董自光 段進(jìn)軍

(1.浙江樹(shù)人大學(xué) 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)學(xué)院，浙江 杭州 310015；2.蘇州大學(xué) 商學(xué)院， 江蘇 蘇州 215021)

基于都市圈一體化視角的治理機(jī)制研究

董自光1段進(jìn)軍2

(1.浙江樹(shù)人大學(xué) 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)學(xué)院，浙江 杭州 310015；2.蘇州大學(xué) 商學(xué)院， 江蘇 蘇州 215021)

都市圈一體化是城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，如何有效協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)“碎片化”與“一體化”之間的內(nèi)在矛盾，實(shí)現(xiàn)空間資源整合，是當(dāng)前理論界與實(shí)踐部門關(guān)注的焦點(diǎn)。本文將治理理論引入都市圈發(fā)展，指出創(chuàng)新治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)都市圈一體化的有效途徑，并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的研究與實(shí)踐，基于治理的內(nèi)涵和我國(guó)國(guó)情，提出構(gòu)建多元復(fù)合型都市圈治理機(jī)制以推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)；長(zhǎng)三角；都市圈一體化；行政區(qū)經(jīng)濟(jì)；多元復(fù)合型治理

隨著經(jīng)濟(jì)高速穩(wěn)定增長(zhǎng)和城市化快速推進(jìn)，都市圈一體化成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。與此同時(shí)，由于市場(chǎng)化、分權(quán)化改革不斷深入，低層政府擁有了更多的財(cái)權(quán)和事權(quán)，市場(chǎng)失靈和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不合理引致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)碎片化誘發(fā)了一系列制約都市圈一體化的區(qū)域問(wèn)題。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的研究與實(shí)踐，理論界和政府部門已經(jīng)普遍意識(shí)到通過(guò)傳統(tǒng)的稅收、利率等市場(chǎng)和宏觀調(diào)控手段難以破解“諸侯經(jīng)濟(jì)”與區(qū)域一體化的難題，在此背景下，引入治理理論，創(chuàng)新都市圈治理機(jī)制，對(duì)推進(jìn)我國(guó)都市圈一體化進(jìn)程具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、治理理論

(一)治理的概念

英文中的“治理(Governance)”一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，長(zhǎng)期以來(lái)它與“統(tǒng)治(Government)”一詞交叉使用，并且主要用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予了“治理”的含義，不僅其涵蓋的范圍超出了傳統(tǒng)意義，而且其含義也與“統(tǒng)治”相去甚遠(yuǎn)。

我國(guó)學(xué)者關(guān)于治理的研究相對(duì)于國(guó)外來(lái)說(shuō)起步較晚。顧朝林從城市規(guī)劃學(xué)的角度研究了治理，并在《論城市管治研究》一文中將“Urban Governance”翻譯為“城市管治”，將其定義為“一種綜合的全社會(huì)過(guò)程，它以協(xié)調(diào)為手段，不以支配、控制為目的，涉及廣泛的政府和非政府組織的參與和協(xié)調(diào)”。[1]南開(kāi)大學(xué)孫兵等在《區(qū)域協(xié)調(diào)組織與區(qū)域治理》一書(shū)中，將治理定義為“內(nèi)生于一個(gè)有共同利益的群體的正式或非正式的制度安排，通過(guò)這些制度安排，形成群體的正式或者非正式組織，實(shí)現(xiàn)組織主體的集體活動(dòng)，設(shè)定并實(shí)現(xiàn)組織的功能和目標(biāo)”。[2]筆者認(rèn)為此定義全面涵蓋了治理的本質(zhì)、形成機(jī)制、主體、目標(biāo)與功能，極好地詮釋了治理的概念內(nèi)涵，因此也傾向于這一定義。

(二)治理機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，市場(chǎng)機(jī)制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是最為人熟知的兩種協(xié)調(diào)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源優(yōu)化配置是建立在一些假設(shè)條件基礎(chǔ)之上的，而這些假設(shè)條件與現(xiàn)實(shí)往往相去甚遠(yuǎn)，由于壟斷、不完全信息以及公共物品等的存在，市場(chǎng)失靈時(shí)有發(fā)生；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)自身固有的缺陷——官僚機(jī)構(gòu)臃腫、尋租現(xiàn)象泛濫、權(quán)力濫用和腐敗等，導(dǎo)致其在資源配置方面時(shí)有失誤。

