王 猛

2010年8月2日,沙特央行特批2000萬美元以贖回被索馬里海盜扣押的沙特船只,相關(guān)貨船運(yùn)營公司開通專線業(yè)務(wù)以求盡快將贖金輾轉(zhuǎn)送至海盜手中。如果此次交易成功,這筆錢將成為索馬里海盜獲得的最高單船贖金。7月29日,為了紀(jì)念2010年的“國際海員年”主題,國際海事組織( IMO)、國際航運(yùn)業(yè)界和海員團(tuán)體向潘基文秘書長發(fā)出了一封聯(lián)署公開信,尋求更大范圍內(nèi)的支持以應(yīng)付困擾海運(yùn)業(yè)的索馬里海盜,要求釋放仍被扣押的395名海員。①“ IMO,Shipping Industry,Seafarers Seek UN Response to Piracy”,http://www.imo.org/,29 July 2010.(上網(wǎng)時間:2010年8月8日)事實上,盡管“海盜行為是人類公敵”已經(jīng)是基本共識,國際社會合作打擊海盜的實際效果卻并不明顯,全球范圍內(nèi)的海盜襲擊頻率和次數(shù)不降反升,有記錄的海盜襲擊已從1991年的107次逐年增至2009年的406次。鑒于歷史上從未有過徹底根除某地私掠海盜的成功先例,本文通過考察國際社會對索馬里海盜的因應(yīng)個案,深入反思當(dāng)前國際反海盜機(jī)制的困境,總結(jié)其經(jīng)驗和教訓(xùn),以期為中國的反海盜活動及相關(guān)國際合作提供借鑒。

一

在索馬里附近水域,每年大約有3萬艘船舶駛過,承載著全球14%的海上貿(mào)易和30%的石油運(yùn)輸。另一方面,1991年冷戰(zhàn)結(jié)束和索馬里西亞德政權(quán)垮臺后,索馬里在國家獨(dú)立30年后陷入了徹底的無政府狀態(tài),長時間的軍閥混戰(zhàn)嚴(yán)重削弱其作為主權(quán)國家的生存和治理能力,社會嚴(yán)重失序,海盜成為這個千瘡百孔之國唯一有回報的行業(yè),日益猖獗的搶劫活動對國際海運(yùn)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。②PeterLehr,“WarshipsWon’t Stop the Pirates”,The Guardian,April 10,2009.據(jù)統(tǒng)計,索馬里海盜僅在2009年就發(fā)動了217次襲擊,劫持了47艘國際船舶,其在公海上的劫船成功率高達(dá)100%,劫船總數(shù)占全球被劫持船舶的一半以上;索取到的贖金總額接近1億美元,船均超過180萬美元;被扣為人質(zhì)的船員867人,人均被扣留60天。①M(fèi)arkMcdonald,“Record Number of Somali Pirate Attacks in 2009”,The New York Times,Dec 29,2009.

與世界其他區(qū)域海盜不同,索馬里海盜的顯著特點(diǎn)就是只索取贖金,其對國際社會的危害主要限于經(jīng)濟(jì)方面。到現(xiàn)在為止,索馬里海盜還沒有殺人越貨和虐待人質(zhì)的公開記錄,未把劫持的船舶改裝后再出售或經(jīng)營,不附加政治要求,也沒有與“基地”組織合流的跡象。而為了避免被劫持船員受到人身傷害,也因為繳付的贖金能夠得到補(bǔ)償,遭劫船東們往往花錢買平安,海運(yùn)行業(yè)甚至出現(xiàn)了如何具體繳付贖金的潛規(guī)則。索馬里海盜似乎相信,只要不傷害人質(zhì)或不與恐怖分子有染,國際航運(yùn)業(yè)就會一直源源不斷地給他們送錢。②Greg Torode,“The Perfect Fight?”South ChinaM orning Post,March 9,2010.

索馬里海盜的搶劫活動首先對國際航運(yùn)業(yè)和全球貿(mào)易造成重大沖擊。最近10年的船均贖金水平逐年遞增,海盜向單船索取的贖金要價已經(jīng)從20世紀(jì)90年代的幾萬美元暴漲至到2010年初的250萬～3000萬美元。船東實際繳付的單船贖金僅在2009年內(nèi)就從300萬美元漲到了700萬美元。值得注意的是,贖金往往還只是船舶被劫后船東必須承擔(dān)的全部損失的一部分,其他如律師費(fèi)、咨詢費(fèi)、危機(jī)管理費(fèi)、貸款利息、遇害船員的賠償以及與海盜事件有關(guān)的法律責(zé)任等費(fèi)用,可能相當(dāng)于、甚至大大高于贖金數(shù)額。例如雖然只有部分船舶遭劫,但保險行業(yè)針對海盜頻繁活動區(qū)域的海運(yùn)保險費(fèi)率在2008下半年后的一年間上漲了二十幾倍。相關(guān)費(fèi)用的整體上漲抬升了國際航運(yùn)成本,一些知名海運(yùn)企業(yè)相繼宣布旗下交貨時間不緊的船只改由其他航道通行,如避開蘇伊士運(yùn)河這一最短航線而繞行南非好望角等。正因為如此,索馬里海盜在2009年獲得的贖金不過區(qū)區(qū)1億美元左右,全球貿(mào)易因之而增加的間接損失(包括海運(yùn)保險費(fèi)用和運(yùn)輸費(fèi)用等)卻高達(dá)130億-160億美元。③周衛(wèi)東、袁立、鄭旭紅:“海盜風(fēng)險上升對海運(yùn)業(yè)的影響”,《集裝箱化》,2010年,第1期,第1頁。從長遠(yuǎn)看,額外付出的保險費(fèi)用和航線變動所增加的海運(yùn)成本最終將抬升全球的商品價格和消費(fèi)者支出。

