目的是考察公務人員對法律法規(guī)的熟悉情況,以及對本職工作的熟練程度。②呂維霞、陳曄、黃晶:《公眾感知行政服務質量模型與評價研究:跨地區(qū)、跨公眾群體的比較研究》,《南開管理評論》,2009年第 4期。至于哪些因素對于公眾感知的服務質量的影響力比較大,服務企業(yè)和政府部門的研究者做了很多相關的研究和探索。Ramas wamy(1996)認為,良好的服務要具備兩個條件:一個是服務設計;另一個是服務傳遞;服務設計是指將服務要素整合到服務過程中;服務傳遞是真實瞬間,是服務接觸,是個性化、異質性強的服務接觸。①R amaswamy,Design and Management of Service Processes:Keeping Customers for Life,Massachusetts,Corporate&Professional Publishing Group[M],1996,pp.1.在Brogowicz,Delenede和Lyth提出的顧客感知服務質量綜合模型中,技術的應用對顧客感知質量的影響是非常顯著的。②B rogowicz,A.A.,Delene,L.M.and Lyth,D.M.,“A Synthesized Service QualityModel with Managerial Implications”,The International Journal of Service IndustryManagement,1(1),1990,pp.39.這里的服務技術指的是設備、材料、設施、信息技術以及其他技術。1985年,美國著名的服務營銷研究組合 PZB(Parasuraman,Zeithaml,Berry)認為公司對顧客期望缺乏準確的了解和未選擇正確的服務設計和標準是影響顧客感知質量的主要原因?？淅铩た细袢鹉傅?(Carole Congram Michael Epe lman,1996)認為,導致服務質量的問題的主要原因之一是沒有好的設計,服務要素之間的相互關聯(lián)性是否找到,是否有標準的工作程序和方法,是否培訓好了員工等都屬于服務設計的問題。③C arole Congram,Michael Epelman.How to Describe Your Service:An Invitation to the Structured Analysis and DesignTechnique,International Journal of Service Industry Management,Vol.6 No.2,1996,pp.6-23.

新公共管理運動的中心思想就是“顧客導向”,認為遲緩、無效率是與服務傳遞的過程有關。④D avid Swindell,Janet Kelly.PerformanceMeasurementVersus City Service Satisfaction:Intra-CityVariations in Quality?,Social Science Quarterly,Volume 86,Number3,September 2005,pp.705.隨著顧客導向的服務質量改革運動的推進,借鑒企業(yè)成熟的管理方法包括服務設計的理念和方法提到了日程上來。許多國家的政府管理機構和研究者已經(jīng)開始著手進行這樣的工作,如無縫隙管理運動、全面質量的管理和政府流程再造運動等。政府行政服務的設計工作包括流程再造、時限范圍的設計、科學技術的應用、新服務的開發(fā)等方面。

基于文獻回顧,本文提出如下假設:

