□顧益民

（復(fù)旦大學(xué)，上海200438）

WTO規(guī)則視野下我國礦產(chǎn)行政管理體制的完善

□顧益民

（復(fù)旦大學(xué)，上海200438）

中國在加入WTO的過程中為履行入世承諾進行了大規(guī)模的修法以適應(yīng)WTO規(guī)則，然而，由于缺乏系統(tǒng)性的修法，體制性的問題逐步顯現(xiàn)并成為中國履行入世承諾的障礙。本文從我國礦業(yè)管理體制的條塊格局出發(fā)，結(jié)合WTO機制中對成員方行政行為的體制性要求，分析了我國政府在對資源品進出口控制方面所面臨的困境，在有限的范圍內(nèi)提出了相關(guān)的解決措施。

礦業(yè)；行政行為；WTO規(guī)則；制度性

2009年6月，美國和歐盟就中國礦產(chǎn)原材料（raw materials）限制出口措施提出磋商要求，援引中國設(shè)置的33項相關(guān)出口限制措施違反WTO規(guī)則，并主張中國可能還存在其他未公布的限制措施。①同年8月墨西哥也提出了同樣的磋商要求，另外哥倫比亞、加拿大和土耳其隨后提出參與磋商的要求。原材料出口限制措施案（以下簡稱原材料案）的標志性意義遠大于其本身所體現(xiàn)的經(jīng)濟價值，首先，中國從原先廣被詬病的進口限制國轉(zhuǎn)而成為出口限制的被訴對象；其次，原材料案暴露出中國在行政管理的制度層面存在嚴重問題，該問題可能不僅僅存在于礦產(chǎn)資源的行政管理領(lǐng)域。

如果說過去中國在WTO被訴的案件可能出于對WTO實體規(guī)則的違反，那么原材料案體現(xiàn)出的就是中國對WTO規(guī)則系統(tǒng)性的不適應(yīng)，不是單純的破壞規(guī)則而是制度不融合?！皩嶓w性義務(wù)是指WTO一成員方在貨物、服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)方面對另一成員方的待遇標準。相較而言，制度性義務(wù)（systemic obligation）則是指在WTO法與國內(nèi)法之關(guān)系方面制度層面的履行能力”。［1］從法理上而言，這一問題可以歸結(jié)為國內(nèi)法與國際法的關(guān)系問題，或者是國家在立法層面如何履行國際義務(wù)問題。我國的礦產(chǎn)資源在法律上的屬性是公有的，②這里我們使用“公有”以區(qū)別于“國家所有”，就我們理解公有可以是“國家公有”也可以是“地方公有”，這是現(xiàn)實狀況而不是法律條文，這樣的區(qū)別便于后文中的討論而不至于引起歧義。從理論上講，通過集權(quán)的方式管理似乎難度小于私有，但從原材料案來看，歐盟等世貿(mào)成員提出的磋商依據(jù)卻告訴我們一個事實，我們的礦業(yè)出口管理并不存在法律上的集權(quán)，或者嚴格地說沒有形成符合WTO制度的集權(quán)管理體系。為了厘清兩者之間的關(guān)系，我們對中國礦業(yè)管理的制度體系和WTO出口限制規(guī)則分別作一些分析，包括資源保護與出口限制的沖撞，地方主義行政措施對入世承諾的違背；礦業(yè)行政管理體系的條塊分割；條與條——塊與塊——條塊之間，資源保護的全局性與分割狀態(tài)的矛盾；出口限制措施理論上的國家行為遭遇現(xiàn)實中的地方經(jīng)濟自治時的困境。

一、礦業(yè)行政管理的縱橫競爭格局

依據(jù)我國法律的規(guī)定，我國土地和其以下資源屬于公有財產(chǎn)，私人不得擁有土地所有權(quán)。我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。顯然，中央政府作為所有人理應(yīng)是權(quán)利主體，然而自從有了不合理的分權(quán)出現(xiàn)后，中央所有權(quán)面對礦產(chǎn)資源實際利用而言被虛化了，國家主體所有權(quán)成為“泛主體所有權(quán)”。