海盜所獲贖金的使用客觀上推動了索馬里當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾福祉提升,進(jìn)而引誘更多的索馬里人鋌而走險加入職業(yè)海盜行列,以致海盜活動在索馬里有著盤根錯節(jié)的社會基礎(chǔ),國際社會反海盜活動也很難在索馬里獲得足夠的社會支持。在戰(zhàn)亂頻仍、生活貧困的索馬里,劫掠歸來的海盜因為大額美鈔引發(fā)的“財富效應(yīng)”,不但不被看成罪犯,反而成為許多人眼中的英雄和成功人士,其獲得財富的手段合法與否則無人關(guān)心。為了避免贖金流向被追蹤以致海盜的行蹤曝光,索馬里海盜通常都放棄銀行轉(zhuǎn)賬而選擇以現(xiàn)金形式收取贖金,然后立即大肆揮霍,客觀上拉動了索馬里經(jīng)濟(jì)的增長。索馬里沿海港口如埃勒、哈拉代雷等在很大程度上就是因此而從小漁村發(fā)展成了新興城鎮(zhèn),出現(xiàn)了旅館、越野車、網(wǎng)吧以及咖啡廳等現(xiàn)代服務(wù)設(shè)施。事實上,由于劃地為王的索馬里軍閥無暇顧及或者有意縱容,也由于海盜新貴奢侈生活和較高社會地位的鮮活示范,在索馬里全國,從北到南,無論是沿海還是內(nèi)陸,海盜幾乎成為當(dāng)?shù)厝说摹皳駱I(yè)首選”。④谷月:“海盜為什么在索馬里成為首選職業(yè)?”《社會觀察》,2008年,第12期,第67頁。在索馬里,加入海盜組織既是眾多貧苦漁民養(yǎng)家糊口的較好出路,也是急于發(fā)財?shù)母魃说瓤旖葜赂煌ǖ?。一些索馬里人甚至在報名參軍、領(lǐng)到武器后,就立馬開溜投奔海盜。

索馬里其他階層的各色人等都致力于成為海盜經(jīng)濟(jì)的利益相關(guān)者。富有的商人們?yōu)楹１I提供資金支持,幫助他們購買武器、招募人員。遍布西印度洋各大港口的眼線們及時傳來商船的船員、貨物、路線和防御手段等信息,以助海盜挑選搶劫目標(biāo)。按談判天數(shù)抽取高額傭金的專業(yè)安全顧問積極充當(dāng)著調(diào)解人,在海盜、船主代表及保險公司代表之間展開斡旋,并負(fù)責(zé)將事主繳付的贖金直接送到被劫持的船上。普通的索馬里人在海盜老巢24小時營業(yè)的簡陋證券交易所里,爭先恐后地為登記注冊的70多家海盜團(tuán)伙提供著可折抵有價證券的金錢、武器和其他物品。有人就因為為劫持西班牙漁船的海盜提供了一枚榴彈而在短短38天后得到了7.5萬美元的回報。

海盜贖金的幕后受益者還包括財政窘迫的索馬里割據(jù)政權(quán)以及可能與“基地”組織有關(guān)聯(lián)的激進(jìn)武裝組織,他們在各自控制范圍內(nèi)給海盜們提供庇護(hù)以換取金錢。正是因為這種復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián),當(dāng)沙特油輪“天狼星”號遭劫持的消息震驚世界的時候,海盜老巢的商戶們卻翹首期盼著即將到來的購物潮,甚至因為有可以指望的贖金而允許海盜們大量賒購;當(dāng)相關(guān)方為解救被劫船只而多方奔走時,索馬里民眾卻齊心協(xié)力地守護(hù)著海盜們劫持回來的船只,以人海戰(zhàn)術(shù)阻遏外部力量的武力解救,共同致力于索取高額贖金。

