□ 繆士鼎

探討與爭(zhēng)鳴

人大代表的監(jiān)督權(quán)有多大

□ 繆士鼎

2010年5月15日，《人民代表報(bào)》理論版刊發(fā)《充分發(fā)揮代表對(duì)實(shí)事工程的監(jiān)督作用》一文（下稱“代文”），強(qiáng)調(diào)通過(guò)人大代表“對(duì)實(shí)事工程的監(jiān)督”，“推動(dòng)實(shí)事工程的進(jìn)展”，“切實(shí)解決人民群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題”，主旨是好的。但是，“代文”在理論上混淆了人大代表與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職權(quán)；付諸實(shí)踐則會(huì)導(dǎo)致代表越權(quán)、人大失職，對(duì)代表履職和人大行使權(quán)力都會(huì)帶來(lái)不利影響。時(shí)下，各級(jí)都在加強(qiáng)法治，“提高制度執(zhí)行力、增強(qiáng)制度實(shí)效”（胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委五次會(huì)議上講話），因此，澄清“代文”的幾個(gè)主要觀點(diǎn)，依法規(guī)范人大代表和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的行使，顯得尤為必要。

一、人大代表是不是監(jiān)督政府工作的主體

“代文”把人大代表視為監(jiān)督政府工作的主體，通篇闡述人大代表監(jiān)督實(shí)事工程的必要性和重要性；人大代表監(jiān)督實(shí)事工程存在的問(wèn)題與不足；推進(jìn)代表監(jiān)督實(shí)事工程的對(duì)策與措施，并要“強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)”。

按照現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定：地方各級(jí)人大是地方各級(jí)政權(quán)結(jié)構(gòu)的主體和軸心，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督內(nèi)容和范圍可分為兩個(gè)方面：一是法律監(jiān)督，主要是對(duì)“一府兩院”違反憲法和法律的行為進(jìn)行監(jiān)督；二是工作監(jiān)管，主要是對(duì)“一府兩院”的工作是否符合憲法和法律，是否正確執(zhí)行黨和國(guó)家方針、政策，是否符合人民的根本利益，以及“一府兩院”組成人員是否盡職盡責(zé)的情況所進(jìn)行的監(jiān)督。

人大及其常委會(huì)監(jiān)督實(shí)事工程，屬對(duì)政府的工作監(jiān)督，系職責(zé)所在。問(wèn)題在于作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表，能否作為監(jiān)督主體對(duì)實(shí)事工程實(shí)施監(jiān)督?，F(xiàn)行憲法、全國(guó)人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法規(guī)定，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)只能由各級(jí)人大及其常委會(huì)行使，而不能由其他任何組織或者個(gè)人行使。我國(guó)的人大和它的常委會(huì)屬社會(huì)主義的代議機(jī)關(guān)，是分別由諸多代表和諸多常委會(huì)委員組成的議事整體，只能按照法定程序、經(jīng)過(guò)法定會(huì)議、達(dá)到法定多數(shù)，集體行使權(quán)力，任何一個(gè)或幾個(gè)代表（常委會(huì)委員）都無(wú)權(quán)行使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，即使兼職人大常委會(huì)主任的黨委書記，同樣不具有行使人大及其常委會(huì)職權(quán)的資格。

代表（常委會(huì)委員）是組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的主體，而不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的主體。“機(jī)構(gòu)主體”與“權(quán)力主體”是兩個(gè)不同的概念，反映的是兩種不同形式的本質(zhì)特征。前者講的是機(jī)構(gòu)由誰(shuí)組成，后者講的是權(quán)力由誰(shuí)行使。代表法第二條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員”，“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力?！贝韰⒓有惺沟臋?quán)力，只是構(gòu)成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力的一個(gè)“元素”，而不是“主體”，只有經(jīng)過(guò)法定程序和形式，把諸多“元素”融匯一體，形成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意見(jiàn)或決議、決定，才能成為國(guó)家權(quán)力，才能成為對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督制約力。因此，監(jiān)督實(shí)事工程的主體，只能是人大及其常委會(huì)，而不能是代表（常委會(huì)委員）。

二、人大代表的職權(quán)對(duì)政府工作有無(wú)制約力

“代文”指出：“代表對(duì)實(shí)事進(jìn)行督辦時(shí)，涉及的督辦內(nèi)容不夠全面”，涉及“工作質(zhì)量、資金到位、事后效果”等較少，“對(duì)實(shí)事辦理情況的意見(jiàn)建議缺乏專門的督辦通知，提出意見(jiàn)要求不夠明確……影響了監(jiān)督效果?！?/p>

