張勇，魏向

（1．山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100；2．濱州活塞股份有限公司，山東濱州256602）

俗語說 “民以食為天，食以安為先?！笔称钒踩珕栴}是關乎每個人的健康乃至生命安全的一個重大問題，引起了全社會的廣泛關注。然而，近年來，我國食品安全事故頻發(fā)，從金華敵敵畏火腿到阜陽劣質奶粉，從 “蘇丹紅”到 “三聚氰胺”，從雙匯瘦肉精到上海 “染色”饅頭，最近又出現(xiàn) “塑化劑”事件，次次拷問著食品安全的底線。從過去人民百姓吃不飽的困境，演變成為“食不安”的難題。

一、食品安全的內涵

1996年，世界衛(wèi)生組織在 《加強國際級食品安全性計劃指南》中對食品安全定義為 “對食品按其原定用途進行制作、使用時不會使消費者健康受到損害的一種擔保?！睆倪@個定義看，食品安全首先與食品生產制作有關。國際標準化組織（ISO）在食品安全管理體系標準ISO22000-2005中對食品安全的界定是 “食品安全（food safety）是指在按照預期用途進行制作（或）使用時不會傷害消費者?！保?］國家質檢總局頒發(fā)的 《食品生產加工企業(yè)質量安全監(jiān)督管理辦法》條文中對食品安全的定義是 “食品的安全性從廣義上講，‘食品在食用時完全無有害物質和無微生物的污染’，狹義講 ‘在規(guī)定的使用方式和用量的條件下長期食用，對食用者不產生可觀察到的不良反應’，不良反應包括一般毒性和特異性毒性，也包括由于偶然攝入所導致的急性毒性和長期微量攝入所導致的慢性毒性。一般認為對人體健康產生危害的各類物質控制在可接受范圍的食品是安全的”。新頒布的 《中華人民共和國食品安全法》第99條規(guī)定，食品安全指食品無毒、無害，符合應該有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或慢性危害。［2］筆者認為食品安全應該是一個動態(tài)的概念，具有相對性。隨著科技進步，人民生活水平的提高，農藥、添加劑的使用及人們對轉基因食品的認識等，食品安全的內涵也要隨著改變；同時，食品安全又不是絕對的安全，而是一個相對的概念，是指食品及食品成分在合理和正常使用中，不會造成對身體健康的危害。

二、相關利益者分析

利益相關者最初被定義為 “沒有他們的支持，組織就是不再存在的團體”，主要包括股東、雇員、顧客、供應商、債權人和社團。該理論不僅將 “影響組織目標實現(xiàn)的個人和群體視為利益相關者，同時還把組織目標實現(xiàn)過程中，受組織所采取行動影響的個人和群體看作利益相關者，例如把社區(qū)、政府部門、環(huán)境等都納入到利益相關者的行列中來?！保?］利益相關者理論不僅可以用于分析企業(yè)的管理，同時還可以擴展到分析某一事件內外部影響因素及其深層意義。從該理論出發(fā)，我們把影響食品安全問題的主要利益相關者分為直接利益相關者和間接利益相關者。直接利益相關者包括：生產者、消費者、政府。間接利益相關者主要是社團組織和新聞媒體 （圖1）。