索馬里海盜新生代的出現(xiàn)及其更鮮明的結(jié)構(gòu)化和產(chǎn)業(yè)化特點(diǎn),也給國際反海盜機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)。根據(jù)英國航運(yùn)協(xié)會主席科佩爾尼茨基(Jan Kopernicki)的說法,索馬里海盜新生代來自不同團(tuán)體、與不同組織交往,他們更具結(jié)構(gòu)化和組織性的發(fā)展方式已經(jīng)超出海盜犯罪本身。①Jonathan Saul,“New Generation of Somali Pirates Emerging”,Reuters,April 13,2010,http://af.reuters.com/article/topNews/idAFJOE63C0JV20100413.(上網(wǎng)時間:2010年5月23日)與他們的先祖一樣,索馬里海盜新生代同樣依賴岸基據(jù)點(diǎn),沿襲亦盜亦商、外盜內(nèi)商的傳統(tǒng)搶盜活動模式,包括通過部落和家族關(guān)系購買必需的裝備和生活物資,依靠地下錢莊進(jìn)行轉(zhuǎn)賬,憑借“誠信”和“君子協(xié)定”開展現(xiàn)金交易而不留任何賬目紀(jì)錄等。②J.Peter Pham,“The Pirate Economy:Why the U.S.Navy Can’tW in This Fight”,Foreign Policy,April,2009.但與其先祖不同的是,新生代海盜充分利用了現(xiàn)代高科技工具,如GPS全球定位系統(tǒng)、衛(wèi)星電話、AK系列步槍和RPG反坦克火箭發(fā)射筒等裝備,足以對付沒有武器裝備和防衛(wèi)手段的現(xiàn)代商船。海盜團(tuán)伙從包圍威懾到登船控制的整個過程往往不超過一刻鐘,幾乎不給營救行動留下反應(yīng)時間。新生代海盜的遠(yuǎn)洋做案能力也日益提高,襲擊時間覆蓋晝夜全時段,活動區(qū)域已經(jīng)從近岸數(shù)十海里拓展到遠(yuǎn)海數(shù)百乃至上千海里,在更寬廣的范圍內(nèi)威脅著國際船舶的航運(yùn)安全。另外,索馬里海盜的新生代已發(fā)展成高度集團(tuán)化的有組織團(tuán)伙,其襲擊戰(zhàn)術(shù)和操作模式越來越專業(yè)化,具有較強(qiáng)的隱蔽性和欺騙性。他們在遠(yuǎn)海有“母船”充當(dāng)作業(yè)平臺,在沿海有給養(yǎng)補(bǔ)給站,具備在不同水域同時發(fā)動襲擊的能力。另外,索馬里海盜還總結(jié)出一套行之有效的訓(xùn)練、出擊、銷贓和獎懲措施等,其專業(yè)化水平之高,猶如訓(xùn)練有素的正規(guī)作戰(zhàn)部隊。

總體上看,作為一群以謀財為目標(biāo)的高級犯罪團(tuán)伙,索馬里海盜不僅以其屢創(chuàng)新高的劫船成功率和贖金收入推動了全球海盜活動的升級,而且在全球范圍內(nèi)吸引更多的恐怖組織和武裝力量競相效尤。例如東非沿海發(fā)生的海盜襲擊數(shù)量在2005至2009年間增加了7倍,西非沿岸效仿索馬里同行的海盜活動直接導(dǎo)致喀麥隆2009年原油產(chǎn)量下跌13%。③Jonathan Saul,“New Generation of Somali Pirates Emerging”,Reuters,April 13,2010.更嚴(yán)重的是,在索馬里社會完全失序和國際社會持續(xù)高壓的雙重態(tài)勢下,索馬里海盜對利益最大化的渴求還可能催生走私、販毒、武器交易和偷渡等活動,其發(fā)展的多樣性、威脅的廣泛性及與恐怖主義合流的可能趨勢已經(jīng)并將繼續(xù)危及整個世界。④Editorial,“Somalia isObama’sNew Afghanistan”,The Christian ScienceM onitor,August 6,2009.

二

為了打擊日益猖獗的索馬里海盜,聯(lián)合國安理會在2008年突破了集體安全機(jī)制的現(xiàn)有框架,授權(quán)各成員國在索馬里過渡政府同意的情況下使用一切必要手段打擊海盜活動,且一再延長授權(quán)期限,建議設(shè)立國家、區(qū)域或國際特別法庭解決對海盜的“有罪不罰”問題。歐盟、美、中、日、俄、印等20個國家出動數(shù)十艘戰(zhàn)艦和120支反海盜行動隊,一直在努力遏制索馬里海盜的襲擊活動。索馬里過渡政府也與部分國家商談如何在領(lǐng)海緝拿海盜。

