和 俊

(云南省水利廳水土保持處,云南昆明 650021)

云南省坡耕地水土流失綜合治理的探索與實踐

和 俊

(云南省水利廳水土保持處,云南昆明 650021)

梯田;坡耕地;水土流失;綜合治理;云南

云南是我國水土流失較嚴重的省份之一,廣布的坡耕地是水土流失的主要源地,實施坡耕地水土流失綜合治理意義重大。坡耕地水土流失綜合治理試點工程啟動以來,云南省高度重視,切實加強了對試點工程的領導,精心選點,制定計劃和管理辦法,加強前期工作質量和工程建設管理,充分尊重群眾意愿,確保了項目的順利開展,取得了一定成效。從目前的試點情況看,還存在投資難度大、協(xié)調社會矛盾難度大、規(guī)模治理難度大等問題,需要進一步加強組織領導和宣傳引導,多渠道增加投入,加強部門間的協(xié)作,及時調整種植結構,以確保工程建設取得實效、工程效能充分發(fā)揮。

云南省是我國水土流失較嚴重的省份之一,全省水土流失面積 13.4萬 km2,占全省總面積的 35%;年流失土壤 5億多 t,是全國年流失土壤總量的 10%。全省廣布的坡耕地是水土流失的主要源地,坡耕地整治對改善生態(tài)環(huán)境、促進云南省經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

1 實施坡耕地水土流失綜合治理工程勢在必行

1.1 從云南省情看,實施坡耕地水土流失綜合治理十分急迫

云南省地形總體上略呈北高南低之勢,地形相對高差大、切割深。從地質構造看,云南斷裂構造十分發(fā)育,斷裂帶附近地層破碎,造成山高坡陡,溝谷深切,地表破碎,原始坡度大。全省地貌類型屬典型的山地結構,94%為山地,平地只占全省土地總面積的 6%。

受地理條件制約,云南省坡耕地占全省耕地面積比例高,全省 640多萬 hm2耕地中有坡耕地 407萬 hm2。隨著人口的急劇增長和人類活動的加劇,人地矛盾更加突出,促使土地開發(fā)向深度和廣度無限制拓展,種植區(qū)域向山區(qū)半山區(qū)轉移,開墾荒坡地面積不斷增加。

由于缺乏科學的坡地開墾規(guī)劃,開墾標準低,因此土地產(chǎn)出率極低,同時造成嚴重的水土流失?！爸袊亮魇c生態(tài)安全綜合科學考察”得出結論,坡耕地是水土流失的主要源地,而我省坡耕地屬于水土流失面積最大、流失最為嚴重的地類。

1.2 從歷史經(jīng)驗看,實施坡耕地水土流失綜合治理作用明顯

云南坡耕地整治的歷史悠久,勞動人民積累了豐富的坡耕地整治經(jīng)驗,特別是修建梯田在防治坡耕地水土流失和提高生態(tài)功能方面占據(jù)重要地位。

位于云南元陽縣的哈尼梯田是中國古代梯田的典型代表。哈尼梯田主要分布于紅河哀牢山南段的元陽、綠春、紅河、金平等縣,規(guī)模近 7萬hm2,其核心區(qū)元陽縣境內就有 1.32萬 hm2,集中連片的達 700 hm2。哈尼梯田歷經(jīng)千年,經(jīng)久不衰,至今仍發(fā)揮著重大作用。2010年云南遭遇百年一遇的全省性特大旱災,干旱范圍之廣、時間之長、程度之深、損失之大均為云南省歷史少有。在抗旱過程中,遇到的最大困難就是缺少水源。然而,地處紅河州的元陽縣在百年一遇大旱之年的大旱時節(jié)卻水源豐富。其主要原因是哈尼梯田區(qū)哈尼族人民在長期的生產(chǎn)過程中創(chuàng)造的“森林—村莊—梯田—河流”四位一體的良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)中,森林有很好的蓄水功能,每 2 hm2林地可以供應 1hm2梯田的用水。

云南哈尼梯田在抗旱中發(fā)揮的重要作用,充分顯現(xiàn)了梯田在農業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的地位,說明梯田建設和運行模式是符合自然規(guī)律和社會規(guī)律的,值得大力推廣和實施。