圖1 食品安全問題利益相關者分析Fig．1 Food safety of related stakeholders analysis

第一，直接利益相關者——食品安全的第一負責人生產者。全國政協(xié)委員、中國疾病防控中心營養(yǎng)與食品安全所研究員陳君石說：“安全的食品都是生產出來的，不是監(jiān)督出來的，更不是檢測出來的?！保?］據(jù)統(tǒng)計，我國有40多萬家食品生產加工企業(yè)，其中持有生產許可證的共有12萬家，合格率僅30%；持有相關證照、但是沒有審批的企業(yè)有16多萬家，占食品企業(yè)的40%；無任何證照的企業(yè)有12萬家，占食品企業(yè)的30%。生產廠家的不合格，豈能生產出安全的食品。其次，很多企業(yè)追求利潤最大化，直接生產對人體有害的食品，或是迎合消費者的需求而改變食品本身的屬性。例如：2010年的地溝油事件。全國糧油標準化委員會油料和油脂工作組組長何東平算過這樣一筆賬：生產一頓地溝油的成本僅300元，除去各種成本后，一年的總利潤能達到15億元到20億元。［5］這些企業(yè)喪失了起碼的道德，沒有社會責任感。正如馬克思所說：“只要有10%的利潤，資本就會到處被人使用；有20%的利潤，資本就會活躍起來；有50%的利潤，就會引起積極的冒險；有100%的利潤，就會使人不顧一切法律；有300%的利潤，就會使人不怕犯罪，甚至不怕絞首的危險?！保?］同時，有的企業(yè)為了改變食品的屬性，迎合消費者的需求，違法使用食品添加劑。最近的“雙匯瘦肉精事件”和 “上海染色饅頭事件”給人民帶來了極其惡劣的影響。

第二，直接利益相關者——食品安全問題的監(jiān)督主體政府。我國是世界上唯一擁有兩套食品國家標準的國家，標準的不統(tǒng)一，很難讓人們甚至執(zhí)法人員判斷出哪種食品是安全的哪種不安全。比如，去年年底的南京火鍋底料事件，江蘇質監(jiān)局工作人員坦言，添加劑的種類太多，我們也無法明確食品是不是安全的。其次，國家多次出臺了有關規(guī)范食品安全的法律法規(guī)，但是食品安全問題屢禁不止，其原因就在于有法不依、執(zhí)法不嚴，處罰成本太低。食品安全問題與人民的切身利益密切相關，卻出現(xiàn)了 “民不舉官不究，沒人查沒人管，不惡劣不行動，媒體不曝光沒人管”的狀態(tài)，處罰往往對物不對人，沒有加強對不法分子的處罰，威懾力不夠。同時，對食品安全的監(jiān)管采取 “分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)督為輔”的模式，這種監(jiān)管模式造成資源的浪費，效率的低下，部門之間的不協(xié)調及相互推諉扯皮。在發(fā)生食品安全事件時，不能夠有效的、及時的采取統(tǒng)一的行動。第三，地方保護主義色彩濃厚，中央與地方的關系沒有理順。我國現(xiàn)行的食品安全工作是由國家和地方管理部門共同負責，地方為了自身的利益不能夠正確的履行政府的職能，發(fā)生食品安全事故時往往隱瞞不報，低調處理。有的政府官員的腐敗，形成 “官商勾結”的利益鏈，助長了食品安全問題的滋生發(fā)展。

第三，直接利益相關者——食品的直接享用者消費者。消費者是食品的直接受用者，然而消費者對食品安全狀況的認知處于模糊不清的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，一個樣本容量為268的調查 （表1），對食品安全十分熟悉的僅9人，占調查人數(shù)的3．4%；比較熟悉的44人，占調查人數(shù)的16．4%；一般的141人，占調查人數(shù)的52．6%；不熟悉的74人，占調查人數(shù)的27．6%，如圖表。［7］消費者自身的模糊不清，也就很難準確的區(qū)別安全食品和非安全食品，劣質假冒食品也就有了存在的可能。其次，在現(xiàn)實生活中，由于維權的成本高，消費者大多選擇放棄維權。例如：消費者買到了一包劣質瓜子或是劣質食品時，很少有人去糾纏這種 “小事”，很少有人運用法律武器維護自身的權益，往往不了了之，這就難怪要等到鬧出人命的時候大家才會去重視的原因。第三，消費者的收入水平也是影響食品安全的一個重要方面，往往低收入水平的消費者只能購買相對低廉的食品，這種食品受到污染的可能性就更大一些，所以相對于收入高的消費者而言，他們更應注意食品安全問題。最后，消費者知假買假也助長了假冒偽劣食品的生產，客觀上損害了優(yōu)質企業(yè)的存在，破壞了市場秩序，最終又影響到消費者自身的生命健康。

