趙玉紅，張居帥

（1.河海大學(xué)商學(xué)院，210009，南京；2.水利部財(cái)務(wù)司，100053，北京）

新中國(guó)成立以來，國(guó)家始終把水利工程建設(shè)放在重要位置，現(xiàn)已基本建成較為完善的防洪減災(zāi)工程體系。但長(zhǎng)期受“重建輕管”等思想影響，我國(guó)水利工程資產(chǎn)效益較差，不少工程設(shè)施老化失修嚴(yán)重，運(yùn)行困難。水利工程資產(chǎn)效益不能有效發(fā)揮，已成為制約水利改革與發(fā)展的“瓶頸”與“短板”，影響到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和國(guó)家安全，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。

綜合利用水利工程是既承擔(dān)防洪、排澇和環(huán)境治理保護(hù)等社會(huì)公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性任務(wù)的水利工程，能發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益。對(duì)綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮進(jìn)行研究，具有較強(qiáng)的代表性和現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的必要性

1.綜合利用水利工程資產(chǎn)形成和效益發(fā)揮具有不可分割性

綜合利用水利工程全壽命周期一般包括前期工作 （項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等）、建設(shè)實(shí)施（施工準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收等）和運(yùn)行維護(hù)三個(gè)階段，各階段之間聯(lián)系密切。當(dāng)前對(duì)水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的研究大多局限于水利工程建成交付后運(yùn)行維護(hù)階段，忽視了前期設(shè)計(jì)及建設(shè)實(shí)施階段對(duì)水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的影響，割裂了水利工程建設(shè)與管理的有機(jī)聯(lián)系。如因設(shè)計(jì)和建設(shè)形成工程“先天不足”。

2.綜合利用水利工程項(xiàng)目前期及建設(shè)影響資產(chǎn)效益發(fā)揮的問題

①存在“重建輕管”和“建管脫節(jié)”問題。對(duì)綜合利用水利工程建設(shè)階段的造價(jià)控制較為重視，上項(xiàng)目、搞建設(shè)積極，對(duì)工程建成后的運(yùn)行管理考慮不足，造成項(xiàng)目維護(hù)成本偏高、管護(hù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題。同時(shí)綜合利用水利工程一般要求其建設(shè)單位和管理單位分開組建，容易產(chǎn)生建管脫節(jié)。以上問題或造成全壽命周期成本過高，或造成運(yùn)行困難等，影響工程資產(chǎn)綜合效益的發(fā)揮。

②存在輕設(shè)計(jì)、重施工問題。控制水利工程造價(jià)關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)。分析表明：占建設(shè)工程全壽命費(fèi)用不足1%的設(shè)計(jì)，對(duì)工程造價(jià)的影響度往往在75%以上。目前的造價(jià)控制主要放在施工階段，放松了對(duì)前期階段尤其是設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的造價(jià)控制，忽視了主要矛盾和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。綜合利用水利工程設(shè)計(jì)涉及多個(gè)目標(biāo)及利益群體，其設(shè)計(jì)質(zhì)量出現(xiàn)問題，造成建設(shè)或運(yùn)行成本加大，或造成設(shè)計(jì)功能不能正常發(fā)揮，將影響工程建成后效益發(fā)揮。

③存在籌資方案設(shè)計(jì)缺陷問題。綜合利用水利工程具有發(fā)揮多種效益并存的特性，按規(guī)定需籌集一定的配套資金或貸款進(jìn)行建設(shè)。但由于前期籌資方案設(shè)計(jì)不科學(xué)等原因，普遍存在配套資金和貸款不能足額到位的情況，有些項(xiàng)目批復(fù)伊始，配套資金就注定無法落實(shí)。這導(dǎo)致工程配套設(shè)施不能按設(shè)計(jì)要求完成，工程不能按期交付。工程交付運(yùn)行后，不但需完善相關(guān)配套設(shè)施，增加大量的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，而且由于項(xiàng)目的收益水平達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，又要承擔(dān)巨額的還款壓力，出現(xiàn)工程運(yùn)行困難、資產(chǎn)效益難以發(fā)揮。