⒈礦產(chǎn)資源行政管理中的中央與地方關(guān)系。依照我國憲法的規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”在國家管理上，形成了中央行政管理體系與地方區(qū)域管理體系兩個國家管理制度并存的格局，即條和塊的格局，兩者彼此重疊又交互式影響。我們以國土資源管理體系為例來解釋條塊的形成，當(dāng)然這種格局絕不限于一個部門，是我國目前行政管理體制的“通說”。

20世紀末，我國對礦產(chǎn)資源的行政管理進行了一系列的調(diào)整和改革，在原有的國家土地管理局基礎(chǔ)上，于1998年組建國土資源部。1998年3月10日，九屆人大一次會議第三次全體會議表決通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。根據(jù)這個決定，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土資源部。保留國家海洋局和國家測繪局作為國土資源部的部管國家局。按照機構(gòu)改革方案的說明，新組建的國土資源部的主要職能是：對土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。按照這樣的建制，中央政府層面上形成了“國務(wù)院——國土資源部——部屬各司局”的管理體制，如同我們通常所稱的條狀體系。

在地方層面上，各個省級區(qū)域根據(jù)憲法和選舉法的規(guī)定，產(chǎn)生自己的省級行政管理體系，各自擁有省級的國土資源廳（局），然后向下設(shè)立縣級國土資源局，他們都向地方人大負責(zé)，接受地方上級政府的管理。國土資源所是國土資源管理的最小行政單位，是國土資源部門對外開展服務(wù)的最前端，它歸所屬的國土資源局垂直管理，形成縱向管理層面。市（縣）國土資源管理局作為市縣政府行政管理的下轄機構(gòu)，行政上接受市（縣）政府管理，業(yè)務(wù)上接受?。ㄊ小^(qū)）國土資源廳管理。這樣的屬地化建制形成了“國家——地方權(quán)力機關(guān)——國土資源廳（局）——國土資源局——國土資源所”省級間平行的制度體系。國有礦產(chǎn)管理模式變成了國家和地方共同管理，省級國土資源廳受省級政府委托行使對本區(qū)域礦產(chǎn)資源的管理職能，在業(yè)務(wù)上接受國土資源部的指導(dǎo)和管理。

從整個國家行政管理體系來看，我們清晰地看到了“中央——部委——部委直屬機構(gòu)”和“省級——縣市——基層”這兩個共存的權(quán)力結(jié)構(gòu)，他們是幾乎所有中國行政管理機制的縮影，鮮有例外。自改革開放以來，中央向地方下放了許多權(quán)力，改變了長期以來權(quán)力過于集中的格局，調(diào)動了地方的主動性和積極性，有力地推動了改革和發(fā)展。但現(xiàn)狀是集權(quán)過多與權(quán)力過于分散交織在一起，使中央與地方的關(guān)系更加復(fù)雜。如此這般的格局導(dǎo)致如下的現(xiàn)象，即中央政府通過部委及其相關(guān)司局的全國管理從省級廳（局）機構(gòu)開始出現(xiàn)“權(quán)力中斷”，不擁有直接指示的能力，其行政管理行為的效力自然受到折損甚至出現(xiàn)無效力現(xiàn)象。③中央與地方權(quán)限劃分不清導(dǎo)致很多不利后果，比如中央的權(quán)威和宏觀調(diào)控能力減弱，往往引發(fā)投資過熱、資源爭奪、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理；個別地方甚至存在有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。例如，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部2001年頒布《出口商品配額招標辦法》第3條規(guī)定，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部統(tǒng)一管理出口商品配額招標工作，負責(zé)確定并公布招標商品種類及招標商品的配額總量。同時，該辦法第12條規(guī)定，投標資格審查由各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市外經(jīng)貿(mào)委、廳、局對本地區(qū)投標企業(yè)資格進行初審并提供有關(guān)材料。這樣的規(guī)定從一般意義上符合我國行政分權(quán)的原則，中央機構(gòu)做指導(dǎo)性的行政處理，地方機構(gòu)由于對本轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的熟悉，行使更具體的管理行為。當(dāng)分權(quán)機制沒有受到外部干擾或者管制的情況下，問題并不突出；然而，一旦需要上下協(xié)調(diào)一致地行為時，似乎問題就出現(xiàn)了。類似這樣的規(guī)定打開了地方行政機構(gòu)利用具體行政行為盡量做出有利于本地的結(jié)果，企業(yè)本身在當(dāng)?shù)刈詺w于屬地管轄，又賦予當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)審查權(quán)，結(jié)果便是怎么有利怎么做，可以從企業(yè)初創(chuàng)資質(zhì)到招標資格做一系列安排。這便是權(quán)力下放不合理，也即所謂具體行政行為對抽象行政行為的消解。