然而,高壓之下的索馬里海盜卻愈戰(zhàn)愈兇,其成員從數(shù)年前的不足百人增至現(xiàn)在的約1500人,其組織機(jī)構(gòu)日益嚴(yán)密、裝備日益先進(jìn)、手段日益專業(yè)化和暴力化。在海上劫掠活動中,索馬里海盜通過“行動委員會”協(xié)調(diào)不同團(tuán)伙的行動,并一再在巡航軍艦的眼皮底下使用武力攻擊以迅速登船,經(jīng)常用處死人質(zhì)和炸沉商船來阻遏海軍艦艇的武力解救,主動用大口徑武器向例行監(jiān)測遭劫船舶的直升機(jī)開火,甚至以群狼戰(zhàn)術(shù)長時間圍攻護(hù)航艦艇。例如,索馬里海盜就與歐盟國家的海軍發(fā)生過多起交火事件。2009年以來,開火襲擊事件約占索馬里海盜活動總數(shù)的一半,在交火過程中遇襲船只受損、船員受傷的情況屢屢發(fā)生。

索馬里海域嚴(yán)峻的安全形勢折射出當(dāng)前反海盜活動及反海盜機(jī)制的種種困境。第一種困境是,國際反海盜機(jī)制的綏靖主義助長了索馬里海盜的囂張氣焰。雖然國際社會已經(jīng)確認(rèn)了對海盜行為的普遍管轄權(quán),聯(lián)合國安理會授權(quán)各成員國使用武力行使對海盜罪的刑事管轄權(quán),但世界各國在打擊海盜的力度和方式等方面存在著嚴(yán)重分歧。當(dāng)前的國際反海盜機(jī)制不僅因缺乏合作意愿和動力而步履蹣跚,更因為沒有與之相匹配的軍事實力而缺乏足夠的威懾力;打擊海盜主要依靠季風(fēng)、船舶自救以及遭劫后抱薪救火的繳付贖金策略,暴露出明顯的綏靖主義傾向,不能有效遏制全球海盜活動的升級和蔓延。

國際反海盜機(jī)制的綏靖主義集中體現(xiàn)在以下幾個方面。一是寬泛的海盜定義導(dǎo)致國際反海盜機(jī)制“無法可依”。出于維護(hù)公海自由原則與現(xiàn)代國家領(lǐng)海主權(quán)的雙重考慮,《聯(lián)合國海洋法公約》將海盜行為的發(fā)生地點(diǎn)確定為公?；驀夜茌牱秶?而將發(fā)生在國家司法管轄范圍之內(nèi)的非法暴力或扣留活動定義為“海上武裝搶劫”,并將之交由領(lǐng)海國自行處理。發(fā)生在索馬里水域的暴力、扣留或掠奪等襲擊行為,大多位于索馬里領(lǐng)?；蚱涔茌牱秶畠?nèi),并不適用于國際法對海盜行為的界定。索馬里事實上的無政府狀態(tài)給打擊索馬里水域海盜的行動帶來了重重困難。有權(quán)管轄的索馬里聯(lián)邦過渡政府孱弱不堪,既無力制止海盜行為的發(fā)生或在制止后予以起訴,也沒有能力在其沿岸水域完成應(yīng)負(fù)的領(lǐng)海護(hù)持任務(wù)。二是國際反海盜機(jī)制對海盜行為無法起到有效的懲戒作用。海運(yùn)企業(yè)是海盜活動的直接受害者,但在權(quán)衡經(jīng)濟(jì)成本與可能的安全收益后卻往往選擇維持現(xiàn)狀,不愿積極參與對海盜嫌疑犯的法律制裁,只是單方面地要求各國政府拿出切實行動。由于海盜的劫掠活動并未威脅到多數(shù)國家的核心利益,發(fā)生地又大都在國家權(quán)威難以觸及之處,海盜問題往往很難進(jìn)入國家的重大安全議程。一些海盜活動熱點(diǎn)地區(qū)的國家還擔(dān)心合作打擊海盜會導(dǎo)致外國干涉其內(nèi)政合法化,因而一再要求打擊海盜應(yīng)嚴(yán)格遵守國際法,充分尊重沿岸國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整。比如,正是由于越南、印尼等國的強(qiáng)烈反對,2008年6月通過的打擊索馬里海盜的安理會第1816號決議就將適用范圍限定于索馬里水域,并且強(qiáng)調(diào)不能將之視同為國際習(xí)慣法。實際上,積極參與反海盜的行為主體通常比較有限,主要是日本、德國等貿(mào)易大國和國際海事局等國際非政府組織,但前者受限于國際法和地緣政治等因素而難有作為,后者則缺少必要的反海盜能力。此外,世界各國的法律法規(guī)存在差異甚至沖突,很多海盜被捕后往往難以受到應(yīng)有的懲罰。一些國家不愿起訴在本國落網(wǎng)的海盜而只是簡單將其驅(qū)逐出境,一些國家因為找不到合適的法律依據(jù)而不得不在關(guān)押一段時間后將抓獲的海盜釋放,還有一些國家明令不得抓捕擁有特定國籍的海盜。從2008年8月到2009年12月,各國護(hù)航艦隊共抓捕706名海盜,其中有60%被收繳武器后當(dāng)場釋放,迄今僅有46名海盜被定罪,23人庭審后無罪釋放。①J.Peter Pham,“Lawyers vs.Pirates”,Foreign Policy,April 30,2010.因此,無論是多國海軍在亞丁灣的巡邏,還是肯尼亞、也門、荷蘭等國對海盜嫌疑分子的審訊,都沒有對海盜起到真正的威懾作用。這種事實上的有罪不罰既侵蝕了國際社會打擊海盜的努力,也助長了海盜的囂張氣焰。海盜們經(jīng)常這樣安慰少數(shù)被捕的同伙:“別擔(dān)心,你會出來的,運(yùn)氣好的話還可以再劫一條船?！雹陂Z鵑:“為何海盜如此猖獗”,《環(huán)球軍事》,2009年,第5期,第18頁。