表1 被調查者對食品安全的了解狀況Table 1 Interviewees＇familiarity toward food safety

第四，間接利益相關者——行業(yè)協(xié)會、社團組織和新聞媒體。我國的行業(yè)協(xié)會大都是非營利組織，經費依賴于政府行政管理部門，或是依附與企業(yè)，或是被大型企業(yè)所操縱，這就淡化了行業(yè)協(xié)會存在的目的和意義，不少行業(yè)協(xié)會見利忘義，以贏利為目的，和一些假冒偽劣食品企業(yè)沆瀣一氣，很難真正維護消費者的食品安全。其次，我國的社團組織發(fā)展迅速，但是，很少有社團組織發(fā)揮監(jiān)督管理職責，國家發(fā)布的一些關于食品安全的法律法規(guī)也就能以落實到實處。一位政協(xié)委員在議案中提出，具有一定影響力、能正常開展工作的社團組織不足20%，這就足以告訴人們社團組織在監(jiān)督方面發(fā)揮的作用小。第三，新聞媒體在食品安全監(jiān)督過程中發(fā)揮了極大的作用，但是也存在一些媒體失語、報道滯后的現(xiàn)象。例如：嬰兒腎結石病例在2008年8月前就出現(xiàn)，卻沒有任何新聞媒體的報道。如果當時就能夠報道曝光，還會造成更多嬰兒的死亡嗎？后來，當多個地區(qū)同時出現(xiàn)，問題變得極其惡劣嚴重時，媒體在報道時還是不敢說出企業(yè)的名稱。2008年9月8日《蘭州晨報》等媒體首先以 “某奶粉品牌”為名，報道了毒奶粉事件。2008年9月13日，三鹿作為毒奶粉的始作俑者被新華網(wǎng)曝光后。《東方早報》、新浪、搜狐等網(wǎng)站就此事做了專題，這在某種程度上助紂為虐。［8］

三、食品安全問題處理的國際經驗借鑒

在很多國家，食品安全問題也時常發(fā)生。但是他們在食品安全問題處理中吸取了經驗教訓，建立了比較完整的 “從田頭到餐桌”的食品安全保障體系，值得我們借鑒和學習。

（一）英美等國嚴格把關，把觸角延伸到產地

美國的食品安全一直奉行聯(lián)邦、州和地區(qū)3個層面的松散的監(jiān)管。三級監(jiān)管機構往往聘用專家，對原料采集、生產、流通、銷售和售后等環(huán)節(jié)進行全方位監(jiān)管，構建國家級的立體監(jiān)管網(wǎng)絡。最近奧巴馬政府通過的食品安全體系改革方案，強調食品安全應該以預防為主，美國食品和藥物管理局除了直接下令召回問題食品外，還可以檢查食品加工廠，對進口食品制定更嚴格的標準，盡量把食品安全的隱患消滅在餐桌前。英國食品標準署的職能直接延伸到食品產地，并且這種工作是長期持久的。例如：1986年切爾諾貝利核事故產生的大量放射性物質飄到歐洲上空，有些在英國綿羊養(yǎng)殖地區(qū)沉降，25年過去了，食品安全署一直監(jiān)控著當?shù)鼐d羊的情況。［9］

（二）法國全程監(jiān)控食品安全

從食品供應的源頭開始，法國實行嚴格的監(jiān)控措施。供食用的牲畜要有標簽，有網(wǎng)絡計算機進行追蹤監(jiān)控。從分工上具體明確，農業(yè)部下屬的食品總局負責保證動植物及其產品的衛(wèi)生安全、監(jiān)督質量體系管理。競爭、消費和打擊舞弊總局負責檢查食品標簽和添加劑等的使用。從流通環(huán)節(jié)分為政府統(tǒng)一管理和各大超市自我管理形式，保證了食品的安全。