④存在造價(jià)控制協(xié)作機(jī)制未形成問題。技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合是控制工程造價(jià)的有效手段，而當(dāng)前在綜合利用水利工程建設(shè)領(lǐng)域，普遍存在技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相分離的情況。技術(shù)人員往往把降低造價(jià)視為與己無關(guān)，而財(cái)會(huì)及概預(yù)算人員往往不熟悉工程設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理，難以有效控制工程造價(jià)；項(xiàng)目法人考慮如何便于建設(shè)管理和工程施工，將總投資控制在概算內(nèi)，在優(yōu)化設(shè)計(jì)變更、優(yōu)化施工組織等投資控制方面缺乏積極性，工程功能在建設(shè)過程很難再次得到提升；運(yùn)行維護(hù)人員一般不能提前介入工程建設(shè)，即使項(xiàng)目建設(shè)與管理均由一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施也存在類似問題，導(dǎo)致水利工程項(xiàng)目移交后資產(chǎn)不能及時(shí)發(fā)揮效益。

3.全壽命周期管理在發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)效益方面積累了可鑒經(jīng)驗(yàn)

近年，電網(wǎng)企業(yè)和高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，在實(shí)施資產(chǎn)全壽命周期管理方面進(jìn)行了積極探索。江陰東（陸橋）輸變電工程按照 “全壽命周期”建設(shè)，比常規(guī)變電站減少檢修、維護(hù)費(fèi)用3%，全壽命周期總成本節(jié)省開支近30%。這些實(shí)踐探索為從全壽命周期管理角度研究綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮提供了有益參考。

二、綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮相關(guān)理論及概念

1.價(jià)值工程理論

價(jià)值工程是指注重于功能分析，力求用最低的成本產(chǎn)出在功能上能充分滿足用戶要求的產(chǎn)品、服務(wù)或工程項(xiàng)目，從而獲得最大效益的有組織的活動(dòng)。其價(jià)值是評(píng)價(jià)某一產(chǎn)品、服務(wù)或工程項(xiàng)目的功能與實(shí)現(xiàn)這一功能所耗費(fèi)用之比合理程度的尺度。

2.資產(chǎn)全壽命周期管理理論

資產(chǎn)全壽命周期管理源于全壽命周期成本管理，它以資產(chǎn)為管理對(duì)象，以系統(tǒng)工程理論為指導(dǎo)，統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)優(yōu)化資產(chǎn)生命周期內(nèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，在滿足安全、效能的前提下追求資產(chǎn)全壽命周期成本最優(yōu)，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)綜合效益價(jià)值最大化的科學(xué)方法，是效能管理和全壽命周期成本管理在資產(chǎn)管理方面的有機(jī)結(jié)合。

資產(chǎn)效能主要為特定資產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所顯示的能力和所獲得的管理效率、效果、效益的綜合反映，涉及價(jià)值工程的“功能”和“價(jià)值”。功能的發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值是效能管理的目標(biāo)。在一般情況下，資產(chǎn)效能管理目標(biāo)與資產(chǎn)綜合效益價(jià)值最大化的內(nèi)涵是一致的。

在工程建設(shè)管理領(lǐng)域，全壽命周期成本管理又稱全壽命周期造價(jià)管理。其目標(biāo)是在保證設(shè)計(jì)功能可靠性基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)生命周期總造價(jià)的最小化。它通過對(duì)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行等階段生命周期的造價(jià)分析和管理，對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期進(jìn)行通盤考慮，不斷選擇優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、施工方案和運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案等，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)生命周期的各個(gè)階段成本的主動(dòng)控制,確保實(shí)現(xiàn)全生命周期造價(jià)最小化目標(biāo)。

3.工程資產(chǎn)效益發(fā)揮相關(guān)概念

①綜合利用水利工程效益發(fā)揮。在工程項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究和初步設(shè)計(jì)等前期工作階段，已對(duì)其功能和效益進(jìn)行了預(yù)先設(shè)計(jì)。綜合利用水利工程效益發(fā)揮指工程在安全運(yùn)行的前提下，可生存至設(shè)計(jì)的使用壽命，能按照其設(shè)計(jì)要求持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，達(dá)到或超出預(yù)先設(shè)計(jì)的功能和效益目標(biāo)。如水利工程在設(shè)計(jì)的使用壽命期內(nèi)出現(xiàn)老化失修、功能弱化等狀況，工程安全出現(xiàn)隱患，應(yīng)視為資產(chǎn)效益沒有得到發(fā)揮。

