中日兩國建立社會保障制度的歷史均不長，在各自社會保障制度改革過程中面臨著許多類似的問題，諸如人口老齡化、人口負擔(dān)系數(shù)增大、失業(yè)率增長、國家財政負擔(dān)過重、養(yǎng)老保險基金運營風(fēng)險加大等。相比較而言，日本的情況比我們好一些。因此，我國不應(yīng)該以建立社會保障制度的歷史比較短為借口，來掩飾我國社會保障制度存在的問題。中日兩國都面臨著社會保障制度改革艱巨而迫切的任務(wù)，雖然兩國經(jīng)濟、社會條件各異，社會保障的發(fā)展層次、水平懸殊，導(dǎo)致社會保障危機的歷史、成因不盡相同，然而，對各自的特殊性加以抽象即可發(fā)現(xiàn)，兩者無論在形式上還是在內(nèi)容上均具有一定的同構(gòu)性，它源自于社會保障的基本屬性及其共同的社會歷史作用。正是這種同構(gòu)性的存在，使得中日兩國社會保障制度的比較和借鑒不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實意義。
　　
　　一、社會保障發(fā)展歷程比較
　　
　　日本現(xiàn)代社會保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)展起來的。有日本學(xué)者將其社會保障制度的建立和發(fā)展劃分為4個階段：1.明治維新至第二次世界大戰(zhàn)之前為社會保障制度的引進期；2.第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀50年代前期，以救濟貧困者為中心；3.20世紀50年代后期至1973年為社會保障的擴展時期，以建立福利國家理念為基礎(chǔ)，社會保障制度不斷改善；4.自1974年至今為社會保障制度改革重建時期。
　　中國現(xiàn)代社會保障制度的創(chuàng)建與發(fā)展分為：1.1949-1956年的初創(chuàng)時期；2.1957-1966年的初步調(diào)整時期；3.1966-1976年的受挫時期；4.1976-1986年的恢復(fù)時期；5.1986至現(xiàn)在的改革時期。從發(fā)展歷程看，中國與日本不同的一點在于：十年動亂時期，我國社會保障事業(yè)遭到了重創(chuàng)，一度處于癱瘓狀態(tài)。
　　相對于部分發(fā)達國家社會保障長期形成的積重難返的問題，中國、日本這樣歷史較短的社會保障在建立和發(fā)展過程中具有較強的可塑性。塑造一個什么樣的社會保障取決于塑造的主體——政黨、政府、工會等。比較之后可以發(fā)現(xiàn)，中日兩國的社會保障發(fā)展歷程各有特點，亦有共同之處。
　　日本的社會保障發(fā)展和改革與經(jīng)濟發(fā)展是基本對應(yīng)的，當(dāng)社會出現(xiàn)危機時，日本政府總是從發(fā)展社會保障方面來緩解矛盾，消除危機。1955年以后，日本現(xiàn)代社會保障制度發(fā)展的動力主要來自經(jīng)濟的高速增長。從1955年開始，日本經(jīng)濟的高速增長持續(xù)了20年，這一時期，增加國庫支出來強化現(xiàn)代社會保障制度成為政府社會保障的基本政策。20世紀70年代中后期，由于石油危機的影響，日本經(jīng)濟進入低速增長階段，政府財政陷入困境，只有發(fā)行國債來彌補社會保障支出，這使日本成為世界對國債依賴比率最高的國家。進入20世紀80年代后，日本政府開始調(diào)整社會保障制度以減輕財政負擔(dān)?？疾熘袊鐣Ｕ系陌l(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，中國的社會保障基本上長期滯后于經(jīng)濟發(fā)展。
　　
　　二、社會保障模式與內(nèi)容比較
　　
　　社會保障模式與內(nèi)容是一個復(fù)雜的概念，這里僅以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險及應(yīng)對人口老齡化為例進行比較。
　?。ㄒ唬B(yǎng)老保險方面