H 1服務設計對公眾感知行政服務質量存在正向影響

H 1.1服務設計對服務的便利性存在正向影響

H 1.2服務設計對服務的響應性存在正向影響

H 1.3服務設計對服務的透明性存在正向影響

H 1.4服務設計對服務的守法性存在正向影響

H 1.5服務設計對服務的實效性存在正向影響

H 1.6服務設計對服務的保證性存在正向影響

(二)社會監(jiān)督對服務設計和公眾感知行政服務質量之間關系的調節(jié)作用

社會監(jiān)督指公眾、社會團體、社會輿論等憑借國家憲法和法律賦予的權利對政府機關的行政活動進行的監(jiān)督。與來自于國家機構自身的監(jiān)督在性質上有著很大的不同,社會監(jiān)督是自下而上的、非國家性質的監(jiān)督,不是政府內部的監(jiān)督,更不是來自于國家政治機構的監(jiān)督。在本文中,外部監(jiān)督是指辦事人能參與對公務人員的考核和進行意見反饋,也指媒體和專家團體能對機關和人員進行監(jiān)督。公共行政管理由于其公共性、壟斷性使得內部監(jiān)督員的做法不是特別有效,需要利益相關人的監(jiān)督。顯然,這是彌補服務人員風險精神不足、彼此缺乏協(xié)調動力和服務設計可能存在著固有缺陷而導致的質量問題的有效方法。何修良指出:約束乏力和監(jiān)督虛位是目前政府機關存在的主要問題之一。⑤何修良編著:《依法行政能力》,人民出版社 2005年版,第 30頁。因此需要加強社會監(jiān)督以提高服務質量和政府的回應性,體現(xiàn)政府治理過程中的公眾參與。在政府政策的制定過程和執(zhí)行過程,都需要社會的有效監(jiān)督。如果在公共服務的過程中,能夠保證存在著公眾或公眾代表和媒體監(jiān)督的話,政府部門顯然會加強服務設計的科學性并通過這種設計去改進和提高服務質量的。具體做法就是,首先,加強電子政務建設,積極推行政務公開。在英國的質量運動中,政府通過質量排行榜的方法來提高服務服務信息的透明度,以便于公眾監(jiān)督和對公共服務提供商進行選擇。最終達到公共部門服務質量提高的目的。⑥M.Pidd.Perversity in Public Service PerformanceMeasurement,InternationalJournalof Productivity and PerformanceManagement,Vol.54 No.5/6,2005.pp.492-493.其次,基于公眾的要求,進行流程再造和組織再造的工作,提高政府部門和公務員的響應性、守法性和實效性,方便公眾的需求,減少公眾來辦事的時間和成本,例如搜尋成本和等待成本等。

依據(jù)文獻數(shù)理,我們建立以下假設:

H2社會監(jiān)督對服務設計與公眾感知行政服務質量的關系有積極的調節(jié)作用H2.1社會監(jiān)督對服務設計和便利性的關系有積極的調節(jié)作用

H2.2社會監(jiān)督對服務設計和響應性的關系有積極的調節(jié)作用

H2.3社會監(jiān)督對服務設計和透明性的關系有積極的調節(jié)作用

H2.4社會監(jiān)督對服務設計和守法性的關系有積極的調節(jié)作用

H2.5社會監(jiān)督對服務設計和實效性的關系有積極的調節(jié)作用

H2.6社會監(jiān)督對服務設計和保證性的關系有積極的調節(jié)作用

圖 1 服務設計、社會監(jiān)督影響公眾感知行政服務質量的概念模型

二、研究方法

(一 )問卷設計

本文所研究概念的測量量表分兩部分,一部分是關于公眾感知公共服務評價六維度的量表;①呂維霞、陳曄、黃晶:《公眾感知行政服務質量模型與評價研究:跨地區(qū)、跨公眾群體的比較研究》,《南開管理評論》,2009年第 4期。另一部分是關于服務設計和社會監(jiān)督兩個影響因素的量表。第二部分量表的問項主要是基于同經(jīng)常到政府機關辦事的人員的深度訪談而獲得。在訪談的基礎上,由三位博士對深度訪談的資料實施內容進行分析,將收集的數(shù)據(jù)編號,然后由研究者根據(jù)概念和文獻支持提出分析類目,對數(shù)據(jù)進行編碼,然后結合文獻回顧,建立了服務設計和社會監(jiān)督的測量指標。

(二 )樣本的選取

正式調研過程所采用的是便利抽樣的方法,對公務員、事業(yè)單位的人員采取到辦公室調研,以及在地方行政服務中心來辦事的公眾進行調研。調研期間共發(fā)放 1000份問卷,回收 936份問卷,有效問卷 709份,有效回收率為 75.7%。填寫者按照公眾的職業(yè)類型分,機關公務員 18.9%,企業(yè)員工或管理者 36.7%,事業(yè)單位對外辦事人員 14.4%,其他 30.1%;按照調查地點分,行政服務中心門口 59.0%,機關內部 11.8%,事業(yè)單位內部 8%,其他 21.2%。

