喻 鋒

歐洲地方聯(lián)絡代表機構的發(fā)展及其運作方式*

喻 鋒

派駐地方性常設聯(lián)絡代表機構是地方政府管理過程當中比較普遍的一種管理模式。各種形式的常設聯(lián)絡代表機構推動了地方政府與國家乃至超國家實體的聯(lián)絡溝通、決策公關、社會交際和信息資源交換等,在更高層級的政治體系當中致力于實現(xiàn)地方的利益和價值訴求。這就為地方政治發(fā)展拓展了新的空間,也在一定程度上對傳統(tǒng)的“中央—地方”關系作出了新的推演。

地方聯(lián)絡代表機構;中央-地方關系;分權;歐洲;啟示

地方是國家行政區(qū)劃的重要單元,也是政府管理的重要層級,其與中央政府之間存在著財政上的供給保障關系權能上的分配與共享關系還有行政上的管轄關系以及政策過程上的承繼關系等。長久以來,為了克服時空距離和通訊不便以及信息不對稱等固有缺陷,加強地方與中央之間的信息溝通、政策反饋、政治參與并為本地的發(fā)展爭取更多資源,同時在中央層面確保本地方利益的實現(xiàn)并保存地方特色,各國的地方實體大多采用在中央派駐常設聯(lián)絡代表機構的方式,確保地方與中央的聯(lián)系。在實踐當中,歐洲國家的地方實體在探索派駐地方聯(lián)絡代表機構參與更高層次的政策進程方面作出了卓有成效的嘗試,為現(xiàn)如今地方政治的發(fā)展拓展了新的空間,具有不少借鑒意義。

一、一體化、分權與地方自治:歐洲地方聯(lián)絡代表機構發(fā)展的背景

歐洲有著源遠流長的地方政治發(fā)展史,也是地方理念不斷萌生和演進的“試驗場”。傳統(tǒng)的憲政分權體制在確保地方政府對中央政府歸屬和服從的前提下保持了地方特性。全球化背景下的地方政治發(fā)展則不僅強調(diào)以分權化(decentralization)為導向的地方性權力和自主管理能力,而且倡導不同層級政府之間、地方政府與民營企業(yè)組織之間、政府組織與公民社會之間廣泛的合作與伙伴關系①Richard C.Box.Citizen Governance:Leading American Communities into the21st Century.Thousand Oaks:Sage Publications,1998.pp.66-67.。相對于面臨著職權被削弱、分散化或“碎片化”的中央政府而言,地方政府開始提出更多具有本土關懷的利益和價值訴求,并進而通過各種方式參與其中,特別是在提升地方競爭力方面所扮演的角色變得越來越引人注目。在當今世界,聯(lián)邦制與單一制國家的中央與地方權力關系雖有不同,然而兩者都共同面臨“地方分權”的新趨勢,傳統(tǒng)的中央與地方權力關系逐漸改變。中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地細化和具體執(zhí)行,因此地方政府實際上是部分地參與了中央政府的政策制定,分享了中央政府的權力②朱孔武:《地方參與中央決策的法治建構——以整頓地方政府駐京辦為例》,載《法學論壇》2009年2期。。由此,地方主義(localism)的特質(zhì)在現(xiàn)時代的區(qū)域與地方發(fā)展當中得到了充分的顯現(xiàn)。與過去不同的是,現(xiàn)時代的地方主義有了更多憲政和法律意義上的支撐,而不僅僅流于一種思潮或者學理主張。

