黎孔清,陳銀蓉

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院,湖北武漢 430070)

新加坡城市土地集約利用及其啟示＊

黎孔清,陳銀蓉

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院,湖北武漢 430070)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,城市規(guī)模擴(kuò)張逐漸加劇,而我國(guó)可開(kāi)發(fā)土地資源極其有限,如何解決城市土地集約利用成為急需破解的重要課題。新加坡作為高密度發(fā)展的城市國(guó)家,以其宏觀的土地集約利用政策和成功實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了土地資源的高效集約利用,并保證了高品質(zhì)的城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。本文主要介紹新加坡城市用地中住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地和交通用地等方面集約節(jié)約利用的政策和措施,并以大巴窯新鎮(zhèn)為例進(jìn)行詳細(xì)分析,最后探討新加坡城市土地集約利用對(duì)我國(guó)的啟示,以期對(duì)我國(guó)城市發(fā)展提供借鑒和參考。

新加坡;土地集約利用;大巴窯;可持續(xù)發(fā)展

新加坡位于東南亞馬來(lái)半島最南端,領(lǐng)土由新加坡島和附近54個(gè)小島組成。據(jù)統(tǒng)計(jì),1960年新加坡的國(guó)土面積為580 km2,通過(guò)不斷的填海造地, 2008年增長(zhǎng)至710.2 km2,到2010年,國(guó)土面積將達(dá)到740km2。2008年全國(guó)總?cè)丝谝堰_(dá)到483.94萬(wàn)人,從國(guó)土面積和人口分布情況來(lái)看,平均每平方公里的面積要承載大約7000人的壓力。面對(duì)狹小的國(guó)土面積、龐大的人口壓力和未來(lái)發(fā)展的需要,新加坡采取了全方位的措施以促進(jìn)土地集約利用,提高土地的利用效率。截止2008年,新加坡建成區(qū)面積不到總面積的25%,GDP產(chǎn)值卻達(dá)到了3.63億美元/km2,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)內(nèi)地集約利用最高水平。新加坡合理協(xié)調(diào)土地利用與各個(gè)行業(yè)土地需求關(guān)系,使其發(fā)展成名副其實(shí)的“花園城市”和全球“宜居城市”國(guó)家,為亞洲發(fā)展中國(guó)家建立了現(xiàn)代化都市發(fā)展的典范。

1 新加坡城市土地集約利用措施

新加坡是一個(gè)典型的人多地少的國(guó)家,隨著人口的不斷增加和居民收入的提高,對(duì)住宅用地的需求逐漸加大,國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求也在不斷增長(zhǎng)。對(duì)于涉及到城市土地利用相關(guān)的居住、商業(yè)、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和特殊用地,新加坡通過(guò)全方位土地高效集約利用措施很好的協(xié)調(diào)了這些關(guān)系,走出了一條在有限的資源約束下可持續(xù)發(fā)展的土地集約利用道路。以下主要從用地類別入手分別介紹新加坡城市土地集約利用的新舉措。

1.1 住宅用地:合理推行組屋政策

新加坡作為一個(gè)土地資源非常有限的彈丸小國(guó),人口密度高居世界前列,但是新加坡人民卻擁有著非常好的居住條件,被聯(lián)合國(guó)評(píng)為最適合人類居住的國(guó)家之一。截止2008年,新加坡人均居住面積已達(dá)到30m2,房屋擁有率高達(dá)92%以上。

1964年新加坡前總理李光耀提出“居者有其屋”計(jì)劃,由政府組織的建屋發(fā)展局如果需要建政府組屋,可以在任何地方征用土地,并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。從1995年開(kāi)始新加坡政府規(guī)定必須按照市場(chǎng)價(jià)格征用土地,建屋發(fā)展局必須向土地管理局購(gòu)買土地,但是能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于私人開(kāi)發(fā)商價(jià)格,這樣不僅降低了建造政府組屋的成本,而且保證了政府建屋所需的大規(guī)模土地,防止土地投機(jī)買賣。對(duì)于需要拆遷安置的貧民窟和私人地域,將土地清理和住房建設(shè)同時(shí)進(jìn)行,以保障拆遷居民有房可住、變動(dòng)較少和住上條件更好的房屋。對(duì)于危房、高齡房和樓層較低舊房,在拆遷之前先在附近建好新的組屋,居民可以選擇搬入以代替原來(lái)的房子或者選擇領(lǐng)取政府按照市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償金[1]。

新加坡的房地產(chǎn)主要由政府組屋和完全市場(chǎng)化的私人住宅組成,其中組屋占80%。新加坡的組屋一般占社區(qū)面積的48%左右,1999年以后新建組屋都達(dá)到30層以上,由于日光充足,容積率為2.5的房屋占78%。組屋一般由一室一廳、兩室一廳和三室一廳等構(gòu)成,面積70～90m2,由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府開(kāi)始嘗試建設(shè)140m2的組屋,但是經(jīng)過(guò)綜合檢驗(yàn),發(fā)現(xiàn)不利于節(jié)約土地,所以政府立法規(guī)定組屋面積最上限為125m2。這不僅有效的節(jié)約了土地,提高了土地利用率,還實(shí)現(xiàn)了居者有其屋和可持續(xù)發(fā)展。