治理機(jī)制是介于市場(chǎng)機(jī)制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之間的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，是一種混合型協(xié)調(diào)機(jī)制。政府協(xié)調(diào)是一種自上而下的垂直層級(jí)結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)機(jī)制是一種自下而上的水平結(jié)構(gòu)，而治理機(jī)制是一種復(fù)雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，治理將自上而下的垂直層級(jí)管理與自下而上的水平協(xié)調(diào)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)多元主體加強(qiáng)互動(dòng)，共同參與都市圈治理，并突出了善治“公平、效率”的特點(diǎn)，對(duì)協(xié)調(diào)政府與政府、政府與非政府組織之間的關(guān)系能夠起到有效的作用。

治理機(jī)制的形成和發(fā)展與人類社會(huì)所遵循的秩序密切相關(guān)。人類行為受到兩種基本秩序的規(guī)范：一種是直接憑借外部權(quán)威，為實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同目標(biāo)，依靠指示、命令來(lái)計(jì)劃和建立的行動(dòng)秩序，稱之為“組織”或“計(jì)劃”秩序；另一種是行為主體都自發(fā)自愿地服從共同承認(rèn)的規(guī)則而形成的行動(dòng)秩序，是一種間接的秩序，哈耶克稱之為“自生自發(fā)秩序”。根據(jù)這兩種秩序所具有的不同的支配地位，人類社會(huì)形成了兩種基本的治理機(jī)制，一種是組織或計(jì)劃秩序占主導(dǎo)和支配地位，稱為“單中心”治理機(jī)制；另一種是自生自發(fā)秩序占主導(dǎo)和支配地位，稱為“多中心”治理機(jī)制。單中心治理是以“命令——服從”關(guān)系和整個(gè)社會(huì)的等級(jí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以自上而下的方式，由權(quán)威機(jī)構(gòu)根據(jù)預(yù)先策劃好的計(jì)劃或形成的指令來(lái)協(xié)調(diào)和指揮所有主體，以達(dá)到善治的目標(biāo)。多中心治理機(jī)制是通過(guò)行動(dòng)者之間的互動(dòng)，尤其是行動(dòng)者與社會(huì)行為規(guī)則之間的互動(dòng)演化生成的，組織與個(gè)人之間所從事活動(dòng)的協(xié)調(diào)通過(guò)共同遵守自發(fā)形成的規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)，形成了一種網(wǎng)絡(luò)化的治理模式。[3]

二、長(zhǎng)三角都市圈一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)三角都市圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作的層次與力度不斷提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，目前已經(jīng)成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的地區(qū)之一。2008年，長(zhǎng)三角16個(gè)城市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值53 956億元，同比增長(zhǎng)16.7%，平均每平方公里土地產(chǎn)出4 921萬(wàn)元，平均產(chǎn)出是全國(guó)平均水平的16倍多；它以占全國(guó)1%的土地面積創(chuàng)造了占全國(guó)總額17.9%的GDP總量。[4]2009年上半年，在金融危機(jī)的背景下，長(zhǎng)三角地區(qū)仍然實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值26 861.39億元，比去年同期增加了1 200多億元，16個(gè)城市GDP平均增速達(dá)到9.2%，比全國(guó)高出2.1個(gè)百分點(diǎn)。[5]

雖然長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌成就，但由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中形成和發(fā)展的，都市圈一體化受到“轉(zhuǎn)型”時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制及行政管理體制等特征和因素的影響和制約，長(zhǎng)三角都市圈仍然是以“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”為主導(dǎo)的發(fā)展模式。在橫向上，城市間的戰(zhàn)略聯(lián)盟尚未形成，沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)濟(jì)能量集聚的理想范式，城市間競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)耗激烈；在縱向上，城市內(nèi)部多元利益主體沖突加劇，行政力量與壟斷力量勾結(jié)形成的增長(zhǎng)聯(lián)盟損害其他主體利益的行為時(shí)有發(fā)生；弱勢(shì)群體缺乏有效途徑參與城市治理，社會(huì)不和諧因素增多。這些沖突和矛盾相互交織在一起形成了各種區(qū)域問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．地方保護(hù)主義盛行。長(zhǎng)三角都市圈分屬江浙滬兩省一市的16個(gè)城市，行政隸屬關(guān)系非常復(fù)雜，地區(qū)之間的協(xié)調(diào)難度很大，再加上長(zhǎng)期的條塊分割管理，更加助長(zhǎng)了各自為政、以鄰為壑的不良風(fēng)氣。這種不良風(fēng)氣嚴(yán)重干擾了地方政府之間的合作，也極大地影響了企業(yè)的正常運(yùn)作。都市圈內(nèi)的許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，往往因行政隸屬關(guān)系不同懸而不決，有時(shí)處理也不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律而采用行政手段加以解決。如上海因?yàn)榕e辦“世博會(huì)”需要?jiǎng)舆w4 000戶企業(yè)，周邊城市都以為這是接受輻射的大好機(jī)會(huì)，可上海卻采取了在自己行政轄區(qū)內(nèi)消化的做法。近年來(lái)，江蘇、浙江兩省治理整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的“打假”之所以頻頻受阻，“清障”之所以屢屢被困，相當(dāng)程度上也正是緣于這種變了味的“屬地管理”性質(zhì)的地方保護(hù)主義。[6]

