?。壅蓦S著城市化的快速推進(jìn)，失地農(nóng)民問(wèn)題越來(lái)越成為城市化進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題，本文對(duì)失地農(nóng)民拒絕市民化的原因做了結(jié)構(gòu)化的總結(jié)，對(duì)推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的對(duì)策做了簡(jiǎn)要的分析，對(duì)農(nóng)民權(quán)益、社會(huì)保障相關(guān)研究的走向做了初步的判斷。
　?。坳P(guān)鍵詞］失地農(nóng)民；農(nóng)民權(quán)益；市民化；社會(huì)保障
　?。壑袌D分類號(hào)］Ｆ３０４.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００63 — ０2
　　
　　伴隨著高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要大量農(nóng)地被征為建設(shè)用地，失地農(nóng)民經(jīng)由發(fā)達(dá)地區(qū)局部社會(huì)問(wèn)題擴(kuò)展為全國(guó)性的社會(huì)問(wèn)題，給學(xué)界呈現(xiàn)出一個(gè)新的“三農(nóng)問(wèn)題”，失地農(nóng)民問(wèn)題成為中國(guó)社會(huì)矛盾的“熱帶”〔1〕。甚至有學(xué)者言到“中國(guó)征地不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的制度安排問(wèn)題或改革問(wèn)題，它已經(jīng)是一個(gè)政治問(wèn)題，應(yīng)該提高到政治高度來(lái)認(rèn)識(shí)”〔2〕。究其原因，根源在于失地農(nóng)民不愿意舍棄土地而選擇政府極力推導(dǎo)的進(jìn)城。
　　一、失地農(nóng)民不愿進(jìn)城的原因
　　民以食為天，土地是農(nóng)民的命根子。土地作為一種稀缺資源，在城市化進(jìn)程中越來(lái)越成為各個(gè)利益主體追逐和進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的焦點(diǎn)，從而就必然成為失地農(nóng)民問(wèn)題的真正源頭。
　?。ㄒ唬┩恋禺a(chǎn)權(quán)不清晰
　　以張靜為代表的學(xué)者們認(rèn)為在出現(xiàn)土地糾紛時(shí)人們會(huì)從不同的角度引用不同的合法性依據(jù)來(lái)證明自己的觀點(diǎn)是“正確”的，這些依據(jù)主要有土地承包合同、“集體所有”條文、“公有制”理念，從而就造成了中國(guó)的土地使用規(guī)則是一個(gè)具有多個(gè)合法性聲稱的系統(tǒng)，接著也就有了幾種與地權(quán)相關(guān)的社會(huì)身份：所有者、所有者的代表、使用者。因而在面對(duì)土地權(quán)利問(wèn)題時(shí)，這幾種身份都會(huì)構(gòu)成法律承認(rèn)的或潛在的當(dāng)事人，但是由于合法身份過(guò)多，有關(guān)土地中的許多問(wèn)題只能過(guò)渡到依據(jù)各方的力量來(lái)決定彼此的勝負(fù)，從而造成這樣一種后果：非限定的合法性制度背景使權(quán)力和社會(huì)力量都有可能根據(jù)利益需要和闡釋，對(duì)規(guī)則及其代表的原則進(jìn)行取舍〔3〕。王華春認(rèn)為，中國(guó)土地的集體所有權(quán)只是名義上的所有權(quán)，集體所有的土地產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)一直由國(guó)家擁有最終所有權(quán)。集體和村民只有使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但實(shí)際上集體并沒(méi)有完整的土地產(chǎn)權(quán)。以公共利益的名義征用村集體土地時(shí)，沒(méi)有完整產(chǎn)權(quán)的集體土地只有服從于征地運(yùn)動(dòng)〔4〕。
　?。ǘ┫嚓P(guān)制度建設(shè)滯后或不完善
　　失地農(nóng)民市民化并不是一個(gè)主動(dòng)的過(guò)程，在很大程度上是一個(gè)被動(dòng)的過(guò)程〔5〕。張汝立的研究表明，失地農(nóng)民市民化主要受到微觀和宏觀兩個(gè)方面的影響，具體說(shuō)就是農(nóng)民個(gè)人素質(zhì)和制度安排。失地農(nóng)民問(wèn)題是一定歷史條件下的產(chǎn)物，具體地說(shuō)是城市化的產(chǎn)物。但是，失地農(nóng)民市民化與城市化的節(jié)奏并不同步。因?yàn)槭У剞r(nóng)民要真正地融入城市生活，成為名副其實(shí)的市民還存在諸多困難和障礙，其中既有制度因素，又有非制度因素。制度性因素主要有現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度、城鄉(xiāng)二元體制下社會(huì)保險(xiǎn)制度和住房教育制度等；非制度性的因素主要有城鄉(xiāng)之間生活方式上的差異，失地農(nóng)民自身的文化素質(zhì)和思想觀念等〔6〕。
　?。ㄈ┭a(bǔ)償安置不合理