代表的作為，離不開(kāi)代表的職權(quán)。人大代表有無(wú)權(quán)力，長(zhǎng)期存有爭(zhēng)議。有的專家認(rèn)為“人大代表個(gè)人沒(méi)有權(quán)力，只有選舉權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、言論免責(zé)權(quán)等權(quán)利”。有的學(xué)者則認(rèn)為，“人大代表不僅有‘權(quán)利’，同時(shí)也有‘權(quán)力’，或者說(shuō)人大代表的‘權(quán)利’，也就是‘權(quán)力’”。因此，要發(fā)揮代表的職權(quán)作用，就不得不依法對(duì)代表的職權(quán)做一番合法合理的分析。

代表法第一條開(kāi)宗明義規(guī)定：“為保證全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表依法行使代表的職權(quán)，履行代表的義務(wù)，發(fā)揮代表作用，根據(jù)憲法，制定本法?！币怨P者對(duì)代表法定的“職權(quán)”理解和實(shí)踐感悟，人大代表的職權(quán)內(nèi)含有三：（1）代表的職權(quán)是法定的代表的權(quán)利。較之法定的公民和法人的權(quán)利，以及非法定的社會(huì)自在的權(quán)利，人大代表的權(quán)利具有不可轉(zhuǎn)讓、不可替代和“特別”司法保護(hù)性。（2）代表的職權(quán)是法定的代表的權(quán)力。代表可以依法參加集體行使國(guó)家權(quán)力，也可以依法行使個(gè)體的法定權(quán)力。（3）代表的職權(quán)集其法定的權(quán)利和權(quán)力于一體，且依其使然而定：代表依法以權(quán)利主體行使，其職權(quán)即是權(quán)利；依法以權(quán)力主體行使，其職權(quán)即是權(quán)力。

代表“在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的工作和在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)，都是執(zhí)行代表職務(wù)”（代表法第六條）。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力是堅(jiān)持民主集中制的原則。通常情況下，人大會(huì)議各項(xiàng)議程一般分為實(shí)施民主和實(shí)施集中兩個(gè)階段。會(huì)議民主階段，主要是組織安排代表聽(tīng)取報(bào)告和介紹，就專項(xiàng)議題、重大事項(xiàng)、人事安排、特定問(wèn)題調(diào)查等暢所欲言，提供實(shí)情，反映民意，建言獻(xiàn)策，以利于大會(huì)集思廣益、完善決策。此間，代表工作不對(duì)相應(yīng)的人和事構(gòu)成強(qiáng)制和支配，體現(xiàn)的是“權(quán)利”所具有的廣泛性和平等性的顯著特征。代表的作為應(yīng)視為行使權(quán)利。會(huì)議集中階段，主要是組織安排代表參加投票、表決，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出決議決定，體現(xiàn)的是“權(quán)力”的強(qiáng)制和支配的顯著特性。代表此間的作為應(yīng)視為行使權(quán)力。閉會(huì)期間代表行使職權(quán)，同樣具有行使權(quán)利與行使權(quán)力之分，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表，依法參加集體活動(dòng)或個(gè)人持證視察、調(diào)查研究、與民座談、接訪群眾、了解民情民意等，代表與相應(yīng)人處于完全平等的主體位置，應(yīng)屬于行使代表權(quán)利。代表“約見(jiàn)”提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)或?qū)⒒顒?dòng)形成的“建議、批評(píng)和意見(jiàn)”，通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)交由相關(guān)部門處理，即是行使權(quán)力。這是因?yàn)椋浩湟?，代表的“建議、批評(píng)和意見(jiàn)”基于“公益”，與代表個(gè)人利益無(wú)直接關(guān)系，究其本質(zhì)，屬“公權(quán)力”；其二，“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織必須研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)”（代表法第二十七條）。這說(shuō)明，“建議、批評(píng)和意見(jiàn)”，是代表職權(quán)范圍內(nèi)的一種支配力，代表與相應(yīng)機(jī)關(guān)、組織不是權(quán)利人之間那種平等主體間的關(guān)系，而是以對(duì)方服從為條件單向的“自上而下”的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。人大代表的這種權(quán)力是法律賦予代表個(gè)體“公益性”權(quán)力，而非國(guó)家權(quán)力。同時(shí)，上述分析可見(jiàn)，代表依法行使權(quán)利，是其依法行使權(quán)力的基礎(chǔ)；依法行使權(quán)力則是其依法行使權(quán)利的遞進(jìn)。代表對(duì)于行使權(quán)利、權(quán)力，不可厚此薄彼，只有認(rèn)真行使權(quán)利，才能更有效地行使權(quán)力；只有齊頭并進(jìn)，才能職權(quán)到位。