　　多層次、廣覆蓋的目標(biāo)在各國都有共識，實施狀況則相去甚遠。日本的養(yǎng)老保險制度也稱年金制度。1985年日本建立雙層養(yǎng)老保險制度：第一層次是覆蓋所有公民的國民年金制度，在日本擁有居住權(quán)的所有20-60歲的居民都必須參加(又稱基礎(chǔ)年金)；第二層次是與就業(yè)收入相關(guān)聯(lián)的雇員年金制度，按照加入者職業(yè)的不同又分為厚生年金和共濟年金。加入厚生年金和共濟年金這兩種年金的職工自然加入國民年金，其基礎(chǔ)年金部分實際上就是國民年金，報酬年金部分則按照加入者保險費繳納的多寡來決定保險金數(shù)額。養(yǎng)老保險基金管理方面，日本政府實行統(tǒng)一調(diào)配，保證了使用效率。養(yǎng)老保險基金納入國家預(yù)算，防止了資金流失，成為國家財政的重要支柱。中國的目標(biāo)也是要建設(shè)多層次的社會保障體系，1995年3月1日國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中指出：“國家在建立基本養(yǎng)老保險、保障離退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險”。但我國的養(yǎng)老保險在保障內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)方面因地域(如城鄉(xiāng)之間、城城之間)和職業(yè)(公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)員工、個體戶之間)有很大不同，且可攜帶性(流動性)差。
　?。ǘ┦I(yè)保險方面
　　日本以雇傭保險取代失業(yè)保險制度，在保證失業(yè)者基本生活的同時，重視促進就業(yè)。雇傭保險的對象是社會全體雇員和農(nóng)業(yè)工人，失業(yè)保險金給付分為維持失業(yè)者基本生活費的求職者給付和為失業(yè)者發(fā)放求職搬遷費、跨地區(qū)求職費等的促進就業(yè)給付。此外，失業(yè)者還可享受培訓(xùn)津貼、住房津貼和家屬津貼等補助。日本的失業(yè)保險體系包括雇傭安定事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和雇傭福利事業(yè)。實施雇傭保險的目的是為了預(yù)防失業(yè)、調(diào)整就業(yè)態(tài)度、開發(fā)和提高勞動者能力、增進和改善勞動者福利。這種制度安排體現(xiàn)了抑制解雇和防止失業(yè)、開發(fā)人力資源和增加就業(yè)機會、提高員工福利的政策取向。中國在失業(yè)形勢比較嚴峻的情況下出臺了《失業(yè)保險條例》，不過失業(yè)保險發(fā)揮的作用相對有限，失業(yè)保障內(nèi)容較單一，促進就業(yè)主要靠其他政府政策實現(xiàn)。
　?。ㄈ┤丝诶淆g化方面
　　在人口老齡化尤其是高齡老人比例不斷提高的形勢下，日本重視老年人的保障需求尤其是醫(yī)療保健需求。日本的醫(yī)療保險分兩種：職工及家屬通過工作單位參加的受雇者健康保險，農(nóng)民、自營業(yè)者和退休人員參加的國民健康保險。日本政府還通過擴大家庭服務(wù)，培養(yǎng)家庭護理員，建立保健醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)體系，緩解老齡化社會的醫(yī)療費用壓力。中國人口老齡化速度也很快，不過老年群體總體上屬于弱勢群體，其保障需求尚未得到充分滿足。
　　
　　三、社會保障文化(福利文化)比較
　　
　　 社會保障文化能極大地影響社會保障制度建設(shè)的理念和社會成員對社會保障的期望、行為習(xí)慣。平均壽命的延長和高齡化社會的到來，以及獨生子女、小型家庭的大量出現(xiàn)，是中日兩國目前都面臨的現(xiàn)實問題，都對福利文化產(chǎn)生了影響。人們對福利待遇的要求趨于多樣化，健康保障、住宅條件等成為日本企業(yè)和從業(yè)人員最為關(guān)注的幾方面。在中國，社會公眾已經(jīng)將醫(yī)療視為與養(yǎng)老同等重要的問題。