⒉省際競爭與出口限制。資源出口對于地方政府財政收入而言十分重要，特別是那些自然資源相對豐富的地方，資源性財政收入可謂蔚為壯觀。例如：有稀土王國之稱的江西贛州，在資源出口型企業(yè)中僅大余鎢業(yè)就占當(dāng)?shù)乜h級財政入庫的二分之一強。［2］這種各個地方以GDP增長為政策導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展模式，給中國資源品的國家管理帶來了諸多負面效應(yīng)，甚至有人論證現(xiàn)行的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）核算既沒有考慮經(jīng)濟過程對自然環(huán)境的利用，也沒有考慮經(jīng)濟過程對自然環(huán)境所帶來的影響。［3］明知不可為而為之的經(jīng)濟動力來自所謂的“省際競爭”，“即各省、市、自治區(qū)間為求得本行政建制區(qū)域內(nèi)的利益增加和經(jīng)濟發(fā)展而進行的‘爭取’活動”。［4］由于礦產(chǎn)資源開采和出口涉及地方政府利益，能夠在考核地方官員的政績時“增光添彩”，往往出口資源豐富的地方政府對這一產(chǎn)業(yè)“格外用心”，資源出口產(chǎn)業(yè)與政府之間形成利益共享，而政府可以提供的“資源”就是行政權(quán)力，在更多時候，地方國有資產(chǎn)管理部門本身就是資源出口主體。

在稀缺資源出口過程中，地方之間的競爭關(guān)系是非常顯見的，以稀土為例，僅從2009年商務(wù)部公布的《2009年稀土出口配額申報條件和申報程序》，許可稀土出口20家企業(yè)中由中央國資委管理的僅有中國中鋼集團公司、中國五礦集團公司和中國有色金屬進出口公司三家，其余均是地方所屬企業(yè)，而這還是在《2009年－2015年稀土工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》及《稀土工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》的指導(dǎo)性意見出臺之后形成的。④商務(wù)部在2007年的《稀土出口配額申報條件和申報程序》中就列出了39家企業(yè)，其中中央級企業(yè)僅4家。地方所屬企業(yè)由于只對地方政府負責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)，他們作為利稅的重要來源參與市場的過程當(dāng)中，勢必與其他地方乃至中央企業(yè)產(chǎn)生競爭。在利益的推動之下，難免發(fā)生惡性的競爭狀況，在我國，省際競爭中的出口互相壓價、暗箱操作、違規(guī)越權(quán)就時有發(fā)生。尤其是稀缺資源品的出口。比如：中國稀土產(chǎn)業(yè)在世界上已處于主導(dǎo)和支配地位，是唯一能夠大量供應(yīng)不同級別、不同品種稀土產(chǎn)品的國家，但是，大量質(zhì)優(yōu)價廉的中國稀土產(chǎn)品進入國際市場，已經(jīng)促使稀土價格大幅度下降。［5］礦業(yè)管理體制上的地方分治和行政權(quán)割據(jù)，不能像中國石油產(chǎn)業(yè)那樣形成類似托拉斯式的管理模式，自上而下的政令不通，地方之間的互相擠兌，都是國家礦產(chǎn)資源管理上的重大考驗。

⒊橫向的部門利益問題。除了我們上文提到的中央與地方的縱向關(guān)系和省級關(guān)系外，部門利益是另外一個現(xiàn)實的問題。在中央政府層面上，國家對礦產(chǎn)資源的管理是以國土資源部管理為主導(dǎo)，但還涉及到了財政部、發(fā)改委、商務(wù)部、公安部、工商總局、監(jiān)察部、環(huán)?？偩帧脖O(jiān)局等多個部門；同樣在省級層面也存在著在省級及以下層次的政府領(lǐng)導(dǎo)，礦產(chǎn)資源管理部門同其他職能部門的交叉管理職能，我們稱其為橫向管理體系。