第二種困境是,試圖通過鏟除海盜存續(xù)的社會土壤去根除海盜問題的陸地解決方案大而失當(dāng),不僅無助于現(xiàn)階段打擊海盜的行動,反而使國際社會有限的反海盜努力徒勞無功。一方面,海盜問題的陸地解決方案存在理論缺陷。海盜本質(zhì)上是人類航?；顒拥难苌?海盜與反海盜斗爭貫穿了航海業(yè)發(fā)展的各個階段,是一種長期存在而非階段性的現(xiàn)象。索馬里沿岸海盜猖獗的根源主要在于當(dāng)?shù)氐某掷m(xù)動亂和極度貧困,歸根結(jié)底是和平與發(fā)展問題。要根治海盜問題,就應(yīng)推動索馬里國內(nèi)的秩序重建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,恢復(fù)當(dāng)?shù)卣５纳鐣?。③Editorial,“Capture Pirates,on Land and Sea”,TheNew York Times,April 9,2009.但是,社會失序和生活貧困畢竟不能成為一些人鋌而走險、違法犯罪的口實,也不能成為他們開脫罪責(zé)的理由,因為任何犯罪行為都必須及時加以懲處。索馬里社會長期失序,德政不舉,威刑不肅,要想重建秩序就必須先行法治,治標(biāo)是當(dāng)務(wù)之急。具體到索馬里海盜問題的應(yīng)對上,首先就應(yīng)該先從海上全面嚴(yán)打,然后再配之以陸上維和,加強(qiáng)索馬里國家治理與社會秩序維護(hù)能力。如果不先通過治標(biāo)進(jìn)行量的積累,反而從一開始就認(rèn)定海盜問題的根源是當(dāng)?shù)氐膭邮帯⒇毟F和落后,重點(diǎn)關(guān)注索馬里當(dāng)?shù)貏邮?、貧窮、落后的源頭——?dú)v史上西方國家的殖民掠奪和殖民統(tǒng)治,堅持所謂治本思路,其結(jié)果就是緣木求魚,甚至可能意外強(qiáng)化海盜行為的合法性,為其披上反抗不合理秩序的道義外衣,以致刺激更多的索馬里人滿懷義憤地與海盜為伍。

另一方面,索馬里的欠發(fā)達(dá)現(xiàn)狀和極度動蕩決定了海盜問題陸地解決方案的低效乃至徒勞。索馬里在歷史上從未在當(dāng)今范圍的政治版圖內(nèi)建立過權(quán)威的中央政權(quán),獨(dú)立后開始的現(xiàn)代民族國家建設(shè)步履維艱、歷經(jīng)波折,索馬里中央政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治和社會管治等方面的努力均未見大的成效,其合法性、權(quán)威性、穩(wěn)定性異常脆弱。最近20年間,索馬里先后并存過6個地方政權(quán)和1個過渡聯(lián)邦政府,多個政權(quán)鼎立,部族相互混戰(zhàn),出現(xiàn)了“所有人反對所有人”的可怕局面,在全球貪腐指數(shù)排行榜上多年排名末位。聯(lián)合國、非盟、阿盟和伊加特等國際組織先后召開的13次索和會均未取得任何成果,索馬里境內(nèi)出現(xiàn)的所有地方割據(jù)政權(quán)也未得到國際社會的承認(rèn)。2005年成立的過渡聯(lián)邦政府無力有效掌控全國局面,多次針對反政府武裝發(fā)起的軍事行動均無功而返,謀求與反政府武裝和解并分享權(quán)力以建立國內(nèi)秩序的努力收效甚微。民族運(yùn)動、救國民主陣線等主要派別依舊擁兵自重,劃地稱王,由來已久的軍閥割據(jù)局面尚無實質(zhì)性變化。索馬里國內(nèi)這些政治勢力更無暇、也不會主動配合國際社會的反海盜努力,甚至難以斷絕與海盜團(tuán)伙的聯(lián)系。比如索馬里“伊斯蘭法院聯(lián)盟”一直主張建立伊斯蘭國家和政府,曾在2006年一度掌控過大半個國家,其強(qiáng)力推行的伊斯蘭法也確實在維護(hù)社會治安、恢復(fù)秩序和法治方面發(fā)揮了一定作用。但基于索馬里赤貧的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),“伊斯蘭法院聯(lián)盟”難以為民眾源源不斷地提供必需的食物、醫(yī)療和教育等公共產(chǎn)品,更對海盜行為缺乏免疫力,以致在被驅(qū)逐出摩加迪沙后就主要依憑海盜上繳的部分贖金才得以武裝割據(jù)索馬里南部。

