徐衛(wèi)軍

(遠(yuǎn)安縣國土資源局,湖北遠(yuǎn)安444200)

隨著礦產(chǎn)資源有償化的深入推進(jìn),礦業(yè)權(quán)出讓制度日漸成熟,礦業(yè)權(quán)出讓市場逐漸規(guī)范,市場配置資源的能力逐漸加大,促進(jìn)了礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。但是,目前在對礦業(yè)權(quán)市場的認(rèn)識和實(shí)踐上,存在著一些問題。不同的利益主體在礦業(yè)權(quán)市場中謀取各自的利益,短期行為十分嚴(yán)重,礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)不能得到保障。為此,本文對我國礦業(yè)權(quán)市場進(jìn)行了一些探討。

1 礦業(yè)權(quán)招、拍、掛出讓的基本概念

礦業(yè)權(quán) (探礦權(quán)和采礦權(quán))市場出讓的方式,主要由招標(biāo)、拍賣和掛牌組成。

招標(biāo)出讓礦業(yè)權(quán):是主管部門就礦業(yè)權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目準(zhǔn)備招標(biāo)文件,發(fā)布招標(biāo)公告或邀請函,投標(biāo)人獲得招標(biāo)文件,進(jìn)行投標(biāo)、評標(biāo)、擇優(yōu)選擇中標(biāo)人的過程。這種方式適用于大型、復(fù)雜的礦產(chǎn)地,要求開發(fā)者不但有足夠的資金保證礦業(yè)開發(fā)最低投入,更需有較高的資質(zhì)滿足礦業(yè)開發(fā)的要求,并以資質(zhì)優(yōu)先的礦業(yè)權(quán)出讓。其特點(diǎn)是:多個(gè)投標(biāo)人,擇優(yōu)選擇中標(biāo)人。

拍賣出讓礦業(yè)權(quán):是主管部門在指定的時(shí)間、地點(diǎn),組織符合條件的有意競買人到場,對出讓礦業(yè)權(quán)公開叫價(jià)競投,按“出價(jià)最高者得”的原則確定受讓人的過程。這種方式適用于礦產(chǎn)品市場活躍、競買者眾的一般礦業(yè)權(quán)出讓。其特點(diǎn)是:競買人眾,價(jià)高者得。

掛牌出讓礦業(yè)權(quán):是主管部門按掛牌公告規(guī)定的期限,將掛牌礦業(yè)權(quán)的出讓起始價(jià)在指定的礦業(yè)權(quán)交易場所公布,等待競買人報(bào)價(jià),然后接受、公布最新報(bào)價(jià),并在掛牌期限截止時(shí)間以出價(jià)結(jié)果確定受讓人的過程。這種方式適用于礦產(chǎn)品市場不太活躍,預(yù)測競買人數(shù)不多的礦業(yè)權(quán)出讓。其特點(diǎn)是:競買人可多可少,價(jià)高者得。

2 礦業(yè)權(quán)招、拍、掛制度相繼出臺(tái)

2000年10月,國土資源部印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》 (國土資發(fā)〔2000〕309號),指出:礦業(yè)權(quán)出讓是指登記管理機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣等方式向礦業(yè)權(quán)申請人授予礦業(yè)權(quán)的行為。2003年6月,國土資源部頒布了《探礦權(quán)和采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法 (試行)》(國土資發(fā) 〔2003〕197號)。2006年 1月,國土資源部頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號),限定了探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍。對高風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)勘查,如銅、鉛、鋅等,以先申請者先登記的方式出讓探礦權(quán);對砂石、黏土等無風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn),對勘查風(fēng)險(xiǎn)不大或以往國家出資開展過工作、勘查風(fēng)險(xiǎn)明顯降低的礦產(chǎn),如煤炭等以“招、拍、掛”方式出讓探礦權(quán)。2006年9月30日,國務(wù)院批準(zhǔn)了財(cái)政部、國土資源部、國家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合起草的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》(國函〔2006〕102號),規(guī)定試點(diǎn)省 (區(qū))出讓新設(shè)煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán),除特別規(guī)定的以外,一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭方式有償取得。隨后,財(cái)政部、國土資源部制定了《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》 (財(cái)建〔2006〕694號),2008年2月,財(cái)政部、國土資源部又下發(fā)了《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》 (財(cái)建〔2008〕22號),對價(jià)款處置進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。這些政策的出臺(tái),對礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。