（三）日本為每份食品建立檔案，歐盟實行溯源制度

日本米面、肉制品和乳制品等生產者、農田所在地、使用的農藥和肥料、使用次數(shù)和收獲出售日期等詳細信息要記錄在案。農協(xié)收集這些信息供消費者查詢。歐盟從2002年首次提出 “可溯性”概念，用法規(guī)形式對食品及飼料等關系公眾健康的產品強制實行從生產、加工到流通等各個階段的溯源制度。例如：德國的雞蛋溯源制度。消費者可以通過雞蛋上的一行紅色數(shù)字來詳細了解食品的詳細信息。比如：2-DE-0356352，第一位數(shù)字表示產蛋母雞的飼養(yǎng)方式，DE表示產地是德國，第三部分的數(shù)字代表產蛋雞的養(yǎng)雞場、雞舍或是雞籠的編號。

（四）韓國、法國對造假者嚴厲懲罰

2004年6月，韓國曝光了 “垃圾餃子”事件。韓國 《食品安全法》隨之修改，規(guī)定故意制造、銷售劣質食品的人員處以一年以上有期徒刑；對國民健康產生嚴重影響的處以三年以上有期徒刑。一旦因制造或是銷售有害食品判刑的，10年內禁止從事經營活動。另外，還有對其進行高額罰款。法國規(guī)定賣過期食品立刻關門。巴黎超市的人員在關門前把第二天要過期的食品扔掉。一旦被檢查部門發(fā)現(xiàn)，商店就得立刻關門。

（五）巴西完善食品安全法，用法律作保障

巴西對有關食品安全的法案很多，也很詳細具體。從2005年開始，巴西又強制執(zhí)行食品營養(yǎng)成分標簽規(guī)定，要求食品標簽要包括熱量值、蛋白質、碳水化合物、脂肪、纖維含量等信息，用法律確定下來，以保障公眾的健康。

四、完善我國食品安全的對策

食品安全問題的解絕不是一蹴而就的，需要政府、社會和各方的長期共同努力和借鑒國外的先進經驗才能夠解決，筆者認為可以采取以下幾點措施：

（一）加強企業(yè)的道德教育，從源頭上抓好食品安全

優(yōu)質合格產品能夠贏得消費者的喜愛，擴大市場份額，獲得優(yōu)厚的利潤。因此，企業(yè)要加強道德教育，樹立正確的義利觀，把人民的生命安全放在首位，增強企業(yè)的社會責任感，提高企業(yè)在消費者心目中的形象。同時，加強企業(yè)自身的監(jiān)管，增強對原料、養(yǎng)殖和生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管，從源頭上防范食品安全問題的發(fā)生。鼓勵企業(yè)的重組并購，把規(guī)模小、不達標的企業(yè)淘汰出局，強化市場的準入制度。建立企業(yè)的信用體系，營造誠信、負責任的食品安全生產氛圍，強化企業(yè)自覺的道德意識。企業(yè)要不斷采用新技術，生產有機食品和綠色食品，完善食品的召回制度等。加大與消費者的交流，定期開放食品實驗室，讓消費者真正的了解食品生產的各個環(huán)節(jié)。

（二）制定統(tǒng)一的食品安全標準，創(chuàng)新政府監(jiān)管體制

政府應下大力氣，集中力量，把政出多門的食品安全標準進行統(tǒng)一，或是借鑒國外的先進經驗，更深入的制定相關的法律，細化食品安全標準，制定出切實可行的食品具體標準，以便于消除執(zhí)法人員的盲區(qū)。以法律為基礎，完善食品安全的法律監(jiān)管體系，修訂或起草適合目前監(jiān)督管理的法律法規(guī)，做到有章可循，有法可依。改變過去 “多頭監(jiān)管”的體制，抓住大部門體制改革的時機，設立統(tǒng)一、權威 、高效、垂直管理的食品安全監(jiān)管機構，整體負責食品安全的監(jiān)督管理問題。同時，加大處罰力度，提高處罰成本，對食品違法企業(yè)從重處罰、決不手軟。加強官員的廉政教育，提高他們的道德素質，嚴格履行政府官員問責制，對違法官員不再錄用，提高他們執(zhí)法犯法的成本。