雖然，人大代表依法參加集體行使國(guó)家權(quán)力的權(quán)力和閉會(huì)期間依法行使的代表個(gè)體權(quán)力，都不能與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力相提并論，但是，也不可把代表監(jiān)督與一般公民監(jiān)督等量齊觀。因?yàn)槿舜蟠淼谋O(jiān)督在根本上是代表人民參與國(guó)家管理權(quán)，在內(nèi)容上屬于反映人民群眾的意見(jiàn)和要求，具有國(guó)家公務(wù)性質(zhì)。因此，代表的“建議、批評(píng)和意見(jiàn)”，比一般公民的建議批評(píng)更具有權(quán)威性，可以產(chǎn)生更為直接有效的作用。借用一學(xué)者話說(shuō)：“可以認(rèn)為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的監(jiān)督是比群眾監(jiān)督效率高、比人大監(jiān)督效力弱的一種監(jiān)督形式?！边@種監(jiān)督對(duì)政府工作是一種督促，而無(wú)法定的制約力。

三、人大代表對(duì)政府工作能否實(shí)施剛性監(jiān)督

“代文”指出：代表在督辦實(shí)事過(guò)程中，“特別是在對(duì)問(wèn)題整改方面剛性要求不夠，比如限期整改、限期反饋等方面的要求較少”，要“提高剛性要求”，要“承辦部門說(shuō)明原因并提出相應(yīng)對(duì)策”。

從監(jiān)督力度上講，人們習(xí)慣把人大監(jiān)督分為柔性監(jiān)督和剛性監(jiān)督兩種類型監(jiān)督形式。通常把聽(tīng)取專題匯報(bào)或報(bào)告、檢查和視察、提出建議批評(píng)和意見(jiàn)等視為柔性監(jiān)督，把質(zhì)詢、罷免、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職等視為剛性監(jiān)督。剛性監(jiān)督形式中，只有質(zhì)詢監(jiān)督屬代表個(gè)人行為，不是人大集體行為。即使如此，法律對(duì)于代表參與質(zhì)詢監(jiān)督也有嚴(yán)格規(guī)定：代表必須有10人以上聯(lián)名書面提出，且需按一定程序進(jìn)行；必須在本級(jí)人大會(huì)議期間提出，人大閉會(huì)期間不能提出質(zhì)詢。罷免和其他幾種剛性監(jiān)督形式，皆非代表個(gè)人行為。如罷免，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表十分之一以上代表聯(lián)名，方可以依法提出罷免案，罷免表決應(yīng)當(dāng)以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。就是說(shuō)，無(wú)論代表個(gè)人行為的剛性監(jiān)督還是集體行為的剛性監(jiān)督，代表個(gè)人也是不可行使的。

就“代文”監(jiān)督實(shí)事工程而言，應(yīng)按監(jiān)督法規(guī)定，“作為本級(jí)人民代表大會(huì)代表對(duì)人民政府”“工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題”，提交人大常委會(huì)，由常委會(huì)主任會(huì)議決定，列入常委會(huì)會(huì)議議程，交常委會(huì)組成人員進(jìn)行專題審議，形成審議意見(jiàn)，就“實(shí)事工程的進(jìn)展”、“工程質(zhì)量、資金到位”等，提出具體明確要求，交有關(guān)部門研究處理。對(duì)此可視為“準(zhǔn)剛性”監(jiān)督。如若政府有關(guān)部門拒而不辦，或推搪塞責(zé)，必要時(shí)常委會(huì)可作出相關(guān)決定或決議，強(qiáng)制其辦理落實(shí)，還可以依法啟動(dòng)撤職、罷免程序，實(shí)施更為嚴(yán)厲的監(jiān)督。這些皆屬于“剛性”監(jiān)督。無(wú)論實(shí)施“準(zhǔn)剛性”監(jiān)督還是實(shí)施“剛性”監(jiān)督，其權(quán)力都在人大常委會(huì)，而不在代表或部分代表職權(quán)范圍內(nèi)。

“代文”強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)代表培訓(xùn)”、“提升代表素質(zhì)”、“強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效”、“提高剛性要求”。按理說(shuō)，加強(qiáng)代表隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，是提高代表履職能力所必須，也是提高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)水平所必須，但不可視為代表“剛性”監(jiān)督所必須。應(yīng)該在強(qiáng)化代表隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，從代表監(jiān)督的“誤區(qū)”中走出，既全面提高代表履職能力，又依法規(guī)范代表職權(quán)行使，進(jìn)而充分有效地發(fā)揮人大代表和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，確保人民意愿實(shí)現(xiàn)，維護(hù)好民眾利益。

（作者單位：安徽省滁州市瑯琊區(qū)人大常委會(huì)）