1.2 商業(yè)用地:適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從19世紀(jì)60年代開(kāi)始,新加坡的經(jīng)濟(jì)逐漸從轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主轉(zhuǎn)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè),從勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型和資金密集型,從傳統(tǒng)技術(shù)轉(zhuǎn)向高新技術(shù)和信息技術(shù),以此推動(dòng)和提升高附加值、低能耗的制造業(yè)和服務(wù)業(yè),從而奠定了以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的高新技術(shù)經(jīng)濟(jì)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,城市的功能必然發(fā)生變遷,從而引起城市土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用方式的變化。因此新加坡政府采取靈活、彈性的土地開(kāi)發(fā)方式,為商業(yè)用地集約高效利用創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

新加坡商業(yè)園的概念源于19世紀(jì)80年代,新加坡現(xiàn)有四個(gè)商業(yè)園,分別是國(guó)際商業(yè)園、樟宜商業(yè)園、科學(xué)園1和2及亞逸拉惹商業(yè)園。商業(yè)園是新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐,商業(yè)園內(nèi)包括三種主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng),即無(wú)污染的高新技術(shù)工業(yè)生產(chǎn)、普通辦公(科技研發(fā))和商業(yè)銷售。在土地利用上,這三種形式的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的用途是相互兼容的,可以分配在同一座建筑和同一個(gè)地塊中,極大的節(jié)約了商業(yè)用地面積。

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,涌現(xiàn)出一些新的產(chǎn)業(yè),同時(shí)為了進(jìn)一步吸引投資和快速發(fā)展,新加坡政府在規(guī)劃中創(chuàng)新了商務(wù)地帶1、2和白色地帶的概念。商務(wù)地帶1用于無(wú)污染的用途,商務(wù)地帶2用于有污染的用途,使各種不同的商業(yè)更好的混合與鄰近,以節(jié)約土地資源。政府允許商業(yè)園用戶保留85%的總樓面作為商業(yè)用途,其中60%為純商業(yè)用途,40%可進(jìn)行輔助或不相關(guān)業(yè)務(wù),剩余的15%規(guī)劃為“白色地段”,允許其它用途的建設(shè),如設(shè)立商店、銀行、餐館、展覽室、娛樂(lè)和健康中心等。這些規(guī)定給了企業(yè)更大的靈活性和企業(yè)設(shè)置的協(xié)同性,從而創(chuàng)造了一個(gè)混合用途“工作、生活、娛樂(lè)”一體化的環(huán)境,不僅有利于更好的利用商業(yè)用地也帶來(lái)了交通便利。

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái),新的工作-生活相結(jié)合的家庭辦公方式尤其適合擁有技術(shù)的年輕人,為了迎合知識(shí)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和新的生活方式,新加坡政府推出了一系列住家辦公計(jì)劃。分別是科技企業(yè)家辦公計(jì)劃、小型公司指引、家庭辦公計(jì)劃和新家庭辦公計(jì)劃[2]。新家庭辦公計(jì)劃允許居住地帶業(yè)主在家中開(kāi)辦小型公司,非家庭雇員不得超過(guò)6人,不得影響周圍鄰居。該計(jì)劃不僅為業(yè)主辦公提供了靈活性,有效降低了創(chuàng)業(yè)者的成本,同時(shí)也節(jié)約了辦公場(chǎng)地、通勤時(shí)間和花費(fèi)。

1.3 工業(yè)用地:優(yōu)化年租制政策

經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展,新加坡的工業(yè)用地模式和發(fā)展政策已經(jīng)成熟。土地作為工業(yè)發(fā)展的載體,不僅沒(méi)有受到國(guó)土面積狹小的限制,反而走出了一條高效集約用地和工業(yè)高速發(fā)展的道路。新加坡工業(yè)用地的基本目標(biāo)是將保障工業(yè)用地在企業(yè)可承受成本條件下的充分供應(yīng),從而提高企業(yè)成本方面的競(jìng)爭(zhēng)力。其工業(yè)用地政策的核心是政府壟斷工業(yè)用地供應(yīng),通過(guò)實(shí)施一整套完整的“統(tǒng)一開(kāi)發(fā)”加“政府管制”供應(yīng)模式,使工業(yè)配置更加合理,價(jià)格供應(yīng)不僅能夠降低成本還能吸引更多的企業(yè)投資[3]。

1965年新加坡國(guó)家成立時(shí),國(guó)有土地和私有土地各占50%。政府為了更好的滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展需要,通過(guò)立法強(qiáng)制性以相對(duì)較低的價(jià)格將私人土地收購(gòu)為國(guó)家所有,從而保證了土地供給和價(jià)格優(yōu)勢(shì),目前新加坡的國(guó)有土地占到80%左右。然后在政府發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃指導(dǎo)下,由具有政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)的國(guó)營(yíng)開(kāi)發(fā)公司,根據(jù)政府賦予的各種有利于工業(yè)發(fā)展的權(quán)限,進(jìn)行土地收購(gòu)、開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商活動(dòng)等。這樣不僅降低了工業(yè)用地成本,也建立了統(tǒng)一的工業(yè)用地供給市場(chǎng)。