鑒于索馬里的赤貧狀況短期內(nèi)不可能得不到改善,海盜之于索馬里就猶如鴉片之于阿富汗,任何一屆政府也難免不為眼前的實際需要而縱容海盜行為。只要索馬里內(nèi)部問題不解決,國際社會無論對之進(jìn)行多少援助都無濟(jì)于事。因此,在可以預(yù)見的時期內(nèi),要想先鏟除海盜存續(xù)的社會土壤而后根治索馬里海盜問題,幾乎沒有可能性。

三

國際社會如何應(yīng)對,才能有效打擊索馬里海盜并使該問題最終得以根治呢?對此,世界各國和國際組織各有其意見和方法,但都日益傾向于在陸地、在索馬里國內(nèi)采取強(qiáng)力措施,將預(yù)防和打擊結(jié)合起來。正如國際海事組織在2010年7月底的一封聯(lián)署公開信中所指出的,索馬里海盜問題的根源在索馬里國內(nèi),安理會的政治解決方案必須以陸地為基礎(chǔ),但其提出的建議卻全是即時措施,如:在政治層面施加壓力以確保被海盜扣押的人質(zhì)盡快釋放,向被海盜劫持或襲擊的海員及其家庭提供援助,提高海運(yùn)行業(yè)在預(yù)防、回避、防御海盜襲擊等方面的能力建設(shè),增加對各國海軍的支持以強(qiáng)化其護(hù)航與巡邏能力,促進(jìn)世界各國、各地區(qū)與相關(guān)組織間的反海盜合作與協(xié)調(diào)工作,等。①“ IMO,Shipping Industry,Seafarers SeekUN Response to Piracy”,http://www.imo.org/Newsroom/mainframe.asp?topic_id=1859&doc_id=13520.(上網(wǎng)時間:2010年7月29日)

從歷史上看,除了得到某些國家支持“奉旨打劫”且一度被視作海軍重要補(bǔ)充力量的皇家海盜如北歐的維京海盜、東地中海的巴巴羅薩海盜等之外,純粹私掠性海盜的出現(xiàn)主要源于當(dāng)?shù)睾竭\(yùn)位置重要以及社會秩序的不健全,與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及民眾富裕程度沒有直接聯(lián)系。許多應(yīng)對海盜威脅的成功個案如中國鄭和在南洋以及美國在加勒比海的靖清海盜實踐都清楚地表明,只要能夠在海盜易發(fā)區(qū)域建立起某種有罪必罰的秩序,就能在相當(dāng)程度上、相當(dāng)時期內(nèi)維持航運(yùn)的秩序和安全。2010年第一季度,亞丁灣索馬里水域共發(fā)生17起海盜襲擊事件,比2009年同期的41起有了明顯下降。①Bonds,“PiracyAttacksDown by a Third in Q1 2010”,Reuters,April21,2010,http://www.reuters.com/article/idUSSGE63K04H20100421.(上網(wǎng)時間:2010年7月29日)實際上,2009年以來,索馬里國內(nèi)動蕩加劇,更嚴(yán)峻的是:逐漸坐大的“伊斯蘭青年運(yùn)動”甚至與“基地”組織取得聯(lián)系并公開宣誓效忠本·拉丹,大量來自伊拉克、阿富汗和巴基斯坦的武裝分子開始介入索馬里的內(nèi)部沖突。②裴廣江:“外國武裝分子介入索馬里”,《人民日報》,2010年7月12日。國際社會面對如此形勢,仍能取得打擊索馬里海盜的明顯成效,就是因為主要大國派出海軍在亞丁灣水域巡邏并加大了打擊海盜行為的力度?？梢哉f,正是由于國際社會加強(qiáng)了反海盜協(xié)調(diào)與合作,同時加大了軍事打擊海盜的力度,對海盜起到了一定的震懾作用。

從純粹的技術(shù)角度講,主權(quán)國家以現(xiàn)代軍事力量打擊僅有普通輕型火器裝備的海盜,如同以牛刀殺雞般輕而易舉,因為任何索馬里海盜團(tuán)伙都不具備對抗一個中等國家海警的實力,更別說與配備現(xiàn)代武器系統(tǒng)的正規(guī)海軍決戰(zhàn)。然而,索馬里海盜不僅以索馬里國土乃至鄰近沿海國家領(lǐng)土為據(jù)點(diǎn),而且其團(tuán)伙活動具有分散性、機(jī)動性和欺騙性,海盜成員亦民亦盜,且在搶劫時常以無辜平民作為人質(zhì),國際社會打擊海盜的行動必須努力避免誤傷人質(zhì)或造成大范圍人道主義災(zāi)難,同時需要尊重索馬里等沿岸國的主權(quán)。派遣海軍艦艇巡邏、護(hù)航是綜合考慮上述兩方面因素后的不得已之舉,有其消極性,其目的主要在于事前懾止海盜襲擊事件的發(fā)生,以確保各有關(guān)國家船舶的安全通行。若還要在過程中和事發(fā)后有效打擊海盜活動,國際社會的打擊行動就必須更積極、更加有力,在亞丁灣巡邏的各國海軍就應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)護(hù)航行動、分區(qū)巡邏,并在船只遭劫后主動出擊,從而更切實有效地維護(hù)該水域的海運(yùn)秩序和安全。