　　失地農(nóng)民安置主要有貨幣安置、農(nóng)轉(zhuǎn)工安置等。貨幣安置是各地普遍采用的做法，因?yàn)樨泿虐仓脤?duì)于征地單位而言簡(jiǎn)單易行，操作方便，干凈利落。但失地農(nóng)民不可能靠有限的征地補(bǔ)償金生活一輩子，存在“坐吃山空”的可能性，如果失地農(nóng)民家庭中的成員有生大病、考學(xué)、結(jié)婚等重大開(kāi)支時(shí)，生活就會(huì)更加艱難〔7〕。
　?。ㄋ模┦У剞r(nóng)民缺乏應(yīng)有的安全感
　　毛丹等從安全經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察指出，城郊農(nóng)民并不都是歡迎地方政府的“撤村建居”工程。其主要原因在于，政府在推動(dòng)城市化進(jìn)程中，農(nóng)民原來(lái)的安全條件很容易受到破壞，而滿足其安全需要的替代方式卻不易建立，甚至還沒(méi)有被當(dāng)成重要問(wèn)題；從而使農(nóng)民在日常生活中很容易感到強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)與轉(zhuǎn)型不安全，包括經(jīng)濟(jì)不安全、社會(huì)不安全以及政治不安全等等。另外，陳映芳小組發(fā)現(xiàn)，“在農(nóng)民獲得‘非農(nóng)業(yè)’的戶口以后，他們很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的向上流動(dòng)”〔8〕，農(nóng)民沒(méi)有向上流動(dòng)的預(yù)期，從而阻礙了失地農(nóng)民的市民化。
　　二、推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的路徑選擇
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)正式制度和非正式建設(shè)
　　李一平認(rèn)為要推進(jìn)失地農(nóng)民市民化，在重視勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等正式制度創(chuàng)新的同時(shí)，還必須重視非正式制度的建設(shè)，因?yàn)樵谑У剞r(nóng)民市民化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)生活方式仍在起作用，以血緣、家緣、地緣關(guān)系為紐帶的“差序”交往方式依然奉行，失地農(nóng)民“等、靠、要”的依附型心態(tài)時(shí)有顯露，失地農(nóng)民法制意識(shí)比較淡薄，這就必然要求在失地農(nóng)民中間營(yíng)造城市文化氛圍，消除非正式制度的慣性消極影響〔9〕。另外，必須以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路看待失地農(nóng)民，將失地農(nóng)民納入城市保障范圍，從制度上確保失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)〔10〕。
　?。ǘ?zhǔn)確引導(dǎo)失地農(nóng)民進(jìn)行身份和角色的雙重轉(zhuǎn)化
　　一些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民市民化就是一個(gè)從農(nóng)民到市民角色轉(zhuǎn)型過(guò)程，要解決好失地農(nóng)民問(wèn)題，不僅要加快正式制度的改革創(chuàng)新，還要提高失地農(nóng)民素質(zhì)和技能，建立專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理失地農(nóng)民市民化過(guò)程中的各種矛盾和問(wèn)題〔11〕。杜洪梅認(rèn)為，由于身份轉(zhuǎn)化與角色轉(zhuǎn)化的背離，使城郊農(nóng)民陷入角色認(rèn)同的困境，無(wú)法完全融入城市；由城鄉(xiāng)分割的制度安排造成的城鄉(xiāng)居民之間的社會(huì)心理隔閡很難在短期內(nèi)消除〔12〕。張海波等通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民的實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分失地農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我認(rèn)同的轉(zhuǎn)化，其主要原因在于失地農(nóng)民是被動(dòng)城市化的，“時(shí)間性”效應(yīng)導(dǎo)致自我認(rèn)同的轉(zhuǎn)換滯后于物質(zhì)的搬遷，“空間性效應(yīng)”帶來(lái)的強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感也阻礙了自我系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換〔13〕。
　?。ㄈ?shí)現(xiàn)多樣化的安置方式