裕廊集團(tuán)作為具有政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)的國(guó)營(yíng)開(kāi)發(fā)公司代表,不僅擁有法律賦予的相關(guān)土地開(kāi)發(fā)權(quán)利,還是獨(dú)立核算和自負(fù)盈虧的企業(yè)。以裕廊集團(tuán)為例,可以概括出新加坡工業(yè)用地的如下特征。首先政府高度壟斷工業(yè)用地,僅裕廊集團(tuán)就擁有全國(guó)80%的工業(yè)用地,統(tǒng)一進(jìn)行高質(zhì)量的土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供熟地和標(biāo)準(zhǔn)廠房[3]。其次工業(yè)用地的供給主要采用租賃方式,按照企業(yè)的條件確定租賃期限,一般為30年,以保障投資者的基本權(quán)益和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。租賃一般以廠房為主,廠房形式多樣,新建廠房有10層以上,土地集約利用程度很高。再次工業(yè)用地的供應(yīng)量及價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)主要受多方面影響。主要由裕廊集團(tuán)經(jīng)過(guò)細(xì)致調(diào)查分析后決定,市場(chǎng)供需、企業(yè)的承受力和政府政策協(xié)調(diào)也是重要的因素,政府根據(jù)每年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和土地供應(yīng)狀況,設(shè)置優(yōu)惠政策和限制政策,從而保證了土地價(jià)格的穩(wěn)定。

這種工業(yè)用地年租制政策,不僅防止土地投機(jī)性需求,促進(jìn)了土地集約利用,而且可以減輕承租人的負(fù)擔(dān),降低工業(yè)用地土地成本,加強(qiáng)了招商引資的吸引力和資金流動(dòng)、配置的靈活性,還可以充分考慮到土地市場(chǎng)狀況和價(jià)格變動(dòng)因素,防止國(guó)有資產(chǎn)流失,使國(guó)家的土地資產(chǎn)增值收益逐年增加。

1.4 交通用地:可持續(xù)發(fā)展的綠色交通

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新加坡城市建設(shè)開(kāi)始向外擴(kuò)張,人口、車輛、出行時(shí)間和人次都逐漸增加,在有限的土地上,建立高效和可持續(xù)發(fā)展的交通系統(tǒng)對(duì)于提升生活質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著至關(guān)重要的作用。建立高效的交通系統(tǒng),需要協(xié)調(diào)好與土地使用、城市規(guī)劃和其他許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的相互關(guān)系。新加坡以其健全高效的道路交通網(wǎng)絡(luò),合理的交通管理與協(xié)調(diào)戰(zhàn)略,前瞻性的土地使用與城市擴(kuò)展政策,發(fā)達(dá)的智能交通系統(tǒng),在集約利用交通用地中成功的實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的綠色交通。

新加坡的交通規(guī)劃首先由都市重建局對(duì)指定規(guī)劃的區(qū)域進(jìn)行總體設(shè)計(jì),然后陸路交通管理局通過(guò)數(shù)學(xué)模型和大型仿真軟件對(duì)未來(lái)交通狀況進(jìn)行模擬、評(píng)估和測(cè)試,用于確定交通用地是否合理、交通容量是否可行,并將信息反饋給都市重建局,重新修改和完善總體設(shè)計(jì),從而充分提高土地使用率,減少路網(wǎng)建設(shè)的盲目性和冗余度。

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的高效便捷的綠色交通,建立以公共交通為導(dǎo)向的都市綜合交通體系是解決機(jī)動(dòng)化和集約交通用地的內(nèi)在要求。新加坡建立了完整有效的綜合交通系統(tǒng),包括普通道路、城市快速路、地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)等。迄今新加坡已建成總長(zhǎng)3000km,以城市快速路為主干、普通道路為支線的道路交通路網(wǎng)系統(tǒng)[4]。同時(shí)通過(guò)使用先進(jìn)的智能交通系統(tǒng)使道路交通網(wǎng)絡(luò)的效率得到進(jìn)一步的優(yōu)化。

由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,必然引發(fā)私人汽車消費(fèi)的增加。實(shí)現(xiàn)都市可持續(xù)發(fā)展的基本手段是控制交通需求,即限制私人擁有小汽車的數(shù)量。新加坡政府通過(guò)一系列的政府行為和政策手段來(lái)調(diào)控交通需求和實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展,如通過(guò)車輛配額系統(tǒng)增加用戶購(gòu)車固定成本,同時(shí)通過(guò)道路收費(fèi)系統(tǒng)增加使用車輛和道路的動(dòng)態(tài)成本,從而使交通需求得到了有效管制。

2 新加坡城市土地集約利用案例研究與分析

2.1 案例介紹

新加坡最早興建的兩個(gè)新鎮(zhèn)是女皇鎮(zhèn)和大巴窯新鎮(zhèn),擁有20萬(wàn)人口的大巴窯新鎮(zhèn)建立于1965年,位于新加坡中部偏南,面積422ha。大巴窯組屋區(qū)原是一片建有零散棚戶的沼澤地帶(如圖1),1997年經(jīng)政府建設(shè)完工后獲得聯(lián)合國(guó)的新鎮(zhèn)建設(shè)獎(jiǎng)(如圖2)。擁有37342套住房和配套的商業(yè)、社會(huì)、娛樂(lè)休閑設(shè)施,還包括商業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和感官公園。2007年11月溫家寶總理來(lái)到該社區(qū)進(jìn)行考察和學(xué)習(xí),并對(duì)大巴窯社區(qū)建設(shè)和組屋政策大加贊賞。