1.3 從經(jīng)濟社會發(fā)展全局看,實施坡耕地水土流失綜合治理意義重大

坡耕地是水土流失的主要源地,同時,也是基本農田的潛在資源。在水土流失嚴重的山區(qū)以改造坡耕地,建設高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農田,配套水系路網(wǎng),推廣農業(yè)高產(chǎn)和節(jié)水灌溉新技術為重點的水土保持生態(tài)建設,是水土流失地區(qū)改善農業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境,可持續(xù)利用水土資源,從根本上解決群眾長遠生存與發(fā)展最有效的措施之一,是水土流失地區(qū)實現(xiàn)全面建設小康社會目標的基礎工程。

對云南省而言,實施坡耕地水土流失綜合治理對經(jīng)濟社會發(fā)展全局的意義更為重大。云南省是一個集邊疆、山區(qū)、貧困和民族聚集四位于一體的省份,少數(shù)民族群眾占全省總人口的1/3,由于歷史的原因,他們大多居住在邊遠的山區(qū)、半山區(qū),山高溝深,耕地極少,生活艱難。少數(shù)民族群眾長期生活在相對封閉的偏僻地區(qū),生活方式落后,沿襲舊的觀念和習慣,生產(chǎn)經(jīng)營能力弱。少數(shù)民族地區(qū)生產(chǎn)力水平低下,社會發(fā)展嚴重滯后。全省 73個國家扶貧攻堅縣中,有 60個屬于水土流失嚴重縣,同時也是坡耕地分布最為廣泛和少數(shù)民族聚居的地區(qū)。實施坡耕地水土流失綜合治理,有利于遏制水土流失,維系健康生態(tài);有利于維護民族團結,促進社會和諧;有利于改善生產(chǎn)條件,促進農民增收;有利于提高農田單產(chǎn),保障糧食安全;有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

2 實施坡耕地水土流失綜合治理試點工程的主要做法

2.1 高度重視,提高認識,切實加強對試點工程的領導

2010年 5月 31日,云南省召開全省視頻會議,和水利部同步啟動了坡耕地水土流失綜合治理試點工程,對全省坡耕地水土流失綜合治理試點工程進行了布置,對下一步的工作提出了要求。各項目州市、縣及時成立了由政府主要領導負責,發(fā)改、水利、財政、移民、國土、農業(yè)、林業(yè)等有關部門參加的試點工程建設領導小組,逐級落實責任,層層簽訂責任書,實行嚴格的目標責任制。

2.2 精心選點,確保項目區(qū)具有代表性和示范性

根據(jù)國家發(fā)改委、水利部《關于開展坡耕地水土流失綜合治理試點工作的通知》(發(fā)改農經(jīng)〔2010〕655號)精神,在《云南省 2009—2011年水土保持重點工程建設規(guī)劃》指導下,水利廳及時與省發(fā)改委溝通協(xié)調,在州市推薦的基礎上結合日常工作中掌握的情況,迅速開展了項目縣的遴選工作。省水利廳分管領導、水土保持處主要領導帶隊,組織省水科院、州市水保技術人員赴州市推薦的項目區(qū)進行了現(xiàn)場選點,確定了保山市昌寧縣、紅河州紅河縣、大理州大理市、臨滄市云縣、文山州文山縣等 5個項目縣及相應的項目區(qū)。上述 5個州市及相關項目縣領導非常重視水土保持工作,水土保持機構健全,發(fā)改、水利、財政、林業(yè)、農業(yè)等部門協(xié)調較好。各項目區(qū)現(xiàn)有坡耕地面積大、人地矛盾突出、水土流失嚴重、少數(shù)民族聚居、群眾生活貧困,坡耕地坡度主要集中在 10°～25°之間,施工條件較好,可機械化施工,項目區(qū)水源條件較好,適宜建設坡改梯工程,普遍都可建設集中連片的坡改梯400 hm2以上,能達到國家發(fā)改委、水利部“改一片、成一片、見效一片”的要求。