歐洲范圍內(nèi)的大多數(shù)國家在長久以來的歷史進程中都蘊積著影響深遠的地方理念,尤其是像德國和瑞士的聯(lián)邦諸州,西班牙的巴斯克、法國的科西嘉、比利時的弗萊芒語區(qū)等具有鮮明地域特征和自治傳統(tǒng)的地方。二戰(zhàn)結束后,特別是人類社會進入全球化時代以來,國內(nèi)和國際社會的結構都經(jīng)歷了不小的變化,越來越多的非國家主體開始形成對民族國家體制的有效補充甚至于一定程度上的修正和制約,而地方的力量也借著歐洲一體化的浪潮開始跳出傳統(tǒng)的主權和行政區(qū)劃的局限,出現(xiàn)了“地方的復興”(revival of locality)③Michelle Cini,ed.,European Union Politics,Oxford University Press,2007.p.73.。其具體表現(xiàn)為二戰(zhàn)后歐洲一些地方的自治甚至獨立訴求(如英國的蘇格蘭、西班牙的巴斯克地區(qū)和加泰羅尼亞地區(qū))、聯(lián)邦制的普遍興起④在歐洲,聯(lián)邦制向來有著久遠的傳統(tǒng),歐洲聯(lián)邦制國家的數(shù)量也不少,即便是像比利時、奧地利、瑞士這樣國土面積非常有限的國家,出于尊重地方和語言特性的考慮也采用了聯(lián)邦制。參見王麗萍《論聯(lián)邦制國家的特征與類型》,載《北京大學學報》1997年第1期。、少數(shù)語言權利的伸張(如瑞士的拉丁羅曼語)等,而且這種地方復興的趨勢在二戰(zhàn)之后愈演愈烈。

從20世紀80年代開始,受政府失靈及財政危機的影響,治理理念開始在西方國家興起,同時地方政府的職能也發(fā)生了一系列變化,開始“從地方政府管理轉(zhuǎn)向地方治理”(from local government to local governance)。起初這一變化只是發(fā)生在西德、奧地利和瑞士等有著濃厚地方分權和自治傳統(tǒng)的國家,后來伴隨著許多歐洲國家內(nèi)部分權制的改革浪潮而逐漸推開⑤參見人民網(wǎng)強國論壇“海外廣角”專區(qū)2004年6月25日以“地方區(qū)域治理新思維”為主題的中法學者討論,http://www.people.com.cn/GB/32306/32313/32330/2598244.html.。分權制改革的核心就是中央與地方權能的重新分配,以實現(xiàn)中央和地方在權力配置上的平衡。在這一波分權制的改革浪潮中,歐洲新的地方自治和管理機構相繼建立。地方實體作為一個相對獨立的功能性政治和管理空間,擁有負責規(guī)劃和實施國家政策法律的職能機構;同時也是一個文化的空間,繼承著種族和文化的特質(zhì);它們不僅在國家政治生活中延續(xù)自治傳統(tǒng)或者重新塑造地方的獨特功能,甚至已經(jīng)開始與超國家層面的機制發(fā)生聯(lián)系。在這種背景下,歐洲的地方政府也日益成為民族國家內(nèi)政乃至歐洲政治空間當中一道獨特的風景線,直接參與歐洲一體化的各項重要議程①Les Régions dans la construction del’Europe.Actes du séminaire organiséparl’Assemblée des Régionsd’Europe et le Conseil Régionald’Alsace.Strasbourg,le 22 mai 1996,p.71.。

到如今,歐盟作為當今世界一體化程度最高、經(jīng)濟政治發(fā)展和社會生態(tài)最為成熟的區(qū)域性共同體,已被公認為是當今區(qū)域治理的典范。歐盟已經(jīng)不是多層級治理模式的“三明治”體系,而是一種多層次、多重組織間網(wǎng)絡治理體系②[德]貝婭特·科勒-科赫等:《歐洲一體化與歐盟治理》,中國社會科學出版社2004年版,第23-25頁。。一體化進程中公共議程的多樣性決定了治理的多層次特性,通過多層結構的分散治理要比以國家為中心的壟斷更具有優(yōu)越性;正是由于基于分權制設計的治理能夠更好地滿足來自于超國家、成員國、地方和公民的多樣性偏好,能夠更好地促進各個層級之間的有效競爭,才能形成機制創(chuàng)新的動力。在今天整個歐盟多層治理結構中,地方層級占據(jù)著獨特的地位和作用,它們包括各聯(lián)邦國家的組成部分(比如德國的各州)、單一制國家的地方(比如法國的科西嘉)以及若干海外飛地(如法國的海外省、英屬維爾京群島)、特殊區(qū)域(如丹麥的格陵蘭地區(qū)、比利時的弗萊芒語區(qū)等)。它們是一個獨立的功能性政治和管理空間,擁有負責規(guī)劃和實施歐盟及其成員國政策法律的職能機構;同時,也是一個文化的空間,繼承著種族和文化的特質(zhì)?？傊?歐洲的地方作為歐盟多層治理體系中一個不可或缺的基本層級,直接面向公民個體,倡導直接政治參與,其本身已經(jīng)構成了歐盟治理的重要維度。