（三）加強消費者教育，提高維權水平

消費者是市場的主體，食品的直接受益者，他們在食品安全中應該發(fā)揮基礎作用。重點加強消費者的食品安全教育，增強消費者對問題食品的識別和防范能力，增強利用食品安全信息的能力，樹立安全至上的觀念，讓消費者接受 “食品不是絕對安全”的理念，糾正不良購買行為，選購有安全標識的食品。我國消費者群體目前還不太成熟，總是習慣于接受保護而不是主動保護，不善于運用法律武器來維護自己的利益，我們要加強法律常識教育，增強消費者的法律意識，提高自覺運用法律方式來保護自身的合法權益，鼓勵消費者參與到監(jiān)督食品安全的活動中來，充分發(fā)揮他們的監(jiān)管作用。

（四）強化行業(yè)自律意識，發(fā)揮社團組織和新聞媒體的監(jiān)督作用

行業(yè)協(xié)會是政府治理的補充力量，要承擔起食品監(jiān)管的重任，做到獨立自主、敢于揭露食品中出現(xiàn)的問題，加強自律紀律，在整個行業(yè)樹立消費者利益至上的共同價值觀。社團組織作為第三方監(jiān)管主體，改變了過去政府單一監(jiān)管的模式，政府要賦予其獨立的法律地位和法律人格，充分發(fā)揮其應有的作用，鼓勵其定期在市場上對食品進行檢測并將檢測結果發(fā)布，供消費者參考；還要加大宣傳，幫助市場主體樹立正確的道德觀。新聞媒體在食品安全問題曝光中發(fā)揮了重要作用，要繼續(xù)敢于曝光不合格產品和非法企業(yè)，堅持客觀公正的態(tài)度，監(jiān)督食品生產企業(yè)。同時，加大對消費者食品安全的教育，指導消費者正確的購買食品。在食品安全事故中，做到客觀公正的報道，不隱瞞、不遮丑。［10］

（五）借鑒德國經驗，建立溯源制度

溯源制度的好處就是在發(fā)生問題時，能夠及時迅速地找到事故的起因、食品的制造者及食品的批次，能夠迅速的采取相應的措施和對策，能夠在第一時間進行報道，讓消費者掌握信息，以免產生更大的誤解。然而，我國在這方面缺乏相應的經驗，可以借鑒歐盟等國的措施，引進、消化、吸收，取其精華，為我所用。

食品安全問題關系到每個人的身心健康，需要政府、企業(yè)、消費者及行業(yè)協(xié)會、民間組織和媒體的共同關注和努力，才能夠保證人們在今后的生活中享受到安全、無公害的食品，才能夠保證我國安全食品的可持續(xù)發(fā)展。

［1］中國國家標準化管理委員會．食品安全管理體系-食品鏈中各類組織的要求 ［S］．2006-03-01．

［2］中華人民共和國中央政府網(wǎng)站．中華人民共和國主席令第九號［EB／OL］．（2009-02-18）［2011-05-10］．http：／／www．gov．cn／flfg／2009-02／28／content＿1246367．htm．

［3］潘海生．作為利益相關者組織的大學治理理論分析 ［J］．中國地質大學學報 （社會科學版），2007（5）：17-20．

［4］張春霞．食品安全：何時不再是“話題”［J］．中國政協(xié)，2011（8）：25-29．

［5］中國青年報．圍剿地溝油［EB／OL］．（2010-03-17）［2011-06-12］．http：／／zqb．cyol．com／content／2010-03／17／content＿3138166．htm．

［6］馬克思．資本論第一卷［M］．北京：人民出版社，1958：97．

［7］盧玲玲．基于供求視角研究中國食品安全問題 ［D］．杭州：浙江工商大學碩士學位論文，2010．

［8］劉琳．食品安全的社會監(jiān)督研究 ［D］．長沙：中南大學碩士學位論文，2009．

［9］莫勇師．構建食品安全第三方監(jiān)管的研究 ［D］．長春：吉林大學碩士學位論文，2009．

［10］姚?。ъ`與食品安全問題——以三聚氰胺事件為例 ［D］．上海：復旦大學碩士學位論文，2009．