大巴窯新鎮(zhèn)由新加坡政府建屋發(fā)展局設(shè)計(jì)、建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)。周圍有地鐵、輕軌、城市高速等與市中心緊密相連,形成緊湊合理的城市空間結(jié)構(gòu)。大巴窯新鎮(zhèn)在建設(shè)過(guò)程中,精心布置住宅用地和社區(qū)活動(dòng)空間,集約設(shè)計(jì)商業(yè)金融區(qū),合理安排工業(yè)用地于新鎮(zhèn)周邊,優(yōu)化交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò),形成了集居住交流、商業(yè)購(gòu)物、文化行政、休閑娛樂(lè)、酒店辦公、高新工業(yè)為一體的多功能綜合新鎮(zhèn)。大巴窯新鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)持續(xù)翻新改造后,成為了展示新加坡住房新政、文化交流和土地集約利用與可持續(xù)發(fā)展的窗口(如圖3)。

2.2 案例分析

(1)居住用地。

大巴窯新鎮(zhèn)的居住用地總面積181公頃,占總面積的42.9%,均勻分布于大巴窯新鎮(zhèn)。因新加坡良好的日照條件,住宅一般容積率都在2.8～3.5 (密度約150～250戶/ha),住宅區(qū)普遍采用10～25層為主的高層住宅樓。由于人口規(guī)模的增加,在大巴窯新鎮(zhèn)持續(xù)翻新重建后,在新鎮(zhèn)中心周圍新建了許多30～40層的點(diǎn)式住宅。大巴窯新鎮(zhèn)大約有400棟住宅樓,共計(jì)37342套住房。其中公共組屋占98%,1居室1746套,2居室4095套,3居室17719套,4居室7346套,5居室4708套,其它公共組屋1026套,私人住房共有702套僅占2%。一般面積70到110m2不等,人均住宅面積約21m2。這種高層、高密度的居住用地建設(shè),作為國(guó)家珍惜土地資源利用的重要策略,不僅有效的解決了居住問(wèn)題,而且為居民創(chuàng)造了良好的居住環(huán)境。

大巴窯新鎮(zhèn)的住宅樓,以條狀轉(zhuǎn)折板樓為主,結(jié)合地形和具體環(huán)境特征靈活布局,既有流線型空間,也有較為靜態(tài)的矩形院落式空間。形成疏密有致、多元有序的住宅區(qū)外部環(huán)境,既充分利用了土地面積,又張弛有度、空間富于變化而不會(huì)使居民感到過(guò)于擁擠。建筑立面紅白相間的均質(zhì)化肌理富有東方韻味和現(xiàn)代感;錯(cuò)落有致的中高層建筑,豐富了立體空間形態(tài)和屋頂天際輪廓線,同時(shí)也增強(qiáng)了住宅樓的景觀面和視野。大巴窯新鎮(zhèn)住宅區(qū)不僅空間集約、景觀優(yōu)美,而且非常注重舒適宜人的環(huán)境品質(zhì)的營(yíng)造。位于大巴窯中路的Central Horizon建設(shè)有再生循環(huán)性能及社區(qū)意義的空中花園,并于2007年獲得政府“空中綠意獎(jiǎng)”。這個(gè)橫跨第79A座至第79E座組屋的中層空中花園,面積約1600m2,相當(dāng)于14個(gè)四房式單位[6]?；▓@里設(shè)有一條長(zhǎng)240m的跑道及各種休閑設(shè)施如瞭望臺(tái)、長(zhǎng)凳等,讓居民在綠意盎然中健身和歇息?？罩谢▓@不僅能夠降低室內(nèi)溫度,完工后每年還能節(jié)省5%～10%的能耗。住宅樓底層架空作為公共場(chǎng)所,不僅為老人交流、兒童玩耍提供了場(chǎng)所,也增加了地面層空間的豐富性和視覺(jué)上的通透性。

(2)商業(yè)用地。

大巴窯新鎮(zhèn)的商業(yè)用地面積31ha,占總用地面積的7.3%。商業(yè)用地的總體布局是按照新鎮(zhèn)規(guī)劃的“三級(jí)結(jié)構(gòu)”,即新鎮(zhèn)、小區(qū)、鄰里等級(jí)體系來(lái)安排的。第一級(jí)為新鎮(zhèn)層次,大約15萬(wàn)到30萬(wàn)人,由8到12個(gè)小區(qū)構(gòu)成,用地5～10 km2。在新鎮(zhèn)中心安排有服務(wù)全鎮(zhèn)的大型商業(yè)區(qū),服務(wù)半徑1.3～1.5 km,包括寫字樓、商場(chǎng)、郵局、銀行、商業(yè)街、超市、餐飲、娛樂(lè)等大型配套設(shè)施,并且與地鐵站與公交換乘站和主干道緊密相連。第二級(jí)是小區(qū)中心,大約1.5萬(wàn)～2萬(wàn)人,由8到10個(gè)鄰里約4000到6000戶組成,用地約50～100 ha[7]。設(shè)置有小區(qū)級(jí)基層商業(yè)中心,服務(wù)半徑400m,一般是土地功能混合的商住一體化,包括日用百貨、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、咖啡店、小吃店、電器店和文具店等,并盡量結(jié)合地鐵和公交站點(diǎn)布局。。這些商業(yè)用地的面積、服務(wù)和規(guī)模受區(qū)位、交通、等級(jí)和需求的嚴(yán)格控制。