3 我國礦業(yè)權(quán)出讓程序存在的問題

3.1 地方政府職能錯(cuò)位,干預(yù)太多

地方政府既是礦政管理者,又是礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營者,侵害了探礦權(quán)人的合法權(quán)益,削弱了地質(zhì)勘查工作。主要表現(xiàn)在:一是探礦權(quán)人通過地質(zhì)工作找到可以繼續(xù)勘查的礦點(diǎn)后,登記礦權(quán)或延期登記礦權(quán)時(shí),一些地方政府部門以種種理由不予辦理,造成探礦權(quán)人無法登記和繼續(xù)工作,使持有的礦業(yè)權(quán)過期。二是一些地方政府強(qiáng)制拍賣本轄區(qū)內(nèi)探礦權(quán)人持有的礦業(yè)權(quán),或強(qiáng)制分成出讓所得。三是一些地方政府規(guī)定探礦權(quán)人在申請?zhí)降V權(quán)時(shí),一刀切地要求所有項(xiàng)目都必須要通過招、拍、掛才能獲得,極大地提高了探礦門檻。導(dǎo)致地勘單位出現(xiàn)有力不能出、有勁無處使、有礦權(quán)不能登、有礦不能找的尷尬局面,弱化了國有地勘單位的找礦功能。也導(dǎo)致了礦業(yè)權(quán)市場投資環(huán)境惡化,社會(huì)資金因缺乏法律保障和風(fēng)險(xiǎn)加大而不敢進(jìn)入探礦市場,嚴(yán)重削弱了地質(zhì)工作提供礦產(chǎn)資源保障的能力。

3.2 礦業(yè)權(quán)市場要素不健全

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,構(gòu)成我國礦業(yè)權(quán)出讓市場的三要素,包括主體、客體和市場中介。其主體是礦業(yè)權(quán)人,即礦業(yè)權(quán)的出讓方和礦業(yè)權(quán)的受讓方 (包括采礦權(quán)人和探礦權(quán)人);客體是交易的商品,即礦業(yè)權(quán);市場中介,即是連接買方和賣方各主體之間的有形或無形的媒介和橋梁——評估機(jī)構(gòu)、交易中間人、市場信息、交易裁判等。

在礦業(yè)權(quán)市場主體要素方面,即礦業(yè)權(quán)買賣雙方存在著一些政府部門既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問題。一些礦業(yè)權(quán)人存在著投機(jī)、規(guī)避法律、不講誠信的問題。在礦業(yè)權(quán)市場客體要素方面,存在國家出資勘查形成的或因各種原因收歸國有的礦業(yè)權(quán)情況不清問題,可以進(jìn)行出讓的礦業(yè)權(quán)的底數(shù)不清,可出讓的礦業(yè)權(quán)不多問題;在礦業(yè)權(quán)中介要素方面,除了礦業(yè)權(quán)的評估業(yè)務(wù)外,其他中介業(yè)務(wù),比如經(jīng)紀(jì)、交易服務(wù)、交易信息、有形市場等還沒有開展起來,礦業(yè)權(quán)市場中介要素明顯“缺位”。

3.3 礦業(yè)權(quán)出讓制度的種種限制,違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律

我國將礦業(yè)權(quán)分割為探礦權(quán)和采礦權(quán),《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》 (國土資發(fā)〔2000〕309號)第十六條:“在探礦權(quán)有效期內(nèi)和保留期內(nèi),探礦權(quán)人有優(yōu)先取得勘查區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開采的權(quán)利,未經(jīng)探礦權(quán)人的同意,登記管理機(jī)關(guān)不得在該勘查作業(yè)區(qū)受理他人的礦業(yè)權(quán)申請?！薄蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)第二條規(guī)定:“探礦權(quán)人申請其勘查區(qū)塊范圍內(nèi)的采礦權(quán),符合規(guī)定的,應(yīng)依法予以批準(zhǔn),切實(shí)保護(hù)探礦權(quán)人的合法權(quán)益。”可見,我國規(guī)定勘探企業(yè)在取得探礦權(quán)后,找到可供開采的礦產(chǎn),并不能當(dāng)然地取得采礦權(quán),只是給予探礦權(quán)人以優(yōu)先采礦權(quán)。在實(shí)踐中,探礦權(quán)人要取得采礦權(quán)還需設(shè)立礦山企業(yè)并且要達(dá)到一定的資質(zhì)條件。如果滿足不了主管部門要求的資質(zhì)條件,探礦權(quán)則不可轉(zhuǎn)為采礦權(quán),探礦權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。而在國外,大部分國家規(guī)定投資人取得探礦權(quán)就自然取得采礦權(quán),采礦權(quán)取得后,投資人是否有能力進(jìn)行開采關(guān)系不大。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,雖然“優(yōu)先采礦權(quán)”的規(guī)定有利于國家對重要礦產(chǎn)實(shí)施控制權(quán),但是它也成為了外商投資的一個(gè)重要法律障礙。