在這個橫向體系下，部門利益歷來是難解的困難，以國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會為例，它是國務(wù)院為了理順海關(guān)事務(wù)而組成的議事機構(gòu)，其成員就包括了財政、海關(guān)、外貿(mào)、發(fā)改委、國防科工、信息產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、國稅和法制等諸多行政管理部門。⑤國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會為國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職責(zé)是：審定調(diào)整海關(guān)關(guān)稅稅率、年度暫定稅率、關(guān)稅配額稅率、特別關(guān)稅（包括反傾銷稅和反補貼稅）稅率和修訂進出口稅則稅目、稅號的方案；批準有關(guān)國家適用稅則優(yōu)惠稅率的方案；審議上報國務(wù)院的重大關(guān)稅政策和對外關(guān)稅談判方案；提出擬訂和修訂《中華人民共和國進出口關(guān)稅條例》的方針和原則，并對其修訂草案進行審議。一項工作要牽扯到如此多的部門，那么他們的利益就不能不去考慮，甚至要作為問題的一個主要側(cè)面去理解。

政府部門通過行政行為對國家進行管理，部門行政行為主要通過行政立法的方式進行，同時為部門利益的擴張留下可能的空間。部門利益導(dǎo)向使得某些行政部門利用其立法資源，在協(xié)助國家制定法規(guī)草案時，在法規(guī)中不適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)本部門權(quán)力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大部門的各種職權(quán)；同時盡可能地減輕和弱化部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，概括起來就是：“部門化，部門利益化，利益法規(guī)化”。［6］

當(dāng)稀缺資源控制、關(guān)稅財政收入、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家軍事安全等諸多方面出現(xiàn)了不同的利益訴求時，如何平衡與協(xié)調(diào)，通過那種機構(gòu)設(shè)置可以取得最經(jīng)濟有效的效果，同時又不觸及國內(nèi)法和國際法的底線，這是我們亟待解決的問題。

二、WTO規(guī)則下現(xiàn)行體制的進退失據(jù)

⒈WTO規(guī)則對我國出口限制措施的規(guī)制。出口限制（export restrictions）在WTO的框架下是一個很重要的問題，我們有時也將出口限制稱作為“出口控制”或“出口約束”。自中國加入WTO之后，一般把關(guān)注的焦點集中在減少進口關(guān)稅和減少進口壁壘上，但涉及與出口有關(guān)措施的關(guān)心程度不高。然而，2009年出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折，出口限制問題作為整個多邊貿(mào)易規(guī)則的一個部分被中國人重新認識了。近幾年在WTO的貿(mào)易政策評審報告中“直接影響出口措施”的部分，列舉出口限制措施，主要有：“出口禁止、出口配額、出口許可證、出口稅、最低出口價格”，因此，我們有必要了解與中國有關(guān)的出口限制措施。WTO規(guī)則對中國的出口限制通過兩個途徑規(guī)制，其一是GATT1994的一般性條款；其二，通過中國在“入世議定書”和其所附的“工作組報告”中的特別承諾。

首先，GATT1994第11條禁止對出口進行限制作一般原則上的規(guī)定，是解讀出口限制措施的基礎(chǔ)性條款。該條規(guī)定，“任何締約方不得對任何其他締約方領(lǐng)土產(chǎn)品的進口或向任何其他締約方領(lǐng)土出口或銷售供出口的產(chǎn)品設(shè)立或維持除關(guān)稅、國內(nèi)稅或其他費用外的禁止或限制，無論此類禁止或限制通過配額、進出口許可證或其他措施實施”?？梢?，WTO規(guī)則不僅禁止進口數(shù)量限制，而且禁止出口數(shù)量限制，所謂“WTO只管進口不管出口”的說法著實讓人感到匪夷所思。

其次，在程序方面，GATT1994第10條規(guī)定了透明度的要求，即相關(guān)的貿(mào)易法規(guī)要予以公布。也就是說，如果某一成員方出于某種理由要采取出口限制措施，應(yīng)予以公布。1995年12月，WTO貨物貿(mào)易理事會作出決定，要求成員方就“數(shù)量限制措施、其它非關(guān)稅措施，如許可證、出口稅、出口限制（包括自愿出口限制和有次序銷售安排）以列舉的方式通報。貨物貿(mào)易理事會同時建立了被稱為“反向通報程序”，允許成員方為貫徹透明度原則向其它成員方通報其采取的非關(guān)稅措施。