在日本，人們已逐步樹立責(zé)任觀念：福利費用的增加并不影響企業(yè)的正常發(fā)展，即使企業(yè)不景氣也要承擔(dān)一定的福利費用；行政部門不應(yīng)將福利計劃視為臨時性的工作，而應(yīng)從長遠著想，并設(shè)立完整的社會保障體系，合理調(diào)劑福利費用的流通和使用；至于個人，首要的是保證個人的身體健康，其次是努力創(chuàng)造和積累財富，為晚年生活打好基礎(chǔ)。在這方面中國還需要加強教育和規(guī)劃：國民的社會保障意識還較淡薄，社會保障訴求得不到及時回應(yīng)，企業(yè)的責(zé)任意識不強，福利缺乏規(guī)劃，隨意性較強。隨著社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，引導(dǎo)和培育新的社會保障文化應(yīng)該成為建設(shè)中國社會保障體系的一項基礎(chǔ)工程。
　　從日本社會保障制度50余年的發(fā)展歷史中，可歸納出諸多具有重要意義的經(jīng)驗或特征，這些經(jīng)驗和制度特征對于中國社會保障制度的發(fā)展不無啟迪或借鑒意義。
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　　日本是個注重依法治理社會的國家，每一項社會、經(jīng)濟制度的出臺，均有嚴格的法律依據(jù)和程序，社會保障制度的建立亦是如此。戰(zhàn)后社會保障體系的形成和發(fā)展過程，即是相關(guān)法律不斷完備、充實的過程。日本現(xiàn)行的有關(guān)社會保障的法律，絕大部分是在戰(zhàn)后的前20年間（即經(jīng)濟恢復(fù)和高速增長時期）制定或修訂的，作為日本社會保障的法律基礎(chǔ)，它對于在較短時期內(nèi)完成社會保護體系的籌建發(fā)揮了巨大的推動和保證作用。從立法結(jié)構(gòu)和形態(tài)上看，日本狹義的社會保障法律部門大致可劃分為社會保險、公共扶助、社會福利和公共衛(wèi)生及醫(yī)療等4個子部門，其中每個子部門均有與之相對應(yīng)的法律體系。雖然日本沒有根本性的社會保障法典，但該法律部門中的每一單行法均是由立法機關(guān)設(shè)立的，具有國家法律的屬性。從而形成一套比較完整的、高層次的、與社會保障事業(yè)配套的法律規(guī)范體系，為各項社會保障制度的實施和管理提供了嚴密的法律依據(jù)。
　　
　　在中國，憲法雖然沒有使用“社會保障”這個概念，但在有關(guān)章節(jié)中對國家責(zé)任和公民權(quán)利作了相應(yīng)的表述。然而，憲法所確立的公民權(quán)利作為社會保障立法的基礎(chǔ)地位往往受到忽視。在論及有關(guān)建立或改革社會保障制度的動因或依據(jù)時，人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議，而這些文件中沒有對社會保障給出清晰、完整的定義，對社會保障的理解多偏向于其在經(jīng)濟體制改革中的功用，或者將其局限于改善人民生活水平的層面。上世紀90年代中期以來的社會保障制度改革，基本上遵循著功利性目的，在制度設(shè)計上強調(diào)效率高于公平、減輕政府責(zé)任，使社會保障在彌補市場缺陷、公平收入分配、吸收經(jīng)濟增長的社會成本方面的作用受到忽視，并且成為抑制消費需求、強化謹慎性預(yù)期心理的原因之一。對社會保障的法律地位及其在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用認識上的偏差，導(dǎo)致了立法基礎(chǔ)的模糊，或許是造成中國社會保障立法滯后的原因之一。