二、歐洲地方聯(lián)絡代表機構發(fā)展的制度基礎

按照歐洲學者的分法,根據(jù)地方實體所屬國家的憲政結構及其在國家制度體系中的地位和權利,地方政府實體可以大體分為兩大類:憲政性地方實體和非憲政性地方實體。因其在獨立自主性、自治傳統(tǒng)以及歷史淵源等方面的差別,這兩類地方實體參與各自國家內(nèi)政的方式和效能有著顯著區(qū)別,相應的,其參與歐盟事務的方式和能力也不盡相同。憲政性地方實體主要指復合制國家當中的地方性組成部分,以及部分單一制國家中享有較高法理或事實上的自治權的地方和區(qū)域,比如比利時各省、英國的各地方分權當局(主要指蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭等),西班牙的自治區(qū)以及法國的海外省等。這些地方實體大多擁有獨立的憲法和法律體系,其法律地位及其與中央的權利義務關系在國家憲法中有著明確的規(guī)定,自立一套獨立的行政和司法系統(tǒng),享有獨立的財政。

歐盟的廣大地方實體之所以通過各種方式積極參與歐盟事務,其原動力即在于歐盟的政策觸角業(yè)已直接觸及地方層級,其政策實施深刻影響著地方的利益與福祉。特別是在全球新區(qū)域主義的影響下,地方分權和地方治理運動在歐盟及其成員國深入人心①Charis Ansell.“The Networked Polity:Regional Development in Western Europe”,Governance:An International Journal of Policy and Administration,2000,Vol.13,No.3,p.313.。近年來歐洲范圍內(nèi)普遍興起的分權化改革浪潮又進一步增強了地方實體要求其國家政府在一體化進程中表達其政策偏好的能力②Loughlin,J.,“Introduction:the transformation of the Democratic State in Western Europe”,in John Loughlin(ed.)Subnational Democracy in the European Union:Challenges and Opportunities.Oxford,Oxford University Press,2001.p.18.。

首先,大多數(shù)的歐盟決策和立法機構在其政策的執(zhí)行當中涉及地方政府,由此,一系列政策執(zhí)行主體就尋求參與政策進程的塑造。據(jù)統(tǒng)計,地方立法機構通過的法案當中有60%-80%淵源于歐盟的立法③Greenwood,J., InterestRepresentationintheEuropeanUnion,Basingstoke:Palgrave Macmillan,2003.p.231.。

其次,地方實體在一體化進程中所付出的政治和經(jīng)濟成本顯然要高于成員國中央政府。在一體化進程當中,主權國家向歐盟讓渡的權力既有來源于中央政府的權力,也有來源于地方的自治權力,二者同處于一國憲政體制之下。但是,中央政府在讓渡特定權能的同時也獲得了一定形式的補償,而地方當局并沒有類似的交換收益。例如,在歐共體理事會的相關決策中,來自成員國中央政府的代表直接參與其中,而地方政府當局并沒有獲得這種直接的發(fā)言權和表達自身意愿的機會,也就無法主張本地的特殊利益。毫無疑問,憲政分權體制賦予了地方當局以特定的權力,它們顯然不希望自己在一體化進程中被剝奪這些權力④Goss.S.Making LocalGovernance Work:Networks,Relationships and the Management of Change,New York:Palgrave.2001,pp.34-35.。

再次,歐盟的地方當局派駐常設聯(lián)絡代表機構也體現(xiàn)了民主原則,地方參與實際上也是公眾參與的要求。公眾參與是現(xiàn)代民主政治制度下一項基本的公民權利,也是民主政治的重要標志之一?！懊裰鞯某叨取笨梢酝ㄟ^公眾參與的普遍性、充分性和廣泛性來衡量,民主政治最重要的就是在公共政策中體現(xiàn)民意。