再次，中國在《入世議定書》和《工作組報告》中，在原則上取消了非關(guān)稅措施，對出口限制作了特別承諾。《入世議定書》第7條指出，“在實施GATT1994第3條、第11條和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定時，中國應(yīng)取消且不得采取、重新采取或?qū)嵤┎荒芨鶕?jù)《WT0協(xié)定》的規(guī)定證明為合理的非關(guān)稅措施”。

最后，中國在出口限制措施的程序性約束上也作了特別承諾，《工作組報告書》第157段指出，“中國代表確認，將更新所有負責(zé)出口授權(quán)或批準的實體的清單，并公布在清單發(fā)生任何變更后一個月在官方刊物——外經(jīng)貿(mào)部《文告》上重新公布”。第162段指出，“中國在加入之日后，只有在被GATT規(guī)定證明為合理的情況下，才實行出口限制和許可程序”。第165段指出，“中國代表確認，自加入時起，將每年就現(xiàn)存對出口產(chǎn)品實行的非自動許可限制向WTO作出通知，并將予以取消，除非這些措施在《WTO協(xié)定》或議定書（草案）項下被證明合理”。

WTO規(guī)則對成員方的行政管理提出了程序性的要求，遵循“簡單、透明，保持不偏不倚實行，以公平與公正方式進行管理”，“主要目的在于盡量簡化程序并使之透明，避免用繁雜程序來限制貿(mào)易或造成新的貿(mào)易扭曲”。［7］（p45－46）

⒉WTO語境下的現(xiàn)有出口管理體制性困境。出口限制對于一個國家而言具有戰(zhàn)略意義，特別是資源品的特殊社會、政治和經(jīng)濟價值，限制本身是無可厚非的，但是這種限制手段不能以違背國際承諾的方式行使，否則后果適得其反。2004年我國針對焦炭的出口設(shè)置了一系列的出口限制，結(jié)果遭到歐盟的抗議，盡管作為對國內(nèi)資源和環(huán)境的保護而采取的措施似乎理由充分，然而，當(dāng)歐盟準備啟動WTO機制時，我們反而不那么自信了。究其原因，我們在制定限制性出口措施的時候有意無意地擱置了WTO規(guī)則而不顧，這里暫且不討論有意為之的策略性考量，僅僅從體制與體制接合的角度看，往往如此選擇也是無奈的。

上文我們分析了WTO規(guī)則要求成員方在出口限制措施方面履行和行政行為方面的諸多義務(wù)，然而，當(dāng)這些義務(wù)遭遇到中國目前行政體系中的“縱橫交錯”時法律效力層層遞減。既要實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源品的統(tǒng)一管理，又避免觸及WTO規(guī)則，最好的方式就是在國內(nèi)建立中央級集中制，進行一體化經(jīng)營或管理。換言之，在這些產(chǎn)品出口前環(huán)節(jié)是被一個統(tǒng)一的經(jīng)營主體或者所有制主體所控制，價格和數(shù)量都是在一個體系內(nèi)決定的。我們從上文的分析中得出結(jié)論，在目前看中國并不存在這種體系，中央地方之間的分治、地方與地方之間的競爭還有部門利益的紛爭，都在強化不可能性。當(dāng)中央政府需要對某些礦產(chǎn)品實施出口限制時，唯一能有效而快速利用的途徑便是海關(guān)系統(tǒng)。我國海關(guān)法第3條規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立海關(guān)總署，統(tǒng)一管理全國海關(guān)。國家在對外開放的口岸和海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)集中的地點設(shè)立海關(guān)。海關(guān)的隸屬關(guān)系不受行政區(qū)劃的限制。海關(guān)依法獨立行使職權(quán)，向海關(guān)總署負責(zé)?？梢?，海關(guān)系統(tǒng)脫離了條塊格局，從地方到中央政令暢通，可以行動統(tǒng)一地控制礦產(chǎn)資源品的出入。