2．基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。港口、機(jī)場(chǎng)和軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施，作為重要的戰(zhàn)略資源對(duì)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，也是決定城市未來(lái)發(fā)展?jié)摿途C合排名的重要依據(jù)。長(zhǎng)三角都市圈內(nèi)各個(gè)城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不約而同地提出了“提升自身層次、培育區(qū)域交通樞紐”的要求，投入大量財(cái)力、物力建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施。而實(shí)際上，長(zhǎng)三角地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。港口方面，除上海港、寧波北侖港定位為區(qū)域性樞紐大港外，長(zhǎng)江下游從南京到南通，幾乎每個(gè)城市都在大力建設(shè)自己的港口；機(jī)場(chǎng)方面，長(zhǎng)三角都市圈內(nèi)僅上海就有2個(gè)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，再加上南京和杭州，共有4個(gè)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，寧波、無(wú)錫、常州等城市也分別有自己的機(jī)場(chǎng)，機(jī)場(chǎng)數(shù)量與珠江三角洲相比毫不遜色。

3．區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同。目前長(zhǎng)三角都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題十分突出。根據(jù)聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織國(guó)際工業(yè)研究中心提出的相似系數(shù)計(jì)算方法，上海與蘇州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)為0.97，蘇州與杭州的相似系數(shù)高達(dá)0.99(見(jiàn)表1)。近年來(lái)，在長(zhǎng)三角16個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，各城市都將發(fā)展目標(biāo)指向高科技產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，長(zhǎng)三角都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同率高達(dá)70%。在長(zhǎng)三角16個(gè)城市中，有11座城市選擇汽車零配件制造業(yè)，8座城市選擇石化產(chǎn)業(yè)，12座城市選擇通信作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向。這種產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作關(guān)系的缺失，必然使各城市間的競(jìng)爭(zhēng)多于合作，矛盾多于協(xié)調(diào)，由此造成的資源配置不合理、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)將嚴(yán)重制約了長(zhǎng)三角都市圈一體化進(jìn)程。

表1 長(zhǎng)三角主要城市結(jié)構(gòu)相似系數(shù)

資料來(lái)源：江蘇省社會(huì)科學(xué)院長(zhǎng)江三角洲區(qū)域聯(lián)合研究中心張顥瀚先生提供，引自香港文匯報(bào)，http://paper.wenweipo.com/2008/08/08/CH0808080022.htm。

4．引進(jìn)外資惡性競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)入新世紀(jì)后，長(zhǎng)三角都市圈經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度不斷提高，以三資企業(yè)為主的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，并成為新一輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)。由于外資的稅收效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，引進(jìn)外資也成為地方政府的一項(xiàng)重要任務(wù)和政績(jī)考核指標(biāo)。然而，受“諸侯經(jīng)濟(jì)”影響，長(zhǎng)三角16個(gè)城市在引進(jìn)外資過(guò)程中缺乏協(xié)調(diào)與合作，存在著明顯的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，突出表現(xiàn)為稅收政策、土地政策等方面的惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。除給外商直接投資以超國(guó)民待遇之外，各城市還競(jìng)相用土地“跳樓價(jià)”來(lái)爭(zhēng)奪投資，其中，上海與蘇南地區(qū)之間表現(xiàn)最為明顯，蘇州曾一度將土地價(jià)格從原來(lái)的300萬(wàn)元/hm2降到了225萬(wàn)元/hm2，昆山也由原來(lái)的225萬(wàn)元/hm2降到了150萬(wàn)元/hm2，而無(wú)錫甚至降到了30萬(wàn)元/hm2～45萬(wàn)元/hm2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般土地成本225萬(wàn)元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)。這種優(yōu)惠政策比拼的結(jié)果，只能是“鷸蚌相爭(zhēng)，漁翁得利”，政府將巨大的利潤(rùn)空間拱手讓給了投資方，而讓轄區(qū)內(nèi)的失地農(nóng)民來(lái)承擔(dān)內(nèi)耗競(jìng)爭(zhēng)的惡果。