最后,從地方領導人個人政治意愿來講,他們也“總是更愿意去提供那些僅有益于轄區(qū)公民利益的服務,或那些有益于地方經(jīng)濟的服務……而且總是更傾向于去提供那些有益于政治升遷的公共服務”⑤張志紅:《當代中國政府間縱向關系研究》,天津人民出版社2005年版,第402頁。,因此地方政治精英希冀在更高層次上實現(xiàn)自己的政治抱負也推動了歐洲地方當局對于歐洲事務的參與。除了上述原因之外,從民族國家所主導的政治舞臺中逐漸淡出的地方層面的語言、文化在一體化進程中煥發(fā)出新的光彩,這也是驅(qū)動地方對于歐盟事務積極參與的內(nèi)在文化動力。

歐洲不僅是民族國家的歐洲,也是歐洲人的歐洲,也還是屬于“地方的歐洲”(Europe of regions),地方在歐洲一體化進程中已經(jīng)成為一股顯著的力量。20世紀90年代中后期,隨著地方委員會的建立以及《馬約》第203條對于地方參與理事會決策權規(guī)定的出臺,歐洲地方政治的發(fā)展以及地方實體對于歐洲事務的參與迎來了一個高潮。這一時期,各種形式的地方實體紛紛登上布魯塞爾的歐盟政治大舞臺。時至今日,保持對于歐盟事務適當?shù)暮陀行У膮⑴c仍然是歐盟地方行為體的基本任務之一。

地方行為體參與歐盟事務的能力、程度和效果在很大程度上有賴于這些地方自身的權能和自主性;而且地方行為體已經(jīng)開始對歐盟事務實施有效的干預,比如地方實體在歐盟制憲進程中所發(fā)揮的實際作用。由于全球化的地方自治潮流和歐洲地方自治的傳統(tǒng),在歐盟立憲過程中,地方和地區(qū)在大歐洲的民主架構中發(fā)出了強有力的聲音,使歐洲立憲者對地方和地區(qū)的權利、利益和地位給予了充分的重視。除歐盟憲法外,在歐盟各種憲法性文本中,不斷地加進有關地方自治和保障地區(qū)權利和地位的條款,從而在歐盟層面上形成了一套較為完整的地方自治制度框架①談志林:《從歐盟的憲政結構看中國地方自治的制度變遷》,載《理論與改革》2004年第2期。。在過去數(shù)十年中,特別是在最近有關歐盟制憲進程的辯論當中,一些歐盟的地方政府當局(特別是德國的一些州)一直呼吁加強自我保護、抵制歐盟對它們決策權力的侵蝕。其主張之一就是建立一份“權能清單”(competence catalogue)以更加明確地限定歐盟、成員國以及地方當局各自的權能②Jeffery C.’“Regions and the EU:leting them in and leaving them alone”,Federal Trust Online Paper,2004.XX04.。上述這些主張最終被2003年《歐盟憲法條約草案》所采納。歐盟的地方政府也要求對輔助性原則及其執(zhí)行做出更加明晰的界定,以限制共同體行為的領域,保障地方的利益。根據(jù)地方政府的上述意愿,2007年《里斯本條約》修正了歐共體條約第5條關于權能劃分的相關規(guī)定,作出如下表述:“在不涉及其擁有排他性權能的領域,共同體應該根據(jù)輔助性原則采取行動,只有或一旦在該動議行動的目標不能被成員國(中央、區(qū)域或者地方層面)充分實現(xiàn)的情況下,鑒于動議行動的規(guī)模和效果,得由共同體實施以實現(xiàn)更好的效果。”③http://www.consilium.europa.eu/cms3-fo/showPage.asp?id=1296&lang=en&mode=g由此,地方層面的立法就得以通過本國議會而在歐盟的決策中得到申明和采納。這就表明,歐盟已經(jīng)為其成員國的地方當局在歐洲事務中預留了相當?shù)恼吆头ㄖ瓶臻g,這將進一步增加其在歐盟治理結構當中的權重。