同時,5個項目縣分屬云南省西南諸河的紅河、瀾滄江、怒江流域,分布于滇西、滇西南、滇南、滇東南的 5個不同州市,包含了高原湖泊徑流區(qū)、喀斯特地區(qū)、高山寬谷區(qū)、干熱河谷區(qū)等不同的區(qū)域,氣候、降水、土壤、水源條件各有特點,基本涵蓋了云南坡耕地分布廣泛區(qū)域的各種類型,具有較強的代表性,建成后具有較好的示范性,能為下一步全面啟動坡耕地水土流失綜合治理提供治理經(jīng)驗和治理模式。

2.3 制定計劃,加強前期工作質量

項目區(qū)確定后,各項目縣及時組織人員對項目區(qū)進行了1/2 000地形圖的實測,對項目區(qū)小流域進行了現(xiàn)場踏勘,制定工作計劃,加快前期工作進度,加強前期工作質量,抓緊編制實施方案。各項目縣嚴格按照《水土保持綜合治理技術規(guī)范 坡耕地治理技術》等規(guī)程規(guī)范和技術標準,把建設任務落實到圖斑地塊,搞好各項措施設計。方案編制過程中,省水利廳組織項目縣及設計單位對項目前期工作進展及外業(yè)調查成果、設計思路等進行了一次中間審查座談會,明確了各縣的治理思路,統(tǒng)一了方案編制標準,對設計成果進一步提出了要求。

各項目縣在方案編制中,明確了治理目標,按當?shù)氐膶嶋H情況,根據(jù)土壤性狀及自然條件,按宜農則農、宜林則林、宜果則果、宜草則草的原則進行整治利用。根據(jù)地質條件,坡改梯梯坎宜石則石、宜土則土;根據(jù)坡耕地坡度、土層厚度,田面宜寬則寬、宜窄則窄。結合坡改梯,根據(jù)項目區(qū)水源條件,進行水資源配置計算,配套引水、蓄水、排水、灌溉等坡面水系設施建設,使引水渠、蓄水池、排水溝、灌溉渠連通,能蓄能排,保證灌溉,并建設一定數(shù)量的機耕道路和作業(yè)便道,大力改善群眾的生產(chǎn)條件。同時,配套好排洪溝、攔水溝、背溝等排水設施,做到排水暢通,水不亂流,防止坡面徑流對田面、田埂及其他整治工程的沖刷、毀壞,保障坡耕地整治質量及永續(xù)利用?；咀龅搅隧椖繀^(qū)內山、水、林、田、路綜合治理,而且對以往坡改梯工程中不太注重的地埂等措施進行了詳細設計,并提出了施工、驗收要求。

2010年8月,省水利廳會同省發(fā)展改革委員會組織水保、水工、農水、概算等專業(yè)的專家,對 5個項目縣的實施方案進行了技術審查,并及時對修改后的實施方案進行了批復。

2.4 制定管理辦法,加強工程建設管理

為加強和規(guī)范全省坡耕地水土流失綜合治理試點工程建設管理,確保工程建設質量,充分發(fā)揮投資效益,省水利廳、發(fā)改委在聯(lián)合下發(fā)的《關于加強坡耕地水土流失綜合治理試點工程建設管理的通知》中要求:各州市、縣高度重視,加強領導,明確責任主體;制定施工計劃,加強宣傳,積極引導群眾參與;加強工程建設管理,確保投資效益;加強資金管理,確保資金安全;加強監(jiān)督檢查;做好檔案管理工作。在工程監(jiān)理方面,要求各項目縣在施工招標前確定監(jiān)理單位,設計單位應派出設計負責人或與設計負責人能力相當?shù)脑O計代表。在水土保持監(jiān)測方面,試點工程的水土保持監(jiān)測工作由省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站統(tǒng)一協(xié)調領導,由省水文水資源局承擔。省水文水資源局及其下屬分局在 5個試點工程項目區(qū)開展了坡耕地改造水土保持監(jiān)測工作,對項目區(qū)治理措施實施進度、質量、土壤侵蝕狀況、土壤理化性質、土地產(chǎn)出量等水土保持生態(tài)效益、經(jīng)濟效益及社會效益進行監(jiān)測。