5．環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重。近年來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令人矚目的成就，但同時(shí)也面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。長(zhǎng)三角地區(qū)占國(guó)土面積僅為1%，但其污染物排放總量卻占全國(guó)總量的20%。[7]據(jù)2006年《中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》顯示，江浙滬海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積約50 470 km2，比2005年增加了4 030 km2。長(zhǎng)三角都市圈內(nèi)的長(zhǎng)江、太湖和京杭大運(yùn)河等主要水域，其流經(jīng)城市受利益驅(qū)動(dòng)的影響，上游城市不顧下游城市的生態(tài)安全，無(wú)節(jié)制排污，產(chǎn)生了諸多嚴(yán)重的跨區(qū)域污染問(wèn)題。如蘇州與上海、嘉興與蘇州、湖州與蘇錫常、紹興與杭州、長(zhǎng)江上游城市與下游城市等均存在不同程度的跨區(qū)排污問(wèn)題；盡管各地政府也采取了一系列整治措施，但由于產(chǎn)權(quán)與責(zé)任不清，各城市都從自身利益出發(fā)，對(duì)于跨界流域的污染和治理雙方都不愿承擔(dān)污染治理的成本，造成了嚴(yán)重的外部負(fù)效應(yīng)。

6．社會(huì)分層日益明顯。隨著市場(chǎng)化改革的快速推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為配置資源的主導(dǎo)力量。在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則指導(dǎo)下，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的高度“均質(zhì)化”向高度“異質(zhì)化”轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民的收入差距迅速拉大，貧富差距明顯，整個(gè)社會(huì)正逐漸分化為富人階層和窮人階層。這種社會(huì)分層現(xiàn)象在長(zhǎng)三角地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯：一面是收入百萬(wàn)千萬(wàn)，開(kāi)寶馬奔馳，住酒店別墅的民營(yíng)、外資老板；另一面是從中西部貧困地區(qū)遷移過(guò)來(lái)的“打工者”，沒(méi)有住房和社會(huì)保障，只能獲取極低的工資報(bào)酬；反映在城市空間結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為郊區(qū)的別墅、市中心的千萬(wàn)豪宅、摩天大樓組成的CBD與低矮破舊的貧民窟、密集成堆的“城中村”形成鮮明的差別。[8]

三、長(zhǎng)三角都市圈區(qū)域問(wèn)題的誘因

上述區(qū)域問(wèn)題產(chǎn)生的直接原因，是市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的負(fù)外部性和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不合理產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。筆者認(rèn)為，其產(chǎn)生的深層次原因是全球化、市場(chǎng)化、分權(quán)化背景下，都市圈內(nèi)各級(jí)地方政府之間、政府與其他主體之間關(guān)系的扭曲和失衡，這種扭曲和失衡具有一系列發(fā)展趨勢(shì)和特征。

1.城市政府的“企業(yè)化治理傾向”。在全球化營(yíng)造的日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，地方政府為了獲取更多的發(fā)展資源和機(jī)會(huì)，完全依賴市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，把提高城市競(jìng)爭(zhēng)力和吸引外資放在首要位置，像經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣來(lái)管理城市。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府采取了一系列分權(quán)化改革措施，擴(kuò)大了各級(jí)地方政府的管理權(quán)限，賦予了相對(duì)獨(dú)立的利益，強(qiáng)化了地方政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，使其兼具了區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控主體和經(jīng)濟(jì)利益主體雙重身份。由此，地方政府的行為目標(biāo)劃分為兩個(gè)部分：一方面，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控主體，地方政府要努力完成中央政府下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；另一方面，作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，地方政府努力追求地區(qū)利益最大化，其對(duì)城市的管理方式逐步向“企業(yè)化治理”轉(zhuǎn)變。[9]在中央政府投資減少的情況下，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府要獲得有效的行動(dòng)能力就必須取得大量財(cái)力、物力的支持；企業(yè)為了牟取地方保護(hù)和獲取壟斷帶來(lái)的超額利潤(rùn)，希望成為地方政府的“合作者”，于是掌握著權(quán)力的地方政府和掌握著資本的企業(yè)集團(tuán)，在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境中結(jié)成了各種“增長(zhǎng)聯(lián)盟”，互相配合以攫取各自的最大利益，由此導(dǎo)致政府、壟斷企業(yè)和普通民眾之間的關(guān)系發(fā)生扭曲，弱勢(shì)群體喪失了話語(yǔ)權(quán)，普通公眾如同“股市中的小股民”，無(wú)法保證自己的合法權(quán)益不被侵犯。