三、歐洲地方聯(lián)絡代表機構的主要職能和運作形式

地方聯(lián)絡代表機構是地方在歐盟各總部所在地(布魯塞爾、斯特拉斯堡和盧森堡等)設立的正式代表機構。它們結合正式與非正式渠道的交互運作,承擔地方利益的代表者與維護者的使命,長期以來逐步確立了政務聯(lián)絡、游說、立法和決策參與、信息傳遞、公關推廣以及其他各項公共服務職能,發(fā)揮起溝通歐盟和各地方當局間的橋梁紐帶和“窗口”作用。一定意義上講,這些歐洲地方當局派駐的聯(lián)絡代表機構已經(jīng)成為其在歐盟各大總部所在地的代理人,其主要目標是“游說”,以獲得歐盟及其母國中央政府對本地方的關注與資源投入。

近年來,除了新近入盟成員國的地方實體在布魯塞爾等歐盟總部所在地廣泛派駐了一系列代表機構之外,歐盟老成員國的地方實體也在積極強化其派駐布魯塞爾的機構,包括增加權能、擴大人員編制、購置更好的物業(yè)等等。從整體上來看,從上世紀80年代到現(xiàn)在,歐盟各成員國派駐的地方性聯(lián)絡代表機構數(shù)量呈不斷上升的態(tài)勢,從1984年開始設立第一家到現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到近三百家①詳細機構列表可參見www.blbe.irisnet.be.。

圖1.歐盟地方政府派駐布魯塞爾機構數(shù)量增長趨勢

目前,幾乎所有獲得歐洲結構基金資助的地方當局,都在布魯塞爾或斯特拉斯堡設立了代表處,對歐洲理事會或歐洲議會進行政治游說及跟蹤歐盟法規(guī),保護和擴大地區(qū)的利益。地區(qū)還積極地參與立憲過程,先后向歐盟立憲大會提出了種種建議、決議、宣言和備忘錄,爭取在歐盟憲政框架中保護和擴大地區(qū)與地方自治的范圍②談志林:《從歐盟的憲政結構看中國地方自治的制度變遷》,載《理論與改革》2004年第2期。。比如英國的威爾士已經(jīng)將其駐布魯塞爾的辦事處搬到距離歐盟總部機構更近的辦公區(qū),并且擴編了三分之一的人員;德國巴伐利亞州駐布魯塞爾辦事處更是將辦公地點設在了歐盟地方委員會和歐洲議會大樓之間,這一巧妙的布局使該辦事處能更便捷有效地同與地方利益有著直接關聯(lián)的兩大機構——歐盟地方委員會和歐洲議會——打交道。這些不斷涌現(xiàn)的地方性代表機構構成了上世紀80年代以來歐盟內(nèi)部地方利益協(xié)調(diào)的主要路徑,也最為明顯地體現(xiàn)了歐洲一體化來自于地方的驅(qū)動力①Keating,M.and Hooghe,L.,“By-passing the nation state?Regions and the EU policy process”,in Richardson,J.(ed.)European Union:Power and Policy Making,,London:Routledge,2000.pp.239-255.。

在當前地方性利益代表機構積極活動的政治圖景當中,一個新的動向就是地方立法機構在布魯塞爾等歐盟總部所在地派駐代表機構。同地方首長、地方行政機構以及受共同利益驅(qū)動的地方性聯(lián)合體一道,歐洲的地方立法機構也開始在歐盟首腦機關附近設立各種形式的聯(lián)絡和代表機構。有代表性的,比如意大利西西里地區(qū)議會、蘇格蘭議會以及威爾士國民代表大會設在布魯塞爾的派駐機構等。雖然這些地方立法實體的派駐機構并不具備外交的功能和使命,其承擔的任務也與地方行政實體派駐機構不同,但是這一現(xiàn)象卻顯示了地方參與歐盟事務的質(zhì)的飛躍。這些地方立法實體的派駐機構都宣稱其主要職責包括本地立法調(diào)研和參與歐盟立法兩個方面。實際上,這種參與更多的是擺出一種積極的姿態(tài),彰顯地方立法機構在本地、國家乃至歐盟事務中不可或缺的地位。