然而，問題正在于此，眾所周知，GATT本身規(guī)制的就是一系列與海關(guān)有關(guān)的行為，通過海關(guān)體系管制出口的模式自動地被置入WTO規(guī)則體系之中。我們或許期望能通過對GATT1994第20條的解釋獲得出口限制措施的合法性，但從歐盟和美國等在原材料案中對中國的磋商理由看，從該條豁免存在困難。歐盟和美國列舉了中國存在32項出口限制措施違背了WTO規(guī)則和中國的入世承諾，同時，他們認為中國可能還存在其他沒有被發(fā)現(xiàn)的類似措施。［8］在目前的現(xiàn)狀下，我們相信這種可能性的存在。

三、相關(guān)行政體制的完善途徑

⒈依WTO規(guī)則構(gòu)建行政行為約束機制。行政行為是WTO規(guī)則作用于成員方的中介。WTO規(guī)則主要規(guī)范的是我國政府的經(jīng)貿(mào)管理行為，對我國政府的相關(guān)行政行為已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生深刻影響：一方面，WTO是約束各成員方行政法制度變遷的重要因素之一，它直接影響著各國行政法對政府與市場關(guān)系以及政府與企業(yè)關(guān)系的界定；另一方面，很大一部分WTO規(guī)則要通過行政立法的方式轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法，幾乎所有的WTO規(guī)則都要由政府統(tǒng)一實施，有相當(dāng)一部分市場主體之間的經(jīng)貿(mào)糾紛要由行政機關(guān)裁決。［9］（p1）我國根據(jù)行政行為適用對象的不同，將行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是指行政主體針對不特定對象制定和發(fā)布行政規(guī)范性文件的行為。如我國國務(wù)院指定的行政法規(guī)，省政府指定的行政規(guī)章以及其他有權(quán)政府機關(guān)制定的具有普遍約束力的決定和命令。具體行政行為是指行政主體針對特定對象，適用行政規(guī)范性文件做出行政處理決定的行為。［10］（p97）上述兩種行政行為的約束關(guān)系到我國履行入世承諾的忠實程度。

首先，抽象行政行為在WTO下的限制，⑴嚴格受限的抽象行政行為內(nèi)容。WTO成員方許多以往傳統(tǒng)的對外貿(mào)易手段將逐漸不能使用，服從WTO的規(guī)則即意味著對外貿(mào)易等方面的抽象行政行為內(nèi)容受到限制，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①成員方政府⑥這里的政府包括中央政府和地方各級政府。不再可能運用制定行政法規(guī)、行政措施等行政手段來控制進出口貿(mào)易量以保護國家和地方產(chǎn)業(yè)。②政府運用抽象行政行為來推動出口將受到WTO的限制，出口補貼以及給出口企業(yè)的優(yōu)惠條件的規(guī)定受到禁止。③一旦加入WTO，成員方政府不能限制絕大部分國外行業(yè)的市場準入，不得規(guī)定行業(yè)壟斷，依照WTO規(guī)則要實行投資自由化。④政府的行政規(guī)范性文件不得含有歧視性或地方保護主義內(nèi)容，各地政府都必須廢除對外商投資企業(yè)的非國民待遇的規(guī)定，對進口商品不得有不平等待遇的規(guī)定等。［11］（p395－403）⑵透明度原則的恪守。透明度原則無疑屬于WTO的基本原則之一，其源自古希臘和古羅馬發(fā)達的商品交換，順利的商品交換依賴于市場環(huán)境的可預(yù)測和穩(wěn)定性。除涉及個人隱私和國家安全等信息外，交換的參與者（無論是個人還是政府）都應(yīng)當(dāng)盡可能公開于市場交易有關(guān)的信息，以減輕市場主體的投資風(fēng)險。［12］（p274）透明度原則對政府抽象行政行為提出要求，行政性法規(guī)要公開、透明，并要履行向國內(nèi)外通知義務(wù)，接受WTO相關(guān)機構(gòu)的審查。⑦這里的審查機構(gòu)是指TPRM，即貿(mào)易政策審查機制。例如，我國已在“入世議定書”中承諾在法律文書公布后、實施前，要有合理的期限以供評論。依據(jù)WTO，所有對外貿(mào)易活動只執(zhí)行已公布的法律法規(guī)及其他措施，任何未經(jīng)公布的內(nèi)部文件都不能執(zhí)行。根據(jù)WTO規(guī)則，每個成員方要履行200多項通知義務(wù)，又如我國“加入議定書”又多附加了19項通知義務(wù)，除中央政府相關(guān)的規(guī)則需要通知外，也包括地方政府的相關(guān)規(guī)則也要履行向外通知義務(wù)，不履行通知義務(wù)會導(dǎo)致實體規(guī)則無效。［13］（p27－29）⑶對部分政府抽象行政行為的司法審查提出要求。為保障WTO規(guī)則在成員方切實執(zhí)行，對于與對外貿(mào)易和投資活動有關(guān)的抽象行政行為，參加國應(yīng)把抽象行政行為納入司法審查范圍。依照我國現(xiàn)有的行政訴訟法規(guī)定：行政機關(guān)抽象的行政行為不屬于法院受案范圍，對于抽象行政行為相對人不得提起行政訴訟。［14］這些規(guī)定不滿足WTO的要求，根據(jù)WTO有關(guān)司法審查的規(guī)定，成員方政府部分抽象行政行為，如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章，具有普遍約束力的行政措施，將納入到司法審查范圍。其目的在于約束成員方境內(nèi)行政當(dāng)局的權(quán)力濫用，保障受到損害的一方當(dāng)事人能夠?qū)で蠊降谌降牟门小?/p>