2.行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的矛盾。在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”②運(yùn)行下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)被分割成許多以行政區(qū)劃為界限的經(jīng)濟(jì)單位，各地方政府積極采取各種行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，阻礙了要素的自由流動(dòng)，形成了各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，與建立在統(tǒng)一大市場(chǎng)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾日益尖銳。雖然目前長(zhǎng)三角16個(gè)城市就打造以上海為核心的世界第六大都市圈已達(dá)成共識(shí)，但行政分割的體制性根源并沒(méi)有消除。隨著分權(quán)化改革的深入，都市圈內(nèi)各城市政府逐漸將權(quán)力下放到區(qū)、縣一級(jí)政府。都市圈內(nèi)各級(jí)政府之間的橫向矛盾與縱向矛盾逐漸顯現(xiàn)，③甚至激化，在“地方趕超戰(zhàn)略”和“城市營(yíng)銷戰(zhàn)略”的推動(dòng)下，各級(jí)地方政府為尋求轄區(qū)內(nèi)的利益最大化或治理成本最小化，一方面會(huì)防止轄區(qū)內(nèi)利益“外溢”，另一方面企圖讓其他主體承擔(dān)本區(qū)域發(fā)展成本。由于行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈的“碎片化”現(xiàn)象十分明顯，各城市政府橫向與縱向之間的矛盾十分尖銳，由此產(chǎn)生了諸多阻礙長(zhǎng)三角都市圈一體化發(fā)展的區(qū)域問(wèn)題。

3.增長(zhǎng)偏導(dǎo)型政績(jī)考核機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府確立了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，各級(jí)地方政府把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為區(qū)域發(fā)展的主要目標(biāo)，忽略了其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心的轉(zhuǎn)移，政府官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)也隨之轉(zhuǎn)向GDP、財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模成為對(duì)政府官員評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲的關(guān)鍵指標(biāo)。增長(zhǎng)偏導(dǎo)型的政績(jī)考核機(jī)制使急功近利的短線操作成為官員們的首要選擇，地方政府對(duì)那些“短期”、“凸顯效益”的經(jīng)營(yíng)型規(guī)劃和項(xiàng)目往往會(huì)更感興趣。[10]長(zhǎng)三角都市圈內(nèi)各城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，某種程度上也是各城市及省市間政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)，有些政府官員為了政績(jī)而工作，使公眾利益、生態(tài)效益和區(qū)域整體利益等這些本應(yīng)被重視的因素，由于未被列入地方政府績(jī)效評(píng)估體系而被嚴(yán)重忽視。為出政績(jī)，有些政府盲目上大項(xiàng)目，搞政績(jī)工程，損害轄區(qū)內(nèi)居民利益。因此，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)不一致只是表面問(wèn)題，地方政府利益才是問(wèn)題的根本，而增長(zhǎng)偏導(dǎo)型政績(jī)考核機(jī)制又是問(wèn)題的核心誘因。