地方性利益代表機構已經(jīng)成為歐盟內(nèi)部利益協(xié)調(diào)機制的一種具體的制度化形式,確立了伙伴關系的框架,所有相關的參與者為了維持這種伙伴關系,都給予了特定的投入②Mazey,S.and Richardson,J.,“Institutionalizing Promiscuity:Commission-Interest Group Relations in the EU”,in Stone Sweet,A.,Sandholtz,W.and Fligstein,N.(eds.)The Institutionalization of Europe,Oxford:Oxford University Press,2001.p.78.。具體而言,這些地方性聯(lián)絡代表機構都有一些共同的特點:其一,它們的運作所依據(jù)的是其母國的具體規(guī)劃,同時在實際運作中還與歐盟相關機構保持協(xié)調(diào);其二,不管是考慮到歐洲整體還是某個局部的利益,這些機構所實施的戰(zhàn)略或多或少都構成了對其所從屬的母國地方當局更為宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃的補充;其三,這些機構所肩負的報告職責要求它們對其所屬的母國地方實體負責,經(jīng)常性地需要提交有關業(yè)務進展狀況的匯報;其四,雖然這些地方性利益代表機構均是合法設立的正式組織,然而其影響政策的方式卻經(jīng)常是以非正式的人際渠道為主及非正式路徑與機制化的正式路徑相結合,從而實現(xiàn)其職能的常態(tài)化;其五,這些機構往往會培養(yǎng)一批經(jīng)驗豐富、熟諳歐盟體制、并且掌握歐盟政策、制度和基金規(guī)則的歐洲事務業(yè)務“骨干”。

正是基于上述特點,歐洲的地方聯(lián)絡代表機構才得以發(fā)揮其獨特優(yōu)勢,作用于地方當局與所在國中央乃至歐盟機構之間的利益博弈與協(xié)調(diào)當中,進而確立其自身存在合理性的價值基礎。從實際來看,歐洲各地方實體派出各種形式的聯(lián)絡機構和利益代表機構都具有相對的獨立性,其所履行的職責、執(zhí)行的任務、內(nèi)部管理、人員結構等,基本上都是為了地方政府與歐盟各機構進行聯(lián)絡、溝通、宣傳和信息反饋的。對于這些享有獨特利益和多元化價值的歐洲地方實體而言,它們對于歐洲事務的參與本質(zhì)上是非?，F(xiàn)實的,即關注這種參與能否帶來實際的利益回報和價值認可,比如建立更多的商業(yè)聯(lián)系和聯(lián)合項目,獲得看得見摸得著的資金支持以及歐盟立法能夠?qū)崒嵲谠诘乜紤]到地方發(fā)展的實際情況等等。

整體而言,許多地方實體的利益代表機構發(fā)揮作用的方式都是“柔性”的,很難也很少通過精確的財政收益分析來衡量其價值,包括創(chuàng)建和維持這些地方實體與歐盟機構之間正式和非正式的關系網(wǎng)絡,在歐盟立法進程的草案階段參與政策的提案,以及在歐洲議會的辯論環(huán)節(jié)引導學界和公民利益集團的參與等等。這些柔性方式的效用并不意味著歐洲的地方聯(lián)絡代表機構僅僅扮演著可有可無的角色,事實上,是否在布魯塞爾派駐代表機構已經(jīng)成為當今歐洲的地方實體享有歐盟資格的一個核心要件。對于那些新入盟成員國的地方當局而言,它們很清楚地認識到自身作為整個布魯塞爾政治體系一部分的重要性。有波蘭的地方官員甚至評論道:“如果我們不在那里(布魯塞爾)派駐,將會非常另類!”這種輿論就很生動地顯現(xiàn)出歐盟各國(特別是新入盟國家)的地方當局急于通過實際的行動介入歐盟事務的意愿。盡管在當前電子政務飛速發(fā)展、信息和通訊技術不斷突破的背景下,歐盟和地方當局之間的溝通聯(lián)絡有了更為廣泛的選擇,但與其他信息渠道相比,這些地方聯(lián)絡代表機構卻有著更多非正式網(wǎng)絡的優(yōu)勢。由于地方派駐機構在一定程度上擺脫了母國中央政府直接管理的束縛,因而更具適應性和靈活性。