新鎮(zhèn)的商業(yè)用地是按照集約利用土地和土地功能混合的目標(biāo)設(shè)置的。一般的商業(yè)大樓都是多種商業(yè)公司和服務(wù)混合集聚,集文化行政、商業(yè)辦公、休閑娛樂(lè)、購(gòu)物消費(fèi)和居住交流為一體。位置一般設(shè)置在公交站點(diǎn)旁和地鐵站、主干道附近,便于出行和減少擁擠。例如大巴窯車站位于市郊,它將辦公、商業(yè)和地鐵車站綜合集成開(kāi)發(fā),整個(gè)綜合體有約1.7萬(wàn)m2的零售商業(yè)空間,提供了銀行、餐飲、超市等服務(wù),新加坡建屋發(fā)展局的總部正座落于此。另外該區(qū)域還設(shè)有一些教育、家政服務(wù)、個(gè)人健康護(hù)理等機(jī)構(gòu)和休閑娛樂(lè)設(shè)施。這種“工作-生活-娛樂(lè)”一體化的生活方式,不僅方便生活而且解決了中心區(qū)土地稀缺的問(wèn)題。此外,一些遵照規(guī)定住家辦公的商業(yè)公司和小型公司,也大大節(jié)約了辦公場(chǎng)所。

(3)工業(yè)用地。

大巴窯新鎮(zhèn)不單是一個(gè)以居住為主的城鎮(zhèn),還配置有一定比例的商業(yè)用地和工業(yè)用地,提供就近就業(yè),緩解通往市中心、市工業(yè)區(qū)的交通壓力,兼顧可持續(xù)發(fā)展。大巴窯新鎮(zhèn)工業(yè)用地占地面積34ha,占總面積的8.1%。大巴窯新鎮(zhèn)工業(yè)園主要分布于新鎮(zhèn)的東邊,北臨布萊德公路,東靠城市中心高速公路,西以大巴窯8號(hào)公路線為界,南止于大巴窯高爾夫球場(chǎng)。其中北部為著名的康福德高工程私人有限公司、新加坡捷運(yùn)公司、陳唱汽車控股有限公司、商意美汽車集團(tuán)(速霸陸)、布萊德高科和私人重型運(yùn)輸工業(yè)園等,南部為規(guī)劃整齊的大巴窯工業(yè)園。工業(yè)區(qū)廠房規(guī)模、建筑面積和容積率都有嚴(yán)格要求,以集約節(jié)約利用土地,不能破壞周圍環(huán)境,位于捷運(yùn)公司南部的圣吉加冷河受到嚴(yán)格保護(hù)。同時(shí)工業(yè)園區(qū)的綠化率也有嚴(yán)格控制,一般為30%～40%。

大巴窯工業(yè)園規(guī)劃整齊、每一棟建筑都進(jìn)行了編號(hào),廠房規(guī)模相當(dāng),樓層為5～10層,容積率較高。周圍配套的基礎(chǔ)設(shè)施和道路完善便捷,而且工業(yè)園內(nèi)預(yù)留有熟地、可根據(jù)未來(lái)發(fā)展需要進(jìn)行新的開(kāi)發(fā)和廠房建設(shè),土地集約利用程度較高。這種在新鎮(zhèn)周邊配備一定規(guī)模的工業(yè)用地模式,不僅有利于降低工業(yè)用地成本,優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚發(fā)展、互相合作,提高用地的經(jīng)濟(jì)效率和發(fā)展新鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),同時(shí)也能夠給新鎮(zhèn)居民提供就近就業(yè)、減少通勤時(shí)間和緩解通往市工業(yè)區(qū)的交通壓力。嚴(yán)格的工業(yè)用地環(huán)保規(guī)定和綠化要求也創(chuàng)造了一定的生態(tài)效益,滿足了可持續(xù)發(fā)展的要求。

(4)交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)。

大巴窯新鎮(zhèn)的交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)布局吸收了屈普、大衛(wèi)等道路嚴(yán)格分級(jí)、合理分布的西方規(guī)劃理論,并在實(shí)踐中結(jié)合新鎮(zhèn)實(shí)際情況創(chuàng)新發(fā)展。該鎮(zhèn)交通設(shè)施用地9ha,道路網(wǎng)絡(luò)用地7.5ha,共占總面積的20%。交通作為城市發(fā)展的動(dòng)脈,如何在土地約束下合理高效建設(shè)有著至關(guān)重要的意義,大巴窯新鎮(zhèn)的交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)可以作為城市交通規(guī)劃的標(biāo)桿之作。

大巴窯新鎮(zhèn)南邊和東邊緊靠城市快速道路,北邊為布萊德次快速道路,西邊為湯姆森次級(jí)快速道路,提供大流量高速度交通,布局于新鎮(zhèn)四周,使新鎮(zhèn)邊界清晰,不穿過(guò)新鎮(zhèn)以保持新鎮(zhèn)的安靜和完整性。新鎮(zhèn)有九條主干道,呈蛛網(wǎng)狀,合理布局于新鎮(zhèn)內(nèi)和社區(qū)外圍,也連接工業(yè)園、商業(yè)區(qū)、森林和公園,兩端與新鎮(zhèn)邊緣的快速路相連。公交車換乘站均勻分布于主干道上。主干道與社區(qū)內(nèi)次干道相連,層層分級(jí)分工服務(wù)于土地使用。在快速道路、次級(jí)快速道路、主干道和地方道路之間的節(jié)點(diǎn)由大型立交橋、十字形和丁字形依次轉(zhuǎn)接。另外地鐵線路南北方向穿過(guò)大巴窯新鎮(zhèn)中心、雖然穿過(guò)新鎮(zhèn)中心,但是與周圍的環(huán)境融合為一體,交通和土地使用充分契合。新鎮(zhèn)交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)周圍都配備有高大的喬木樹(shù)和熱帶植物,路網(wǎng)和綠化帶、綠化雕塑交相呼應(yīng),形成綠色的流動(dòng)風(fēng)景。公路綠化不僅穩(wěn)固路基、保護(hù)路面、美化路容、誘導(dǎo)交通、舒適行旅,還能保護(hù)環(huán)境,防治污染,維持生態(tài)平衡。合理的交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)布局,不僅有效的節(jié)約了土地和能源,方便居民出行,還實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的綠色交通。