三、數(shù)據(jù)分析與模型驗證

本文采用基于偏最小二乘法 (PLS)技術,通過 PLS-Graph軟件構建了相應的結構方程模型。

(一)建構效度的檢驗

在驗證模型假設之前,作者首先對測量模型的信度和效度進行了評價,即對內部一致性、內斂效度和判別效度進行了檢驗,相關結果如表 1和表 2所示。首先,所有概念即潛變量的綜合信度系數(shù)值均超過了0.70的可接受水平,這表明每個概念具有較好的內部一致性。所有測量指標的標準化因子負荷應該高于最低臨界水平 0.60,同時每個潛變量的 AVE值都應該大于 0.50,這表明潛變量的內斂效度較好 (見表 1)。模型中每個潛變量的AVE的平方根大于該變量與其他變量的相關系數(shù),判別效度較好,即概念之間存在明顯差異。(見表 2)

表 1 各概念的信度與內斂效度檢驗結果

表 2 相關系數(shù)矩陣與平均提煉方差(AVE)的平方根

(二 )假設檢驗

在假設的檢驗過程中,作者首先構建了服務設計與公眾感知行政服務質量的各個維度的關系模型 (模型 1),分析結果表明,服務設計對公眾感知服務質量的便利性、響應性、透明性、守法性、實效性和保證性有顯著影響,因此假設 1中包括的所有子假設都得到了支持。然后,為了驗證社會監(jiān)督的調節(jié)作用,作者又分別構建了主效應模型 (模型 2)和互動模型 (模型 3)。其中,在構建互動效應模型之前,為了避免出現(xiàn)多重共線性,在把用于測量自變量和調節(jié)變量的各個測量指標相乘之前,作者對各個指標進行了標準化的處理。如模型 2和模型 3的分析研究所示,社會監(jiān)督在服務設計與公眾感知質量的兩個維度之間的關系中扮演著調節(jié)作用,即社會監(jiān)督對于服務設計和響應性、服務設計和透明性之間的關系具有顯著的調節(jié)作用,但是它所扮演的調節(jié)作用卻是消極的,這和我們預期的結果正好相反。

表 3 三個模型 PLS路徑分析結果

四、結論與啟示

(一)服務設計和社會監(jiān)督對公眾感知行政服務質量的影響都是顯著的

服務設計對便利性、響應性、透明性、守法性、實效性和保證性有顯著影響。其中,服務設計對透明性的影響是最強的,對于便利性、守法性、保證性的影響比較強。結論說明:政府部門可以通過設立網(wǎng)絡服務、熱線電話、服務接待站、時限設計等步驟提高公眾感知服務質量。將公眾分類并針對不同的公眾提供不同的服務使過程效率提高。公開透明的工作流程和制度以及明確的時限范圍,既提高了工作效率,也便于部門按照法律法規(guī)來辦事。每個公務員及職能部門明確了自己的職能范圍,就不會有推諉和拖延的現(xiàn)象發(fā)生。由于流程和服務項目等設計科學,公務員清楚事情的流程,就能為公眾講清事情的流程和相關政策。

社會監(jiān)督對于便利性、響應性、透明性、守法性、實效性和保證性有顯著影響。其中,社會監(jiān)督對透明性、便利性的影響是最強的,其次是對于守法性、保證性的影響比較強。實證數(shù)據(jù)說明:社會監(jiān)督對于政府公共服務質量的提高其很大的作用,這和我們在深度訪談中獲得的結論是一致的。很多受訪者指出,只要有對于服務的評價等行為,服務機構和工作人員的服務質量就會有很大的改進。要建立公眾參與監(jiān)督政府公共服務質量的有效途徑,加大公眾和公眾團體對于公共服務監(jiān)督的力度,將公眾及公眾團體和媒體的監(jiān)督結果納入對于政府部門和工作人員的績效考評內容中。這是未來我國政府公共服務質量改進的重要途徑。

(二)社會監(jiān)督對于服務設計和響應性以及服務設計和透明性之間的關系具有消極的調節(jié)作用

模型驗證的結果顯示,在服務設計和公共服務質量的六個維度之間的關系中,社會監(jiān)督只對其中服務設計與響應性以及服務設計與透明性之間的關系具有調節(jié)作用,但這種調節(jié)作用的方向卻與最初的假設完全相反:即在現(xiàn)有的公共管理體系下,社會監(jiān)督越強,服務設計對透明性和反應性的積極影響不但不會增加,反而會減弱。之所以會這樣,可能的理由是:

第一,鑒于社會監(jiān)督的壓力,工作人員可能會產(chǎn)生對信息增加保密性的傾向,可能會盡可能地減少信息公開的相關活動,即通過相關措施來減少透明性,如減少或不召開新聞發(fā)布會等方式去回避監(jiān)督。詹姆斯·費斯特曾指出,在國家秘密的幌子下,行政人員有可能把他們選擇的任何文件都分類為絕密、秘密和機密,一旦文件進行了分類就很難撤銷,而不斷分類的理由是多么的繁瑣和不恰當。①詹姆斯·W·費斯勒,唐納德·F·凱特爾:《行政過程的政治:公共行政學新論》,中國人民大學出版社 2002年版,第 373頁。在此基礎上,詹姆斯·費斯特提出了所謂的監(jiān)督悖論,即當國會的幾乎所有活動都被認為是監(jiān)督的一種形式時,這樣的監(jiān)督很少能夠獲得長期存在的有關行政管理不善問題的有用信息。從我國當前的情況來看,其一,過早披露信息可能會導致扭曲信息和政策等,導致公眾的誤解。為了避免信息公開引起太多的爭論和成為輿論話題,甚至對政府的形象和公信力產(chǎn)生負面影響,有關當局可能會減少新聞發(fā)布會等活動;其二,由于政府機關領導人和機構需要不斷完善政策法規(guī),而過早地將不太成熟的政策法規(guī)等公開,會減少政策的靈活性,不利于政策的進一步調整;其三,有些信息可能是從屬于政府控制社會的要求,若過早地或過于大范圍的進行信息公開,可能不利于當局對于時局和公共安全進行有效調控。其四,由于信息公開涉及政府機關的相關利益,因此,許多部門沒有提供給公眾真正想要的信息。為了規(guī)避社會監(jiān)督對服務設計與透明性關系的負作用,政府機關應該加強政務公開制度的建設,對于那些必須公開的項目應以法定的形式規(guī)定下來。加強上級對于下級部門的行政問責制,制定信息公開的管理制度,對于保密、新聞發(fā)布會等問題進行管理。

第二,鑒于社會監(jiān)督的壓力和責任追究制的實施,相關部門及服務人員可能會因此而變得更加謹慎,嚴格履行相關的審批程序或工作程序,從而很可能會在一定程度上降低響應性。對于服務設計與行政服務響應性之間的消極關系的原因可能有以下幾種:其一,在有關制度尚沒有完全配套的情況下,社會監(jiān)督使得基層機關和公務員對于自己的行為更加謹慎。實際上,因為部門相互推諉、部門之間的職責不清和重復設置,使得有些問題是很難在短時間內解決,這樣政府機關在投訴回應等問題上,往往不能迅速解決公眾的難題。這是部門政府分工與合作以及責任不清帶來的弊端。但是迫于公眾社會監(jiān)督的壓力,為了避免對于機構和人員可能產(chǎn)生的不必要的麻煩,有相當一部分政府機構和公務員在滿足“公眾”的需求和制定相關政策方面更趨保守。其二,由于我國公民的政治參與的政治素質的良莠不齊以及個別媒體不負責任的負面報道,政府部門在服務的響應上會采取謹慎的態(tài)度。

為了加強政府機構和公務員的響應性,降低由于社會監(jiān)督給服務設計和響應性關系帶來的負作用,政府部門可以通過加強首問負責制與超時默許等制度的實施,對于行政部門和機構主管的服務項目嚴格實行責任制。還應不斷提高公民的參與監(jiān)督的政治素質,而不是讓政府機關擔心良好的用心得不到公眾的理解與支持。

D63

A

1003—4145[2010]08—0140—06

2010-01-12

呂維霞,對外經(jīng)濟貿易大學公共管理學院副教授。

王永貴,對外經(jīng)濟貿易大學國際商學院教授。

教育部社科規(guī)劃基金資助項目 (07JA630009);對外經(jīng)濟貿易大學 2010年學術創(chuàng)新團隊資助;教育部新世紀優(yōu)秀人才項目(NCET-09-0302)。

(責任編輯:武衛(wèi)華)