4.公民社會(huì)的興起與發(fā)展。隨著市場(chǎng)化分權(quán)改革與對(duì)外開(kāi)放不斷推進(jìn)，社會(huì)成員的自由逐漸擴(kuò)大，私人利益日益得到承認(rèn)和鼓勵(lì)，產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)概念不斷明晰，中國(guó)社會(huì)發(fā)展日益呈現(xiàn)出多元化的特征，從而直接促進(jìn)了公民社會(huì)的興起與發(fā)展。長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的地區(qū)，從上世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，90年代的外資企業(yè)，到近年來(lái)高速發(fā)展的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，以及伴隨而來(lái)的中產(chǎn)階級(jí)的形成，中介組織的發(fā)育，各種利益主體在城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益發(fā)揮著重要作用，公民參與都市圈治理的意識(shí)和能力得到了普遍提高。然而，我國(guó)公民社會(huì)是在社會(huì)整體秩序轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，在這一過(guò)程中，一方面，市場(chǎng)導(dǎo)向的分權(quán)化改革逐漸放松了對(duì)人的束縛，企業(yè)與個(gè)人的自由對(duì)都市圈公平、公正、合理提出了更高的要求；另一方面，社會(huì)整體秩序轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后，制度環(huán)境存在著巨大的空隙和黑洞，難以保障公民社會(huì)中各利益主體的愿望訴求得到有效的表達(dá)和尊重。地方政府在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中處于絕對(duì)支配地位，公民缺乏有效途徑和渠道參與都市圈治理，由此造成了政府與民間主體關(guān)系的扭曲和失衡。[11]

面對(duì)全球化、分權(quán)化與市場(chǎng)化背景下長(zhǎng)江三角洲都市圈存在的區(qū)域問(wèn)題，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門已經(jīng)普遍意識(shí)到要從根本上解決上述區(qū)域問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，就必須探索出一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免市場(chǎng)失靈，確保政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)高效、合理，使各城市間能夠?qū)崿F(xiàn)相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使單個(gè)城市內(nèi)多元利益主體能夠共同參與城市治理，每位公民的愿望訴求都能通過(guò)有效途徑得以表達(dá)，形成多元利益主體共同推進(jìn)公民社會(huì)建設(shè)的良好格局。因此，構(gòu)建新型有效的都市圈協(xié)調(diào)機(jī)制，才是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角都市圈一體化的核心變量。

四、長(zhǎng)三角都市圈一體化的實(shí)現(xiàn)構(gòu)想：多元復(fù)合型都市圈治理機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江三角洲都市圈一體化的最終目標(biāo)，必須徹底突破地方政府主導(dǎo)發(fā)展的現(xiàn)有格局和“多層次分割”主導(dǎo)的行政模式，突破制度瓶頸，構(gòu)建都市圈治理機(jī)制，有效限制地方政府的行為方式和范圍，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化，這是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角都市圈一體化的必然選擇。因此本文提出的構(gòu)想是建立以政府、企業(yè)、非贏利組織以及居民個(gè)體之間相互合作為基礎(chǔ)，以政府為主導(dǎo)，多元利益主體共同參與，由多種治理模式共同實(shí)現(xiàn)的多元復(fù)合型治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)都市圈一體化。所謂多元復(fù)合型治理機(jī)制就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間的合作，吸納非營(yíng)利組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多主體、多模式的自主治理機(jī)制，這種多元復(fù)合型治理機(jī)制主要由以下幾個(gè)具體部分組成(見(jiàn)圖1)。[12]

圖1 長(zhǎng)江三角洲都市圈多元復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)示意圖

(一)權(quán)威的、綜合性的區(qū)域聯(lián)合政府

長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)合政府是在中央政府與各地方政府之間建立一個(gè)具有較高權(quán)威的、綜合性機(jī)構(gòu)，形成與各城市政府上下層職能分工明確的雙層制都市圈治理機(jī)制。長(zhǎng)三角都市圈可在中央政府的支持下，由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)牽頭，組建長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)合政府，建議由“長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”升級(jí)而成。長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)合政府主要負(fù)責(zé)管理超出單個(gè)地方政府行政轄區(qū)范圍和界限的公共事務(wù)，協(xié)調(diào)地方政府之間的多種事務(wù)；各地方政府則主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理和公共產(chǎn)品提供(見(jiàn)表2)。針對(duì)阻礙長(zhǎng)三角都市圈一體化發(fā)展的區(qū)域問(wèn)題，長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)合政府需要治理的領(lǐng)域和項(xiàng)目主要包括生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督，交通、通訊等跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的研究與制定(包括吸引外資的統(tǒng)一政策)等。

表2 長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)合政府與各城市政府的職能分工

(二)單一職能的專門協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

長(zhǎng)三角地區(qū)還可以建立針對(duì)專門性問(wèn)題的，承擔(dān)單一或相似職能的多個(gè)決策中心，構(gòu)建類似于美國(guó)“特區(qū)”的多中心都市圈治理機(jī)制。