　　有學(xué)者認(rèn)為對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的破解不應(yīng)局限于對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度上作出修補(bǔ)和政府行為上作出規(guī)范，更要從制度上著手建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型失地農(nóng)民社會(huì)保障體系〔14〕。其中農(nóng)轉(zhuǎn)工是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代最主要的安置方式，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的確立和發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，在社會(huì)因素和個(gè)人因素的多重影響下，農(nóng)轉(zhuǎn)工人員在“邊緣化”的基礎(chǔ)上被再“邊緣化”。因此，農(nóng)轉(zhuǎn)工人員的進(jìn)城行為不是主動(dòng)而是逐漸變?yōu)楸粍?dòng)或消極的抵觸〔15〕。針對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益受損的事實(shí)，有學(xué)者在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家安置失地農(nóng)民的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出可以探索一些解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的安置方式，如投資入股安置、劃地安置、住房安置等〔16〕。
　　（四）構(gòu)建健全和完善的社會(huì)保障體系
　　有學(xué)者提出構(gòu)建一種由政府主導(dǎo)的三維社會(huì)保障體系，即失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)〔17〕。盧海元提出實(shí)施“土地?fù)Q保障”的思路，即按照“土地?fù)Q保障”的思路和“以民為本”的政策思路，確立“就業(yè)優(yōu)先”的政策目標(biāo)，以被征地所承載農(nóng)民安置的實(shí)際社會(huì)成本為依據(jù)，制定適合失地農(nóng)民特點(diǎn)的就業(yè)政策和社會(huì)保障制度〔18〕。而在具體操作上，失地農(nóng)民基本社會(huì)保障制度所需的基金應(yīng)由政府、集體和個(gè)人共同承擔(dān)〔19〕。政府在改善保障辦法時(shí)，可以采用上海市的以土地?fù)Q小城鎮(zhèn)社會(huì)保障模式〔20〕，進(jìn)而在解決失地農(nóng)民基本生計(jì)的前提下推進(jìn)城市化的進(jìn)程。
　　除此之外，一些學(xué)者還認(rèn)為，地方政府應(yīng)該清楚認(rèn)識(shí)到：如果不把滿足農(nóng)民安全需求作為城市化政策的基本緯度，自以為對(duì)農(nóng)民有利的東西完全可能被農(nóng)民視為剝奪〔21〕。要允許失地農(nóng)民從農(nóng)地的非公共目的轉(zhuǎn)讓中取得一定的合法利益，要把對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)工農(nóng)民自謀職業(yè)安置補(bǔ)助的著眼點(diǎn)放在提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上〔22〕。
　　
　　三、小結(jié)
　　基于上述，筆者對(duì)近五年來(lái)有關(guān)失地農(nóng)民問(wèn)題的研究成果做了如下三個(gè)判斷：農(nóng)民沒(méi)有了土地就沒(méi)有了基本的生活保障（特別是在心理層面上）；農(nóng)民城市化受到一系列因素的制約；農(nóng)民在城市化的進(jìn)程中總體上是利益受損的。與所有的社會(huì)科學(xué)研究一樣，有關(guān)失地農(nóng)民問(wèn)題的研究雖然取得了一定的成就，但在筆者看來(lái)仍然存在以下五個(gè)方面的不足：以往的研究主要是從宏觀的政策角度進(jìn)行的，缺乏一種微觀的對(duì)失地農(nóng)民個(gè)體生活體驗(yàn)、心理體驗(yàn)等方面的研究；以往的研究視角都是采用自上而下的單向方式進(jìn)行的。比如，有關(guān)征地制度與農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題的研究中，學(xué)者們都是從高高在上的制度著手的，從而缺乏一種自下而上的研究視角；不難發(fā)現(xiàn)，以往的研究幾乎都是從文化客位的視角展開(kāi)的，從而缺乏一種文化主位視角的研究。即大多數(shù)研究都忽視了農(nóng)民的“地方性知識(shí)”〔23〕對(duì)農(nóng)民日常生活的建構(gòu)，從而就造成了對(duì)農(nóng)民反抗行為的非全面性認(rèn)識(shí)；在國(guó)內(nèi)有關(guān)農(nóng)民維權(quán)的研究中，研究者只注重具有一定規(guī)模的反抗行動(dòng)，忽視了隱藏在農(nóng)民生活中那些匿名的、無(wú)聲的但又非常重要的“日常抵抗”〔24〕；以往大部分的研究只是作出了應(yīng)然性的判斷，多是從宏觀上著眼，缺少個(gè)案的論證，尤其是關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的研究。
　　〔參考文獻(xiàn)〕
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