(5)公共場(chǎng)所和其它設(shè)施。

每個(gè)新鎮(zhèn)都具有相對(duì)獨(dú)立的土地使用功能,根據(jù)人口指標(biāo)、土地面積、市場(chǎng)需求、環(huán)境品質(zhì)和公共利益來(lái)計(jì)算、推導(dǎo)和調(diào)整居住、商業(yè)、工業(yè)、交通、公共場(chǎng)所和基礎(chǔ)設(shè)施的比例和用地規(guī)模。融合社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和城市地理等因素來(lái)安排合理的公共場(chǎng)所和基礎(chǔ)設(shè)施,以滿足國(guó)民生活質(zhì)量品質(zhì)要求。大巴窯新鎮(zhèn)安排有小學(xué)9所,初級(jí)中級(jí)學(xué)院5所,占地面積37ha,占總面積8.8%。教堂9所占地面積26 ha,占總面積6.2%。城市感官公園1所和鄰里公園4所,占地面積9 ha。游泳館、體育中心和體育館各一所,社區(qū)俱樂(lè)部4所和樂(lè)齡中心3所,這些體育與娛樂(lè)中心共占地11 ha。圖書館和綜合診所等公用事業(yè)占地2 ha,排水網(wǎng)管占地6 ha。這些基礎(chǔ)設(shè)施和其他設(shè)施共同服務(wù)于大巴窯新鎮(zhèn)的居民,使新鎮(zhèn)城市生活更加美好。

新鎮(zhèn)的鄰里中心是提供居民交流的主要公共空間,包括有蓋走廊、休憩桌椅、涼亭、兒童游戲場(chǎng)所、空中花園等,這些公共空間服務(wù)于周圍就近的幾百戶居民,為居民的社交、兒童游樂(lè)和健身提供了最佳的場(chǎng)所,提升了居住品質(zhì),同時(shí)也增強(qiáng)了歸宿感。每個(gè)新鎮(zhèn)配備有一定比例的教堂、社區(qū)俱樂(lè)部、公共圖書館、公園和體育娛樂(lè)場(chǎng)所,滿足了不同居民的興趣愛(ài)好和生活需要,為人們提供了舒適的生活環(huán)境和理想的城市家園。

3 新加坡城市土地集約利用對(duì)我國(guó)啟示

3.1 合理供給和利用住宅用地,促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展

1998-2009年,我國(guó)在土地供應(yīng)總量相對(duì)不足的情況下,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資年均增長(zhǎng)約20%,商品房施工面積年均增長(zhǎng)約18%,總體保持了較大幅度的持續(xù)增加,各年份開(kāi)發(fā)投資增速均高于全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速[8]。在土地供應(yīng)不足的情況下而商品房建設(shè)總量持續(xù)增加,主要是因?yàn)槿莘e率增加和不斷消化存量土地。但是來(lái)自土地增量市場(chǎng)供給的壓力,不可避免的提高了地價(jià)和房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期。然而住房問(wèn)題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生,只有合理加大住宅用地的供應(yīng),使土地供應(yīng)更有力地參與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控,才能抑制“高燒”房地產(chǎn)業(yè)和不斷攀升的房?jī)r(jià)。另外在供地計(jì)劃中,要加大對(duì)保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型商品房的建設(shè)比例,出臺(tái)遏制投機(jī)的政策和措施,使住宅市場(chǎng)價(jià)格得到平抑,房地產(chǎn)市場(chǎng)更加健康發(fā)展。

在住宅區(qū)規(guī)劃布局,容積率、建筑高度等指標(biāo)設(shè)定,公共空間的設(shè)計(jì)等方面,應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒新加坡的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),同時(shí)結(jié)合中國(guó)國(guó)情,制定合理的住房建設(shè)規(guī)劃。首先居住區(qū)應(yīng)該具有規(guī)模合理、層次分明的層級(jí)體系,只有一定規(guī)模的住宅區(qū)才能夠配備相對(duì)完整的商業(yè)、文化娛樂(lè)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共設(shè)施,形成“群聚效應(yīng)”。住宅區(qū)層次分明、結(jié)構(gòu)清晰才能保證配套設(shè)施的規(guī)模,以免引起交通設(shè)置混亂。其次應(yīng)該合理提高住宅用地的容積率、建筑高度和使用效率,國(guó)內(nèi)部分開(kāi)發(fā)商對(duì)于建設(shè)別墅和面積超大住房趨之若鶩,很多小區(qū)和保障性住房,為了節(jié)省電梯費(fèi)用,大部分都建設(shè)呆板的6層樓住宅,即使是多層住宅容積率也僅有1.0到1.5,這樣嚴(yán)重浪費(fèi)了住宅用地,不利于節(jié)約集約利用。對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體來(lái)說(shuō),應(yīng)該適當(dāng)增加容積率、以小高層為主,減少別墅和面積超大房屋建設(shè),對(duì)其加征房產(chǎn)稅,以節(jié)約土地資源、提高公共設(shè)施使用率。再次應(yīng)該加強(qiáng)住宅配套設(shè)施、豐富公共空間,提高房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)質(zhì)量和人居環(huán)境的美好。