只要世界海運(yùn)秩序還存在安全隱患,一切解決路徑都應(yīng)在考慮之列,當(dāng)強(qiáng)則強(qiáng),當(dāng)弱則弱,不能自縛手腳。歐美國家和俄羅斯等在這方面積累了可供借鑒的經(jīng)驗。歐洲人開展均勢外交游刃有余,美國人以放眼世界的“大棋局”意識和救世主情懷稱霸全球,俄羅斯人則表露出“誰敢打我,我就打誰”的卓然霸氣,無不反映他們在應(yīng)對危機(jī)事件時的經(jīng)驗、心態(tài)、方式和氣勢等。這些在當(dāng)代索馬里海盜襲擊事件的應(yīng)對中正在顯示出效果。法國曾兩度出動突擊隊解救人質(zhì),美軍斷然擊斃海盜并多次炸毀海盜“母船”和小艇,俄羅斯在成功營救被劫船只后讓沒有導(dǎo)航設(shè)備的海盜們在遠(yuǎn)海自生自滅,印度海軍擊沉了被海盜充當(dāng)母船的泰國漁船,也門判處6名索馬里海盜死刑。美國在打擊加勒比海盜時更是雙管齊下,國會1819年通過的特別立法明確規(guī)定海盜一旦被定罪就立即處以死刑,海軍艦艇“企業(yè)”號不妥協(xié)地對海盜老巢進(jìn)行了毀滅性打擊,從兩個方面保證了美國沿海近兩百年的航運(yùn)安全。③王迎暉:“海盜克星:勞倫斯·卡尼”,《環(huán)球軍事》,2009年,第1期,第58頁。中國明朝的鄭和在打擊南洋海盜時也是首先“擒賊先擒王”,其次才宣教化、重民生。

面對當(dāng)代索馬里海盜的兇惡搶掠,主權(quán)國家派遣海軍護(hù)航的行動是否應(yīng)拓展到有限的軍事打擊并非純粹的開火問題,并非戰(zhàn)術(shù)問題,而是政治問題。④Greg Torode,“For PLA,Firing on Pirates Is A Political Issue”,South China M orning Post,November 15,2009.事實上,雖然索馬里海盜一再威脅如果抓獲美國、俄羅斯和法國人質(zhì)就立刻撕票,但對法美俄等國船舶卻更多采取的是襲擊而不劫持的做法,其中不能不說有法美俄等國政府強(qiáng)硬對策的威懾作用。

四

對于現(xiàn)階段的中國來說,索馬里海盜問題已成為難以回避的非傳統(tǒng)安全威脅。中國是世界第二大出口國和最大海運(yùn)需求國,經(jīng)由中國沿海各港口→馬六甲海峽→印度洋→紅海→蘇伊士運(yùn)河→地中?！笪餮蟮奈餍泻骄€,是中國最具戰(zhàn)略價值的海上貿(mào)易通道和能源通道,承擔(dān)了中國進(jìn)出口貿(mào)易40%和進(jìn)口石油60%的運(yùn)量,其中的60%又必須通過蘇伊士運(yùn)河。海盜活動猖獗的索馬里水域就位于中國外貿(mào)船舶西行航線的必經(jīng)路段,每年航經(jīng)亞丁灣的中國貨船約有1000多艘,其中20%受到過海盜襲擊。①王歷榮:“國際海盜問題與中國海上通道安全”,《當(dāng)代亞太》,2009年,第6期,第121頁。與此同時,往來于西行航線上的中國商船并不具備強(qiáng)大的抗風(fēng)險能力,在應(yīng)對索馬里海盜時似乎除了硬闖亞丁灣外就只能繞行南非好望角。對一艘載重10萬噸的集裝箱船來說,繞行好望角意味著增加一周航行時間和20萬美元燃油成本,不繞行的代價則是可能遭遇海盜和飆漲20多倍的保險費(fèi)。②孟雷:“索馬里海盜對海運(yùn)業(yè)的影響”,《交通建設(shè)與管理》,2009年,第1期,第29頁。中國打擊索馬里海盜既攸關(guān)利益,又攸關(guān)尊嚴(yán)。中國海軍參與國際社會打擊索馬里海盜的行動,是應(yīng)對索馬里海盜施加之安全威脅的正當(dāng)反應(yīng),是為了維護(hù)國際航運(yùn)秩序即維護(hù)中國海上貿(mào)易通道和能源通道暢通。