首先，構(gòu)建多中心都市圈治理機(jī)制的主體應(yīng)該是多元的，包括政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和公民等，治理的運(yùn)行是能夠使多元利益主體的意愿都能在平等、公平、公正的基礎(chǔ)上得到充分表達(dá)，合理、合法要求得到滿足，能夠推動(dòng)長(zhǎng)三角都市圈向公民社會(huì)不斷邁進(jìn)。

其次，這種多中心都市圈治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)多元主體之間合作提供服務(wù)和公共產(chǎn)品，即通過(guò)政府與政府、政府與非政府組織、非營(yíng)利組織與企業(yè)、企業(yè)與公民等之間合作形成的多中心分別提供，這樣有利于提高跨行政區(qū)公共服務(wù)的回應(yīng)性與效率，發(fā)揮政府、非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民等不同主體的積極性與創(chuàng)造性。

再次，依據(jù)構(gòu)成多中心的主體、范圍以及職責(zé)的不同，各種決策中心的形成與運(yùn)行也千差萬(wàn)別，不局限于固定的模式。在政府層面，決策中心可有以下三種模式：一是由中央政府出面設(shè)立的，擁有獨(dú)立行政權(quán)力的派出機(jī)構(gòu)，如設(shè)立類似于美國(guó)田納西河流域管理局(TVA)的太湖流域管理局，負(fù)責(zé)太湖流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染治理與太湖資源整體綜合開(kāi)發(fā)。二是在中央政府或相關(guān)部委的支持下，由長(zhǎng)三角16個(gè)城市合作成立針對(duì)某一專門領(lǐng)域的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，如在國(guó)家質(zhì)檢總局的支持和指導(dǎo)下，設(shè)立長(zhǎng)三角地區(qū)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)中心，負(fù)責(zé)管理協(xié)調(diào)整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的檢驗(yàn)檢疫事務(wù)。三是由各城市政府及相關(guān)部門根據(jù)各自利益的需要與合作的意愿在某領(lǐng)域內(nèi)成立承擔(dān)單一職能的決策中心，對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。在企業(yè)層面，決策中心的形成主要是指各類行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)。各行業(yè)、企業(yè)應(yīng)該積極成立行業(yè)協(xié)會(huì)，企業(yè)間的矛盾、糾紛通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)解決。公民參與治理的途徑主要是各類非營(yíng)利組織。除上述由單一類型治理主體建立的決策中心外，順應(yīng)當(dāng)今社會(huì)利益主體多元化、利益交叉日益復(fù)雜等趨勢(shì)，決策中心的構(gòu)成也應(yīng)趨向于由不同類型治理主體合作形成，如成立一系列跨地區(qū)政企合作、校企合作的平臺(tái)等。

(三)單中心都市圈治理模式

長(zhǎng)三角地區(qū)的不少中心城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也或多或少地受到行政區(qū)劃的限制，如過(guò)去的常州市與武進(jìn)縣、無(wú)錫市與錫山縣、揚(yáng)州市與邗江縣之間的“市縣同城”問(wèn)題，杭州市發(fā)展空間受到限制等問(wèn)題。對(duì)于此類問(wèn)題，單中心的都市圈治理機(jī)制為我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)參考。通過(guò)合并或兼并的方式進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，把原來(lái)有經(jīng)濟(jì)利益矛盾的行政區(qū)域合并為一個(gè)新的行政區(qū)域，使經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)域的邊界重合，這樣原先區(qū)間的問(wèn)題就變成了區(qū)內(nèi)問(wèn)題，可以通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策加以解決。當(dāng)然這種方法也有其自身的缺陷，行政區(qū)劃調(diào)整往往難度較大，需要嚴(yán)格復(fù)雜的審批手續(xù)，因此，這種通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整形成單中心的都市圈治理機(jī)制的方式適用范圍有限，并極可能造成中心城市為求發(fā)展，犧牲相關(guān)縣級(jí)市或縣的利益，就長(zhǎng)三角地區(qū)而言，這種方式應(yīng)該慎用。

綜上所述，多元復(fù)合型治理機(jī)制就是以治理主體多元化為基礎(chǔ)，以自下而上的誘致性制度變遷與自上而下的強(qiáng)制性制度變遷相結(jié)合的協(xié)調(diào)方式，通過(guò)不同層級(jí)政府之間，政府與非政府組織之間上下左右交叉與套嵌形成的自主網(wǎng)絡(luò)型治理。

注釋：

① 汪林義,姜帆：《打造“生態(tài)長(zhǎng)三角”：共識(shí)何時(shí)成共舉》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200708/23/t20070823_12644652.shtml。

② “行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”由華東師范大學(xué)劉君德教授于1992年首先提出的，是指在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中出現(xiàn)的，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的一種特殊的、過(guò)渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，它表現(xiàn)為行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束。

③ 橫向上主要指與都市圈內(nèi)發(fā)展空間毗鄰、聯(lián)系緊密但行政上不存在直接隸屬關(guān)系的轄區(qū)政府，縱向上主要指行政層次上的城市上級(jí)與下級(jí)政府。

[1] 顧朝林.論城市管治研究[J].城市規(guī)劃，2000，24(9)：7-10.