其次，政府具體行政行為的程序性規(guī)范，⑴對公正合理的行政程序之訴求。WTO關(guān)于《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第41條規(guī)定，程序的應(yīng)用方式應(yīng)當(dāng)不至于構(gòu)成對合法貿(mào)易的障礙，成員方政府應(yīng)當(dāng)為防止濫用提供保障；對于案件的是非曲直的決定應(yīng)當(dāng)僅僅依據(jù)證據(jù)，對于所依據(jù)的證據(jù)，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)獲得聽證的機會。⑵規(guī)范合理的行政程序有效保護貿(mào)易自由。WTO所要求的行政程序是為確保貿(mào)易活動的連續(xù)性和可預(yù)測性，為其提供各方信息，減少貿(mào)易與投資壁壘，為國內(nèi)外貿(mào)易商提供客觀、公平、自由的貿(mào)易環(huán)境。它體現(xiàn)出保護與增進國內(nèi)外貿(mào)易商合法權(quán)益的價值目標，而并非為追求管理機關(guān)的行政效率。WTO要求圍繞這一目的建立一系列嚴密的行政程序，這為成員方政府的具體行政行為的程序提出更高要求，我們一方面在程序上當(dāng)然要繼續(xù)保持提高行政效率，另一方面更要著重加強保護與促進自由貿(mào)易環(huán)境的建設(shè)，例如在具體行政行為程序上要建立信息公布制度、咨詢制度、審批上的簡化和聽證制度等。

⒉礦業(yè)行政管理體制的新路徑。目前，政府在行政管理上存在某些公認的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。“越位”就是市場能干的事，政府干了；“缺位”就是政府應(yīng)該做的事，做的不夠。在行政行為上，行政審批行為過多，行政指導(dǎo)行為發(fā)揮作用太少；行政指令成為常用的手段，行政合同卻不予重視。在礦業(yè)生產(chǎn)行業(yè)，政企沒有完全分離，行政干預(yù)、行業(yè)壟斷、地方保護嚴重。上述現(xiàn)象在一定程度上阻礙著市場經(jīng)濟格局的完善，不利于國家對相關(guān)領(lǐng)域宏觀調(diào)控。當(dāng)前，我們必須以WTO坐標的要求來加快政府行為模式的轉(zhuǎn)變，那些偏離WTO坐標的管理職能必須弱化以致取消，而那些符合WTO坐標且吻合中國經(jīng)濟體制改革方向的管理職能則應(yīng)增加或強化。礦產(chǎn)資源品的國家宏觀管理涉及國家基本制度問題，短期內(nèi)并不具備改變條件，我們只能在“夾縫中”尋求解決途徑。

從以上分析看，所有問題可以歸結(jié)為中央政府對礦產(chǎn)資源的管理權(quán)能上，如何有效地將中央行政管理能力的效力滲入到地方和部門礦產(chǎn)行政管理層面，通俗地講就是以何種方式集中權(quán)力。我們還是順著條塊分割的思路，從條系統(tǒng)和塊系統(tǒng)兩條路徑著手進行改善。