中國參與打擊索馬里海盜的方式是派遣海軍護(hù)航編隊遠(yuǎn)征索馬里海域。2008年12月26日,根據(jù)聯(lián)合國相關(guān)決議和索馬里聯(lián)邦過渡政府的請求,中國派遣海軍艦艇遠(yuǎn)赴亞丁灣水域?qū)嵤┳o(hù)航。在亞丁灣,中國護(hù)航編隊積極與相關(guān)國家和組織開展多種形式的雙邊及多邊護(hù)航合作,與有關(guān)各方就分區(qū)護(hù)航的國際合作達(dá)成了原則共識,以實際舉措保護(hù)中國航經(jīng)亞丁灣索馬里水域的船舶及人員安全,維護(hù)該水域的航運(yùn)秩序。截至2010年6月底,中國海軍共組織6批護(hù)航編隊,完成213批2248艘中外船舶的護(hù)航任務(wù),護(hù)航行動向著有序接替、常態(tài)化運(yùn)行的縱深方向穩(wěn)步發(fā)展。中國海軍護(hù)航編隊遠(yuǎn)征索馬里是中國外交發(fā)展的一個重要轉(zhuǎn)折,其深遠(yuǎn)意義不僅在于維護(hù)西行航線暢通和國家經(jīng)濟(jì)安全,向世界展示中國在非洲“符合原則的接觸”(principled engagement)政策,而且通過對全球安全責(zé)任的承擔(dān)初步展示了成熟的世界大國形象。600年來中國首次以一種幾乎不可能遭遇他國敵意的方式把軍事力量投射到海外。③Leading Articles,“China Sets Sail”,The Times,Dec 23,2008.

中國在亞丁灣索馬里水域維護(hù)國家利益時需要精準(zhǔn)把握戰(zhàn)略守勢與戰(zhàn)術(shù)攻勢的有機(jī)結(jié)合。一方面,中國必須堅守不干涉他國內(nèi)政的外交傳統(tǒng),堅持遵循現(xiàn)行的國際秩序和國際行為準(zhǔn)則。因此,中國在積極打擊索馬里海盜時在戰(zhàn)略上必須采取守勢,不要奢望能夠借助外力推動的陸地方案去根除索馬里海盜問題,必須動用軍事力量時要堅決避免介入索馬里的內(nèi)部沖突。另一方面,中國必須加強(qiáng)商船的自衛(wèi)能力,包括強(qiáng)化船舶航經(jīng)危險水域的安全意識,做好自我防范和反擊的先期準(zhǔn)備工作,給商船配備非武裝安全護(hù)送人員以便有效組織抵抗,積極研制可用于商船自衛(wèi)的非致命性武器等。④翟久剛:“淺析索馬里海盜現(xiàn)狀和船舶加強(qiáng)防范的措施”(二),《中國海事》,2009年,第7期,第30頁。由于各國海軍艦艇在事發(fā)后解救遭劫船只時鮮有成功作為,大約78%的遇襲船舶都是通過自我防范和反擊成功擊退海盜,商船采取的自救措施在一定程度上就可延緩、阻滯甚至挫敗海盜襲擊。這也是現(xiàn)階段最有效、更直接的反海盜措施。

最后,從戰(zhàn)術(shù)層面說,中國對索馬里海盜行為應(yīng)該也可以采取積極攻勢,不僅要積極有效地實施合作護(hù)航,切實提升商船自衛(wèi)能力,關(guān)鍵時刻還要及時動用軍事力量,在具體事件中加大軍事打擊力度。為此,中國海軍護(hù)航編隊?wèi)?yīng)在相關(guān)實踐中主動學(xué)習(xí),切實提升參與護(hù)航的技巧和效果。

由于缺乏長時間遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)的經(jīng)驗,沒有海外基地,中國海軍首次參與國際性多國聯(lián)合海上護(hù)航行動面臨多重嚴(yán)峻考驗,涉及快速出動能力、遠(yuǎn)洋部署能力、武器裝備、后勤保障、特種作戰(zhàn)能力、海軍訓(xùn)練水平、海上協(xié)同作戰(zhàn)能力、應(yīng)對緊急情況能力等諸多方面。

鑒于中國的國際地位和海外利益的有限性,中國海軍護(hù)航編隊參與打擊索馬里海盜的主要任務(wù),除了協(xié)助其他國家的海軍護(hù)航行動外,就是保障往來亞丁灣的中國商船航運(yùn)安全,并且注意學(xué)習(xí)和借鑒國外同行在危機(jī)管理中運(yùn)用軍事力量的成功經(jīng)驗,在實踐中提升自身的遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)能力。同時,中國海軍護(hù)航編隊還可以利用打擊索馬里海盜問題傳播中國的和平、和諧理念和價值觀,以塑造中國的道義行動力和影響力,為中國的軟實力建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。