[2] 孫兵.區(qū)域協(xié)調(diào)組織與區(qū)域治理[M].上海：上海人民出版社，2007.

[3] 羅震東.中國(guó)都市區(qū)發(fā)展：從分權(quán)化到多中心治理[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007.

[4] 長(zhǎng)三角GDP首破5萬(wàn)億 農(nóng)民收入增速首超居民[N].新華日?qǐng)?bào)，2009-02-06(A6).

[5] 長(zhǎng)三角GDP增速領(lǐng)先全國(guó) 滬蘇寧錫四市投資超千億[N].新華日?qǐng)?bào)，2009-08-11(A8).

[6] 王志鋒.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的治理機(jī)制創(chuàng)新[J].天津社會(huì)科學(xué)，2006(3)：67-70.

[7] 汪林義,姜帆.打造“生態(tài)長(zhǎng)三角”:共識(shí)何時(shí)成共舉[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2007-08-23(4).

[8] 張京祥，羅震東，何建頤.體制轉(zhuǎn)型與中國(guó)城市空間重構(gòu)[M].南京：東南大學(xué)出版社，2007.

[9] 羅震東.秩序、城市治理與大都市規(guī)劃理論的發(fā)展[J].城市規(guī)劃，2007，31(12)：20-25.

[10] 臧乃康.多中心理論與長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理合作機(jī)制[J].中國(guó)行政管理，2005(5):83-87.

[11] 左學(xué)金.長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展研究[M].上海:學(xué)林出版社，2006.

[12] 王川蘭.競(jìng)爭(zhēng)與依存中的區(qū)域合作行政——基于長(zhǎng)江三角洲都市圈的實(shí)證研究[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

On Governance Mechanism of Metropolitan Integration

DONG Ziguang1& DUAN Jinjun2

(1.ModernServiceIndustrySchoolofZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China;
2.BusinessSchoolofSoochowUniversity,Suzhou,Jiangsu, 215021,China)

Metropolitan integration is the inevitable trend in cities’ and regional economic development. How to effectively coordinate the regional economy between “fragmentation” and “integration” and reach spatial resource integration, is the research focus of current theory and practice community sector. This paper combines the governance theory with metropolitan development, and points out that innovation governance mechanism is an effective way to achieve the integration of metropolitan area. Based on the meaning of governance and our national conditions, we can build multi-compound metropolitan governance mechanism to promote the Yangtze River Delta integration process.

regional economy; the Yangtze River Delta; metropolitan integration; administrative region economy; multi-compound treatment

(責(zé)任編輯孟莉英)

我校喜獲浙江省教育科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果一等獎(jiǎng)

近日，浙江省教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組公布了(2008年度)浙江省教育科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)名單，根據(jù)《浙江省教育科學(xué)規(guī)劃課題管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)京、滬、蘇專家匿名評(píng)審和浙江省教育科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果評(píng)審委員會(huì)會(huì)議評(píng)審、表決，共有121項(xiàng)成果獲獎(jiǎng)(一等獎(jiǎng)10項(xiàng)，二等獎(jiǎng)33項(xiàng)，三等獎(jiǎng)78項(xiàng))。我校副校長(zhǎng)徐緒卿教授主持的全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃(國(guó)家社科基金單列計(jì)劃)教育部重點(diǎn)課題《民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展研究》成果喜獲一等獎(jiǎng)，這是本次評(píng)審的所有一等獎(jiǎng)中，唯一的一個(gè)高校獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，也是我校高等教育學(xué)科(民辦高等教育研究)成為省重點(diǎn)學(xué)科(A)后獲得的又一榮譽(yù)。

2009-09-07

董自光(1983- )，男，江蘇贛榆人，助教，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

F127

A

1671-2714(2010)01-0063-07