3.2 優(yōu)化配置商業(yè)用地,促進(jìn)城市生活更加美好

商業(yè)用地是指用于開(kāi)展商業(yè)、旅游、娛樂(lè)活動(dòng)所占用的場(chǎng)所,其中包括商店、庫(kù)房、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)等。城市商業(yè)用地的使用狀況直接關(guān)系到第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)功能和貿(mào)易中心作用的發(fā)揮。由于我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償使用城市土地制度,而且重工業(yè)、輕流通,加上一些歷史和現(xiàn)實(shí)原因,導(dǎo)致城市商業(yè)用地處于非優(yōu)化配置狀態(tài)。突出表現(xiàn)為商業(yè)用地區(qū)位布局不合理、用地職能配置與商業(yè)中心等級(jí)不協(xié)調(diào)、商業(yè)用地比重過(guò)小,嚴(yán)重制約了城市第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)功能和貿(mào)易中心作用的發(fā)揮。為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)效益的提高、給人民生活帶來(lái)便利,使城市生活更加美好?？梢越梃b新加坡的成功經(jīng)驗(yàn),從以下幾個(gè)方面優(yōu)化配置商業(yè)用地。

首先合理加大商業(yè)用地比重。通過(guò)轉(zhuǎn)換城市土地使用功能,促使工業(yè)退出城市中心區(qū),增加商業(yè)用地的數(shù)量。運(yùn)用西方規(guī)劃界“混合使用”土地功能理念,在地鐵站點(diǎn)和居民區(qū)設(shè)置設(shè)置一定比例的商業(yè)用地,以減少居民通勤時(shí)間。鼓勵(lì)商業(yè)點(diǎn)呈立體型發(fā)展,開(kāi)辟地下商業(yè)街,一些臨街住房可設(shè)計(jì)商住兩用店屋。加大商業(yè)區(qū)和商業(yè)園建設(shè),真正發(fā)揮城市第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)功能。其次優(yōu)化商業(yè)用地區(qū)位配置。由于我國(guó)長(zhǎng)期的無(wú)償用地,導(dǎo)致城市商業(yè)區(qū)只有向心力沒(méi)有離心力,商業(yè)配置落后于新區(qū)建設(shè),導(dǎo)致商業(yè)網(wǎng)發(fā)展失衡。城市中心的黃金地段不少被工廠和住宅樓占據(jù),應(yīng)該讓位出來(lái)重點(diǎn)發(fā)展商業(yè)以實(shí)現(xiàn)高效益。另外根據(jù)城市新區(qū)建設(shè)和人口分布,依據(jù)市級(jí)中心商業(yè)區(qū)、區(qū)級(jí)中心商業(yè)區(qū)和居住級(jí)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)按等級(jí)有差別合理配置商業(yè)用地,分散過(guò)于集中的城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。再次由于歷史習(xí)慣和規(guī)劃欠缺,很多低效益和服務(wù)檔次低的商業(yè)職能占據(jù)著重要的商業(yè)點(diǎn),應(yīng)該促進(jìn)商業(yè)企業(yè)調(diào)整用地職能,以適應(yīng)于商業(yè)中心的等級(jí),以發(fā)揮商業(yè)用地的區(qū)位效益。

3.3 推進(jìn)和創(chuàng)新工業(yè)用地招、拍、掛出讓制度

目前我國(guó)正處于城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要大量的建設(shè)用地,但是能夠轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的數(shù)量十分有限,進(jìn)一步加劇了建設(shè)用地供需矛盾。雖然我國(guó)土地市場(chǎng)不斷完善,市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的作用不斷增強(qiáng)。但是各地政府為招商引資競(jìng)相采取低價(jià)甚至無(wú)償協(xié)議出讓工業(yè)用地等原因,導(dǎo)致工業(yè)用地配置市場(chǎng)化程度偏低,工業(yè)用地粗放利用,閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。2006年國(guó)土資源部出臺(tái)《推進(jìn)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓若干意見(jiàn)》以及2007年正式實(shí)施的《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)》,通過(guò)推行工業(yè)用地招拍掛出讓制度,引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以促進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約利用。工業(yè)用地實(shí)行招拍掛出讓,有利于落實(shí)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,遏制企業(yè)土地投機(jī)行為;顯化工業(yè)用地土地價(jià)值,防止國(guó)有資產(chǎn)流失;提高土地出讓透明度,規(guī)避腐敗環(huán)節(jié)。同時(shí)能夠引導(dǎo)土地資源合理布局和利用,緩解建設(shè)用地供需矛盾,是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用地需求的根本出路和必然選擇。