首先，面對中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，逐漸建立獨立的法律與政策執(zhí)行機構(gòu)，設(shè)法沖破省級政府屏障，由中央政府出面直接約束地方政府的行為，以實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標，同時更好地平衡經(jīng)濟增長與社會發(fā)展之間的關(guān)系。例如：在礦產(chǎn)資源利用方面，取消地方礦產(chǎn)資源管理部門行政歸屬地方政府和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)歸屬國土資源管理部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，建立垂直部門管理體系。這種做法還可以消除省際間無序的競爭，在中央政府統(tǒng)一的行政管理體系下行使礦產(chǎn)管理權(quán)。在部門間的協(xié)調(diào)上，應(yīng)當(dāng)提高管理集中度，建立合理的利益分配機制。例如：美國在聯(lián)邦層面只有內(nèi)政部土地管理局和礦產(chǎn)資源管理局，兩個部門是分區(qū)域管理，國內(nèi)礦產(chǎn)管理集中在內(nèi)政部，有利于宏觀調(diào)控。我們可以借鑒這種經(jīng)驗，劃分清政府各個部門在礦產(chǎn)資源的勘探、開采、銷售和進出口等管理事項的范圍，并賦予相應(yīng)的執(zhí)行能力，避免政出多門的現(xiàn)象。

加入WTO必然引發(fā)內(nèi)外利益的重新分配，對行政權(quán)力的重構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的重新安排提出了新要求，其中礦業(yè)行政體系的制度結(jié)構(gòu)尤其復(fù)雜。如何能既維護本國經(jīng)濟安全，建立良性能動的行政管理格局，同時又與WTO規(guī)則相適應(yīng)，從法學(xué)角度找到題解應(yīng)當(dāng)是不夠充分的，這不但是一個經(jīng)濟問題，更是一個結(jié)構(gòu)治理問題，歸根到底是我們對傳統(tǒng)行政管理模式的再認識問題。

［1］Sharif Bhuiyan，National Law in WTO Law－Effectiveness and Good Governance in the World Trading System，Cambridge University Press，2007，p43．

［2］國家外匯管理局江西贛州支局．中國外匯管理．2005，（12）：54．

［3］張海泉，李興武．綠色GDP與礦產(chǎn)資源價值評估［J］．中國礦業(yè)，2005，（06）：15．

［4］武建奇．省級競爭論（一）［J］．河北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，1997，（03）：1．

［5］紅楓．稀土信息，1997，（Z1）．

［6］汪全勝．行政立法的“部門利益”傾向及制度防范［J］．中國行政管理，2002，（05）：17．

［7］趙維田．中國入世議定書條款解讀［M］．湖南科技出版社，2006．

［8］參見WT／DS395／1G／L／888；WT／DS395／1G／L／889．

［9］袁曙宏．WTO與行政法［M］．法律出版社，2002．

［10］胡建淼．行政法學(xué)［M］．復(fù)旦大學(xué)出版社，2004．

［11］曹建明，陳治東．國際經(jīng)濟法專論（第一卷）［M］．法律出版社，2000．

［12］信春鷹．WTO與中國行政法制改革［M］．社會科學(xué)文獻出版社，2005．

［13］宣增益．世界貿(mào)易組織法律教程［M］．中信出版社，2003．

［14］中華人民共和國行政訴訟法［Z］第11－12條．

［15］李合申．從美國的礦業(yè)管理看我國地礦行政管理改革［J］．礦產(chǎn)保護與利用，1998：6．

（責(zé)任編輯：徐虹）

WTO Rules in the Vision of Improving Administrative Management System of Mineral

Gu Yimin

During China entry into WTO，numerous amendments made so as to match the requirements of WTO rules and commitments in protocol of China．It is，however，lacking of correction on systemic problems to block the performance on administrative action to mining industry of China promised to WTO．Combining with the systemic requirements of WTO，the paper illustrates the parallel and overlapping situation on administration relative to natural resources importing and exporting．Finally，the paper advises some improvement suitable to present circumstance．

mining industry；administrative action；parallel and overlapping；WTO；systemic

C916

A

1007－8207（2010）10－0032－05

2010－06－29

顧益民（1976—），復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院國際法專業(yè)博士研究生，研究方向為國際經(jīng)濟法。