四、經(jīng)驗與啟示

派駐地方性聯(lián)絡代表機構是現(xiàn)時代政府管理特別是地方政府管理的重要手段;作為一種政府管理手段,它的價值體現(xiàn)在對中央與地方利益關系的調(diào)節(jié)方面。從歐洲的經(jīng)驗看,歐洲國家的地方政府在派駐聯(lián)絡代表機構以推進向上位層級(包括國家與超國家層面)的政治參與方面作出了積極的嘗試。這種發(fā)端于地方層面的上行政治參與,對于提升地方競爭力、優(yōu)化中央-地方關系模式、改進治理結構等,都產(chǎn)生了深遠影響。因此,這種管理模式是應對政府分散化治理的需要,也是彌補政府管理上的不足以及提高政府管理效率的需要①董娟、胡國勝:《制度變遷下的博弈先鋒——以政府駐外辦事機構為考察對象》,載《甘肅行政學院學報》2008年第5期。。由此,地方派駐中央的常設聯(lián)絡代表機構就成了中央與地方縱橫交錯的權力關系網(wǎng)絡的極其關鍵性的結點,成為地方參與中央決策的有效途徑之一,亦成為中央與地方關系非法治化的表征②朱孔武:《地方參與中央決策的法治建構——以整頓地方政府駐京辦為例》,載《法學論壇》2009年2期。。

我國改革開放三十多年發(fā)展的基本歷程表明,地方政府權力在一定程度上的擴張,構成了當前中國經(jīng)濟發(fā)展的一個基本動力。但由于目前我國的行政管理體制改革相對滯后,中央與地方的關系缺乏法制化的規(guī)定,地方對中央政策參與的渠道過少及路徑較窄,原有的上承下達傳遞途徑運行不暢;加之傳統(tǒng)的利益格局逐漸改變,地方利益問題日益受到關注,地方參與中央決策的問題日益突出③同上。。在這種情況下,伴隨著地方爭取中央政策傾斜的主動性與日俱增,形形色色的“駐京辦”、“聯(lián)絡處”等如雨后春筍般出現(xiàn)。這些頗具中國特色的地方性聯(lián)絡代表機構,已經(jīng)成為地方政府在中央進行關系疏通和政策游說以及聯(lián)絡公關的重要載體。它們雖然在一定程度上發(fā)揮了積極的作用,但由于其運作的無序化、形式化、利益化、非正式性和惡性競爭,反倒給各種形式的地方保護主義、權力尋租與設租乃至滋生腐敗提供了溫床,“跑部錢進”、“蛀京辦”、領導駐點項目公關等手段層出不窮。因此,從特定的國情和歷史條件來看,整頓地方聯(lián)絡代表機構不應該是單純?nèi)∠c否的問題,而是如何從制度上加以約束和保障的問題。

在我國相當長時期處于轉(zhuǎn)型期的獨特發(fā)展背景下,分權制的強化與地方自治的擴展無疑為地方實體參與更高層級的政治運作提供了更為廣大的空間和更多的契機,而囿于空間距離、科層制、官僚文化以及中央對于地方所專屬的資源和權能的操控,這些因素都使得地方政府傾向于通過派駐常設聯(lián)絡代表機構來加強自身的利益保障能力;與此同時,地方實體派出聯(lián)絡代表機構參與更高層次政治事務的積極性和能動性也相應地存在很大差異。因此,當前我國中央與地方關系中所發(fā)生的上述重要變化,客觀上也需要建立合適的地方利益表達和平衡機制,以正式的渠道、合法的手段擴大地方參與中央決策的機會,增強中央政策的合法性與適用性?；谶@種考量,我們必須從憲政結構的高度來重視這一機制的改革與完善,而不應僅僅視為一種管理手段的存廢或調(diào)整。概言之,建立多渠道的央地溝通機制,以信息化推動地方聯(lián)絡機制的革新,以公共服務均等化為取向重塑現(xiàn)有央地關系運行模式,這也許是根治當前畸形發(fā)展的地方聯(lián)絡代表機構的可能方向。

D1;D61

A

1001-5574(2010)04-0103-09

喻鋒,華南理工大學公共管理學院講師,法學博士,主要從事區(qū)域治理與區(qū)域公共管理、公共政策分析與比較研究(廣州510640)。

中央高校基本科研業(yè)務費資助項目(x2ggD2107870)。

(責任編輯:李濟時)