2.5 堅持以人為本,充分尊重群眾意愿

云南省在試點工作中,充分發(fā)揮了農民的自主性。以昌寧縣為例,在項目規(guī)劃立項階段,由縣政府牽頭組織水利局、卡斯鎮(zhèn)政府、龍洞和龍?zhí)洞宕迕翊韰⑴c項目建設協(xié)調會,發(fā)動受益區(qū)群眾參與項目建設。項目村村民代表經(jīng)過與村民“一事一議”,簽訂了投工承諾,為按時、按質、按量完成上級主管部門下達的治理任務奠定了群眾基礎。為確保工程有效實施、工程效益持續(xù)發(fā)揮,縣水利局、卡斯鎮(zhèn)人民政府召開了項目區(qū)群眾宣傳動員會,讓農戶知道自家土地上的工程建設內容,并積極參與到工程的施工和管理中,積極投工投勞,形成了良好的工程建設氛圍。在土地丈量階段,卡斯鎮(zhèn)成立了卡斯鎮(zhèn)項目工作領導小組,抽調鎮(zhèn)、村干部和村民小組人員全力投入工程前期最為關鍵的土地丈量工作。同時,對項目區(qū)進行典型農戶調查,傾聽群眾意見和建議,了解群眾調整產(chǎn)業(yè)結構和改善生產(chǎn)生活的要求,為確保項目的順利開工提供了保障。

洱源縣水利局、三營鎮(zhèn)人民政府及永樂、南大坪兩個村委會工作人員組成工作組,分別在工程涉及的兩個村召開了村民大會,對項目進行廣泛宣傳,張貼公告,讓群眾知曉工程概況,并發(fā)動群眾做好相關配合工作。群眾知曉工程情況后,施工過程中的社會矛盾大大減少,即使出現(xiàn)也較容易解決。

3 實施坡耕地水土流失綜合治理試點工程建設的成效

在坡耕地水土流失綜合治理試點工程建設中,云南省堅持山、水、田、林、路、村統(tǒng)籌規(guī)劃,以梯田建設為重點,以田間道路為骨架,坡面水系相配套,達到灌溉自如,建成了高標準、高質量、高效益的坡耕地治理示范區(qū),實現(xiàn)了治理水土流失和改善群眾生活水平及生產(chǎn)條件的雙贏,也為下一步大規(guī)模開展坡耕地水土流失綜合治理奠定了基礎。

昌寧縣小赤田小流域坡耕地水土流失綜合治理工程完成后,項目區(qū)內的坡耕地將全部得到治理,適宜修筑梯田的全部實施坡改梯,不適宜修筑梯田的全部退耕種植經(jīng)果林和水保林,坡耕地治理度達到 100%,整個項目區(qū)的綜合治理程度達97.5%。經(jīng)計算,本項目經(jīng)濟計算期內總蓄水效益為 782.50萬m3,總減蝕量達 26.43萬 t,總經(jīng)濟效益達 6 156.24萬元,項目區(qū)年減蝕量達 1.32萬t,年蓄水效益達 39.13萬 m3,年增加經(jīng)濟收入 307.81萬元,每公頃每年增加經(jīng)濟收入 7 665元,年人均糧食達到 807 kg,年人均純收入達到 3 814元。

永樂小流域坡耕地水土流失綜合治理工程完成后,項目區(qū)內的坡耕地將全部得到治理,適宜修筑梯田的全部實施坡改梯,不適宜修筑梯田的全部退耕種植經(jīng)果林和水保林,坡耕地治理度達到 100%。本項目經(jīng)濟計算期內蓄水效益為 665.87萬 m3,總減蝕量達 22.45萬 t,總經(jīng)濟效益達 5 210.69萬元,項目區(qū)年減蝕量達 1.12萬 t,年蓄水效益達 33.29萬 m3,年增加經(jīng)濟收入 260.53萬元,每公頃每年增加經(jīng)濟收入 7 830元,年人均糧食產(chǎn)量達到 1 243 kg,年人均純收入達到 3 371.7元。

4 實施坡耕地水土流失綜合治理工程任重道遠

從目前的試點工程看,坡耕地水土流失綜合治理工程任重道遠,還存在一些亟待解決的問題,主要有以下三個方面:

一是投資難度大。坡耕地引水、配水投資高、難度大。雖然國家加大了對坡耕地進行綜合整治的力度,但由于云南坡耕地分布廣、數(shù)量大,坡耕地整治工程單位面積所需投資較大,國家投資有限,試點地區(qū)又多是貧困地區(qū),地方財政困難,致使工程總體進展較慢。以昌寧縣小赤田小流域為例,坡耕地水土流失綜合治理試點工程項目 2010年投資計劃為 1 319萬元,其中梯田工程 402萬元,配水投資 359萬元,由于投資限制,配水設施沒有配到位,制約著坡改梯效益的發(fā)揮。從各個試點進展看,物價上漲特別是工程項目的原材料價格上漲和人工工資提高等問題,也不同程度地制約著工程建設的進度。

二是協(xié)調社會矛盾難度大。一方面,工程的實施與當?shù)剞r民的耕作習慣不符。項目區(qū)內的坡耕地水利條件差,作物成熟期較晚,當?shù)剞r民完成壩區(qū)作物收割后,于 11月至12月才對坡耕地種植的作物進行收割,與工程建設期有一定沖突,且工程建設期間將使區(qū)內小春種植無法進行,影響群眾當年的農業(yè)收入,因此存在一定的社會矛盾。另一方面,項目區(qū)內原坡耕地為各家各戶獨立耕種,統(tǒng)一施工將原地塊全部打亂,施工完成后確權返回各農戶時,會出現(xiàn)一定的矛盾。

三是規(guī)模治理難度大。按項目建設相對集中、成片治理的原則,目前項目區(qū)選址上一般要求300～400 hm2連片。但從目前云南省的實際情況看,不少地方雖然坡耕地相對集中,但仍難以達到這一連片面積要求,加之項目區(qū)內耕地分屬各家各戶,種植結構復雜,規(guī)模治理難度較大。在實際工作中,一個項目區(qū)應該由 100～200 hm2的幾片組成,盡量做到相對集中即可,這樣較合理一些。

5 搞好坡耕地水土流失綜合治理工程的對策與建議

搞好坡耕地水土流失綜合治理試點工作任務艱巨、責任重大,為確保工程建設取得實效,工程效能充分發(fā)揮,一定要高度重視,切實加強領導,精心組織實施,真抓實干、扎實工作。為此,要進一步做好以下工作:

一是加強組織領導。坡耕地治理工作不僅是技術性工作,也是一項復雜的社會工作,政策性強,沒有政府強有力的推動很難順利實施,也難以實現(xiàn)工程生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益兼顧的目標。政府部門要加強領導,制定詳細的實施計劃,將工程實施過程中可能出現(xiàn)的各種問題提前作出預測,按計劃分步推進,協(xié)調解決好工程實施中可能遇到的土地調整、群眾投勞參與、資金控制、工程進度等問題。

二是多渠道增加投入。在國家加大坡耕地綜合治理專項資金的同時,進一步拓寬治理開發(fā)坡耕地的方法和思路,建立健全治理開發(fā)坡耕地的優(yōu)惠政策及相應規(guī)章制度,創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,吸引企業(yè)、集體、大戶等投資實體參與治理開發(fā)坡耕地。各級政府要在資金、政策、技術等方面進一步加大對參與坡耕地治理開發(fā)的社會群體的扶持力度。

三是加強部門間的協(xié)作。坡耕地綜合治理是一項復雜的系統(tǒng)工程,涉及國土、農業(yè)、林業(yè)等多個部門,同時涉及項目區(qū)內千家萬戶農民的利益。要加強土地、水利、林業(yè)、農業(yè)等部門的協(xié)調配合,水行政主管部門要積極主動牽好頭,加強協(xié)調配合和信息溝通,主動征求其他有關部門的意見。各級各部門要相互協(xié)作、緊密配合,舉全社會之力,共同做好坡耕地綜合整治工作。

四是加強宣傳引導。積極開展形式多樣的宣傳教育活動,尊重農戶意愿,提高農戶參與坡耕地整治的積極性。把整治工作與切實改善當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件相結合,以取得群眾的理解和支持。

五是根據(jù)工程實際情況,及時調整種植結構。工程建設影響小春種植,在工程實施過程中應邊實施邊指導農民調整種植結構,以減少因工程建設給當?shù)剞r民造成的損失。

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1000-0941(2011)02-0011-03

和俊(1964—),女(納西族),云南麗江市人,學士,處長,主要從事水土保持管理工作。

2011-01-15

(責任編輯 徐素霞)