②綜合利用水利工程全壽命周期管理。根據(jù)價(jià)值工程和項(xiàng)目管理理論，綜合利用水利工程全壽命周期管理是指以水利工程設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理的全過程為研究對(duì)象，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)、強(qiáng)化管理等手段，統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)優(yōu)化資產(chǎn)生命周期內(nèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，在提升功能和降低成本上下工夫，在滿足安全效能的前提下追求資產(chǎn)全壽命周期造價(jià)最低，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)綜合效益價(jià)值最大化的科學(xué)方法。水利工程資產(chǎn)綜合效益價(jià)值最大化應(yīng)以保證設(shè)計(jì)功能不降低為基本前提。

三、全壽命周期管理與綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮

根據(jù)價(jià)值工程理論，資產(chǎn)效益發(fā)揮取決于功能、成本之間的消長(zhǎng)關(guān)系。根據(jù)項(xiàng)目管理理論，建管水平雖不能直接影響工程資產(chǎn)效益發(fā)揮，但可以通過改進(jìn)運(yùn)行環(huán)境、優(yōu)化管理等產(chǎn)生長(zhǎng)期間接影響。水利工程全壽命周期管理與資產(chǎn)效益發(fā)揮之間的關(guān)系是通過“功能、造價(jià)（成本）、建管水平”三要素建立的。功能、造價(jià)要素為顯要素，直接影響效益；建管水平為隱要素，間接影響效益。

1.全壽命周期管理與工程功能

①全壽命周期管理具有保證水利工程功能設(shè)計(jì)先進(jìn)性的內(nèi)在機(jī)制。全壽命周期管理能在項(xiàng)目決策時(shí)期統(tǒng)籌考慮水利工程項(xiàng)目全壽命周期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益，能提高項(xiàng)目前期策劃的力度與深度，使工程功能設(shè)計(jì)具有先進(jìn)性和前瞻性。能在功能設(shè)計(jì)時(shí)，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，將項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)中可能出現(xiàn)的隱患予以提前考慮，使工程設(shè)計(jì)更為科學(xué)合理。全壽命周期管理能提高工程功能設(shè)計(jì)的先進(jìn)性、前瞻性和科學(xué)性，從源頭上提高水利工程功能設(shè)計(jì)的質(zhì)量和起點(diǎn)。

②全壽命周期管理具有保證工程按設(shè)計(jì)要求建成的內(nèi)在機(jī)制。全壽命周期管理能統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)生命周期內(nèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)。能使項(xiàng)目籌資方案設(shè)計(jì)更為合理，從源頭上提前考慮資金到位問題，盡量降低建設(shè)過程中出現(xiàn)資金不到位的風(fēng)險(xiǎn)。能有效地將工程與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段有機(jī)結(jié)合起來，保證運(yùn)行維護(hù)單位及人員提前介入工程建設(shè)，發(fā)現(xiàn)建設(shè)過程的疑點(diǎn)并及時(shí)糾正，保證項(xiàng)目按設(shè)計(jì)的工期和質(zhì)量要求完成，按期交付運(yùn)營(yíng)。

③全壽命周期管理具有能使項(xiàng)目設(shè)計(jì)功能不斷優(yōu)化的內(nèi)在機(jī)制。全壽命周期管理具有對(duì)時(shí)間、費(fèi)用、質(zhì)量、人力資源、風(fēng)險(xiǎn)等集成管理的特征。在項(xiàng)目建設(shè)期間，能結(jié)合實(shí)際充分調(diào)動(dòng)各個(gè)部門和人員的積極性，主動(dòng)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，使工程施工方案的確定等更加科學(xué)合理；通過知識(shí)信息集成，使項(xiàng)目建設(shè)管理成為一種開放的、共同參與的工作制式，具有養(yǎng)成主動(dòng)優(yōu)化、主動(dòng)溝通、主動(dòng)控制建設(shè)質(zhì)量的內(nèi)在機(jī)制。

2.全壽命周期管理與控制工程造價(jià)

①全壽命周期管理是優(yōu)化工程造價(jià)的重要手段。全壽命周期管理以實(shí)現(xiàn)全壽命周期造價(jià)最低為目標(biāo)，通盤考慮，尋找一次投入與運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用兩者之間的最佳結(jié)合點(diǎn)，從而改變割裂兩者關(guān)系、片面追求一次投資最低的做法，有效地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)全壽命周期各個(gè)階段的銜接。通過全壽命周期管理可較好保證資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)良和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用的優(yōu)化，能有效降低資產(chǎn)全壽命周期造價(jià)。