　　中國已初步建立起社會保障法的體系框架，在結(jié)構(gòu)形式上基本涵蓋了當(dāng)代社會保障法系的外延。但從立法形態(tài)上看，尚處于較低層次，大多是作為政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章頒布的，或以政府政策的形式出現(xiàn)，不具備國家法律的形態(tài)，其剛性和約束力較弱；在法規(guī)形成過程中，起主導(dǎo)作用的是政府意志而非國家意志；由于不同政府部門的立場差異，一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴謹性，在實施過程中易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空；在不同利益主體的搏弈傾向下，其實施中的隨意性較強，實施效果易打折扣。從先進國家推廣社會保障制度的經(jīng)驗來看，應(yīng)在體系創(chuàng)建初期就將強化立法列為根本，以保證和規(guī)范社會保障體系的建立和發(fā)展。當(dāng)前，中國正面臨著建立全國統(tǒng)一、完善、規(guī)范的社會保障制體系的迫切任務(wù)。
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　　在社會保險費籌資上，中國政府確立了“國家、企業(yè) 、個人三方共同負擔(dān)”的資金來源多渠道原則。從形式上看，中國的這種社會保障財政收入結(jié)構(gòu)與日本具有同構(gòu)性，但各責(zé)任主體的負擔(dān)比例與日本有較大區(qū)別。在中國，社會保險基金主要來源于企業(yè)和職工的繳費，2009年社會保險基金征繳收入中，企業(yè)繳費占74.8%、個人繳費占25.2%；而日本在10年前雇主和受保人在社會保障供款額中所占比例分別為52.2%和47.8%，中國企業(yè)繳費責(zé)任明顯重于日本，這會給企業(yè)帶來沉重的壓力，不利于企業(yè)長遠發(fā)展。從政府責(zé)任方面看，目前根據(jù)財政部的統(tǒng)計，中國社會保障支出大概占到國家財政的12%左右，雖然比1999年的3.45%提高了許多，但這個比例顯然很低，而發(fā)達國家一般在30%-50%之間。日本在上個世紀90年代初期，社會保障及福利支出在中央財政支出中的比例即達到37.52%的水平。兩相比較，中國政府和企業(yè)在社會保障中的畸低或畸高責(zé)任，與日本的情況形成鮮明對照。社會保障投入應(yīng)該隨著GDP的增長不斷增長，同時必須持續(xù)提高社會保障支出在國家財政支出中的比重。中國社會保障財政結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，反映政府角色定位上的偏差，并制約了某些改革目標(biāo)的實現(xiàn)。
　?。ㄈ┥鐣Ｕ系母采w面
　　日本社會保障體系經(jīng)歷了從以勞動者為中心到全民保障的擴展過程。中國的條件與日本有所不同，但是社會保障體系的建立亦應(yīng)突出重點，有序發(fā)展。雖然近幾年中國社會保障制度改革取得重大進展，其覆蓋面從國有企事業(yè)單位職工逐步延伸到城鎮(zhèn)其他經(jīng)濟成份的職工，但社會保障的實施范圍還比較狹窄，城鄉(xiāng)之間、不同所有制企業(yè)之間、地區(qū)之間的差別過大，眾多無權(quán)利享受社會保障和處于低水平保障狀態(tài)中的勞動者抵御生活風(fēng)險的能力十分脆弱。這種社會福利資源分配的不公平、不合理狀況，不僅剝奪了大多數(shù)勞動者應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，而且對市場經(jīng)濟體制的發(fā)展、勞動力的流動和社會安定產(chǎn)生了嚴重后果。中國社會保障體系建設(shè)的方向，應(yīng)該是以城鎮(zhèn)勞動者為重點，逐步擴大到城鄉(xiāng)全體勞動者乃至全社會。其中，突破“二元化社會”思維的局限，將占中國全體公民絕大部分的農(nóng)村人口和從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動者納入社會保障體系，是中國社會保障事業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟、社會發(fā)展所面臨的一個重大而迫切的課題。盡管中國與日本的具體國情各不相同，但日本解決農(nóng)村人口的社會保障問題的歷史經(jīng)驗對中國不乏可供學(xué)習(xí)借鑒之處。
　?。ㄗ髡邌挝唬簝?nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）