然而推行工業(yè)用地招、拍、掛出讓制度,必然會(huì)大幅度提升工業(yè)用地價(jià)格,過(guò)高的地價(jià)顯然會(huì)對(duì)各地招商引資產(chǎn)生一定的沖擊。如何在提高工業(yè)用地市場(chǎng)化配置下,又不抑制招商引資的發(fā)展,而同時(shí)兼顧工業(yè)用地集約利用。借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn),考慮到我國(guó)工業(yè)用地出讓的實(shí)際情況,繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)用地招、拍、掛出讓制度,同時(shí)創(chuàng)新發(fā)展工業(yè)用地年租制是符合現(xiàn)實(shí)政策的。但是單純的土地年租制因產(chǎn)權(quán)問(wèn)題難于界定而問(wèn)題較多,學(xué)習(xí)新加坡模式,采用以工業(yè)廠房及相關(guān)設(shè)施出租為主體的年租制模式,由政府組建工業(yè)用地開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu),按照規(guī)劃要求,進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)開(kāi)發(fā)廠房和配套設(shè)施,以年租制形式向市場(chǎng)供應(yīng)。

3.4 合理規(guī)劃交通用地,實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展

交通是一個(gè)城市的動(dòng)脈,城市交通用地的高效利用,直接關(guān)系到城市的可持續(xù)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市改建和擴(kuò)張加劇,城市道路建設(shè)越來(lái)越多,規(guī)格也越來(lái)越高,但是交通卻更加擁堵,據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)每年因交通擁堵造成的損失是1700億元。有些道路、機(jī)場(chǎng)、火車站、客運(yùn)站、碼頭和立交橋,還沒(méi)有建成就已經(jīng)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。然而盲目擴(kuò)大交通用地并不能真正解決交通擁堵的難題,只有提高交通用地的效率才是節(jié)約城市用地和可持續(xù)發(fā)展的根本出路。

首先要按照未來(lái)城市發(fā)展、人口和車流量來(lái)預(yù)測(cè)和規(guī)劃總體交通布局,然后通過(guò)數(shù)學(xué)模型和大型仿真軟件對(duì)未來(lái)交通狀況進(jìn)行模擬、評(píng)估和測(cè)試,對(duì)交通用地量、交通基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)比例、交通體系進(jìn)行改進(jìn)。其次要建立以公共交通為導(dǎo)向的完整的交通體系,包括城市快速車道、城市普通車道、地鐵、輕軌等。道路嚴(yán)格分級(jí)、合理布局,將地鐵布局于城市中軸線,快速道路布局于城市外圍。加大創(chuàng)新土地集約的空間立體交通用地模式,公交車、機(jī)動(dòng)車和私家車各行其道可節(jié)約用地、避免擁堵、減少污染、節(jié)約通勤時(shí)間。再次應(yīng)該建立車輛配額系統(tǒng)和智能化交通管理系統(tǒng),中國(guó)人口眾多,隨著收入的提高,私人汽車逐漸增多,唯有通過(guò)限制車輛的年增長(zhǎng)率和增加機(jī)動(dòng)車擁有者的負(fù)擔(dān)來(lái)控制車輛數(shù)量的增加,使人們更多的選擇公交系統(tǒng)。在車輛進(jìn)入擁擠地區(qū)時(shí),通過(guò)電子收費(fèi)系統(tǒng)自動(dòng)額外收費(fèi),通過(guò)抬高出行成本來(lái)遏制私人小汽車出行,以達(dá)到減少交通流量的目的。

4 結(jié)語(yǔ)

“它山之石,可以攻玉”,目前中國(guó)正面臨著高速城市化和工業(yè)化發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn),土地利用也從無(wú)序向有序前進(jìn),土地集約利用和潛力挖潛的研究與實(shí)踐也在大力開(kāi)展中。新加坡結(jié)合先進(jìn)理念與國(guó)情,探索出了一套高效率、高密度和高品質(zhì)的土地集約的可持續(xù)發(fā)展道路。近年來(lái),中國(guó)也向新加坡學(xué)習(xí)和實(shí)踐,例如新加坡蘇州工業(yè)園、中新天津生態(tài)城等。中國(guó)的土地利用與發(fā)展和新加坡有很多相似之處,新加坡的很多核心理念和實(shí)踐是值得推廣和學(xué)習(xí)的。

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Intensive Urban Land Use in Singapore and Revelation

L I Kong-qing,CHEN Yin-rong

(College ofLandManagement,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan,Hubei,China 430070)

W ith the process of urbanization speeding up in china,intensive urban land use has become a significant subject need to be solved.As a typical rapid develop citywith more people and less land,Singapore achieved effective and intensive land use and sustainable developmentwith the fundamentalof intensive urban land use and successfulpractice.This papermainly introduce the basic policies and measures for intensive urban land use including residential land,commercial land,industrial land and traffic land in Singapore,then analysis the practical experience of Toa Payoh new town combinedwith the fundamental.Finally,it discusses the revelation for our countryof the intensive land use in Singapore.Themain purpose of thispaper is to provide foundation and reference value for the intensive urban land use of our country.

Singapore;intensive land use;Toa Payoh;sustainable development

TU984

C

1009-3842(2010)04-0081-07

2010-09-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金——城市土地集約利用潛力挖潛分析與政策研究(09BZZ024);湖北省教育廳人文社科基金——城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)與對(duì)策研究(2007D130)

黎孔清(1985-),女,湖北宜昌人,博士,研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理與土地行政管理,E-mail:ivylikongqing@163.com