②全壽命周期管理可實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目全壽命周期造價(jià)的優(yōu)化。全壽命周期管理的新思想和新方法可以指導(dǎo)人們自覺地、全面地從建設(shè)項(xiàng)目全壽命周期出發(fā)，系統(tǒng)地做出成本控制。從全壽命周期角度審視造價(jià)控制工作，綜合考慮建設(shè)項(xiàng)目初始成本，從而實(shí)現(xiàn)水利工程全壽命周期造價(jià)的主動(dòng)優(yōu)化和節(jié)約。

3.全壽命周期管理與建管水平提升

全壽命周期管理具有觀念轉(zhuǎn)變、流程再造、信息集成、制度建設(shè)等多項(xiàng)要求。要求管理周期由原來以項(xiàng)目期為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃\(yùn)營(yíng)期為主的全壽命模式；要求打破部門界限，將設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行等不同階段的成本統(tǒng)籌考慮，實(shí)現(xiàn)流程再造；要求加強(qiáng)制度建設(shè)，營(yíng)造較好的應(yīng)用環(huán)境。推行全壽命周期管理，將促進(jìn)水利工程建管水平提升，而建管水平的提升又能進(jìn)一步推進(jìn)全壽命周期管理，從更深層次、更長(zhǎng)時(shí)段為工程資產(chǎn)效益發(fā)揮提供助力和基礎(chǔ)。

四、綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮措施及建議

①轉(zhuǎn)變觀念，在綜合利用水利工程建設(shè)管理中積極推行全壽命周期管理。改變“重建輕管”思想，通過優(yōu)化功能設(shè)計(jì)、主動(dòng)控制造價(jià)、提高管理水平等措施，保證水利工程資產(chǎn)的效益發(fā)揮。

②抓住關(guān)鍵，強(qiáng)化前期工作管理。前期工作對(duì)水利工程的功能設(shè)計(jì)、造價(jià)控制和建設(shè)施工均產(chǎn)生重大影響，是影響工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建議強(qiáng)化前期工作管理，充分發(fā)揮水利工程資產(chǎn)綜合效益，取得事半功倍的成效。

③統(tǒng)籌考慮，實(shí)現(xiàn)三個(gè)手段的結(jié)合。全壽命周期管理既是經(jīng)濟(jì)工作，又是技術(shù)工作和管理工作。實(shí)現(xiàn)水利工程全壽命周期管理的目標(biāo)，有效發(fā)揮資產(chǎn)效益，關(guān)鍵是將技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段等有機(jī)結(jié)合，從組織、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多方面采取措施形成工作合力。從組織上可采取明確項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)和職能分工，從技術(shù)上可采取嚴(yán)格審查監(jiān)督設(shè)計(jì)方案，從經(jīng)濟(jì)上可采取對(duì)節(jié)約投資的獎(jiǎng)勵(lì)等措施。

④結(jié)合實(shí)際，全過程做好促進(jìn)工程資產(chǎn)效益發(fā)揮的相關(guān)工作。在前期工作階段，要注意設(shè)計(jì)合理的投融資方案，從設(shè)計(jì)上保證工程建設(shè)資金的足額到位。要提前考慮單位的運(yùn)行維護(hù)方案，設(shè)計(jì)出合理的管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)來源，避免出現(xiàn)“有建無管”的問題。要抓好方案設(shè)計(jì)，積極推行招標(biāo)設(shè)計(jì)和方案競(jìng)賽、限額設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)監(jiān)理等措施，統(tǒng)籌考慮工程經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益之間的關(guān)系、建設(shè)造價(jià)和運(yùn)行維護(hù)成本的關(guān)系等，不斷提高工程設(shè)計(jì)的科學(xué)性和先進(jìn)性。在建設(shè)施工階段，要采取優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)、嚴(yán)格審定工程預(yù)結(jié)算、有關(guān)人員提前介入等措施，在控制工程造價(jià)、保證工程質(zhì)量、加快工程進(jìn)度上下工夫，不斷優(yōu)化施工組織和功能設(shè)計(jì)，積極做好資金籌集、竣工驗(yàn)收和資產(chǎn)移交等工作，為運(yùn)行階段的資產(chǎn)效益發(fā)揮奠定基礎(chǔ)；在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，要加強(qiáng)管理，在保證資產(chǎn)功能和作用正常發(fā)揮的同時(shí)，著力改進(jìn)工程功能和控制運(yùn)行成本。要加強(qiáng)研究和實(shí)踐，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在管理體制、補(bǔ)償機(jī)制等方面創(chuàng)造出好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)綜合利用水利工程資產(chǎn)效益發(fā)揮。

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