3.4 勘查風(fēng)險(xiǎn)較小礦業(yè)權(quán)價(jià)款繳納問題

按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)規(guī)定,風(fēng)險(xiǎn)較小的礦種可進(jìn)行招拍掛出讓探礦權(quán)。既然采取招拍掛,就必然需要評估價(jià)款,可是屬于原勘查的空白區(qū),評估的結(jié)果會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)極端:要么很低,要么很高。礦業(yè)權(quán)成交后,要么政府收到很少的價(jià)款,要么企業(yè)承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)。一旦勘查結(jié)束,若查明的資源儲(chǔ)量遠(yuǎn)大于原評估預(yù)測的儲(chǔ)量,企業(yè)就賺大了,政府則吃虧?！兜V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》(國土資發(fā)〔2000〕309號)第十二條規(guī)定:“探礦權(quán)人在其勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)申請采礦權(quán)的,礦業(yè)權(quán)可不評估,登記管理機(jī)關(guān)不收取價(jià)款?！逼髽I(yè)申請?zhí)降V權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán),政府如何處理?顯然是無法再收價(jià)款。一旦勘查結(jié)束,若查明的資源儲(chǔ)量遠(yuǎn)小于原評估預(yù)測的儲(chǔ)量,企業(yè)嚴(yán)重虧損,政府又該如何處理?政府也不可能將原收取的價(jià)款退給企業(yè),更不可能彌補(bǔ)企業(yè)的勘查損失。在某種程度上,勘查就成了賭博,而且是豪賭,賭的是國家資源。

4 對策和建議

4.1 進(jìn)一步完善我國礦業(yè)權(quán)制度的法律法規(guī)

要對我國的礦業(yè)法律進(jìn)行增補(bǔ)和修改,制定一些相關(guān)法律法規(guī)彌補(bǔ)我國礦業(yè)法制的空白,解決當(dāng)前較有爭議的問題,以規(guī)范當(dāng)前礦業(yè)權(quán)交易實(shí)踐。進(jìn)一步確立礦業(yè)權(quán)的法律性質(zhì)和地位,宣告礦業(yè)權(quán)具有優(yōu)先效力、排他效力等效力,減少行政管理的環(huán)節(jié)。

4.2 加強(qiáng)政府職能作用

要對違規(guī)操作、無證探礦采礦的個(gè)人及企業(yè)進(jìn)行必要的懲罰,加大力度保護(hù)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)的合法性,從根本上保證礦業(yè)體制的正常運(yùn)作。政府在礦業(yè)權(quán)市場中充當(dāng)著雙重角色,要使礦業(yè)權(quán)市場健康發(fā)展,要規(guī)范完善政府在礦業(yè)權(quán)市場中的地位和作用,加大宏觀調(diào)控監(jiān)管力度,做好礦業(yè)權(quán)市場的統(tǒng)籌、政策指導(dǎo)、交易規(guī)則的審查、市場監(jiān)管等工作,為礦業(yè)權(quán)制度建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次,必須對礦業(yè)權(quán)出讓的合理規(guī)模實(shí)行數(shù)量控制。政府主管部門應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)資源供給和市場需求情況,對一定時(shí)期內(nèi)各礦種礦業(yè)權(quán)的可出讓總量進(jìn)行科學(xué)的測算,合理確定各年度的礦業(yè)權(quán)出讓規(guī)模和資源開采量,調(diào)節(jié)供需平衡,引導(dǎo)市場價(jià)格,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

4.3 培養(yǎng)和完善礦業(yè)權(quán)市場要素

一是礦業(yè)權(quán)市場主體素質(zhì)要提高。各礦業(yè)權(quán)市場主體既要維護(hù)自己的合法權(quán)益,又要認(rèn)真履行自己的法定義務(wù),講究誠信原則,自愿公平交易,不能投機(jī),不能規(guī)避法律。二是礦業(yè)權(quán)市場客體要培育。要加強(qiáng)公益性地勘探查,建立礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備庫制度,做到在礦業(yè)權(quán)市場中有礦業(yè)權(quán)商品可賣。三是礦業(yè)權(quán)市場中介要完善。要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上加強(qiáng)和完善礦業(yè)權(quán)評估制度,適當(dāng)增加評估機(jī)構(gòu);建立和完善礦業(yè)權(quán)咨詢制度;在全國建立一定數(shù)量不同規(guī)模的礦業(yè)權(quán)交易市場,定期召開礦業(yè)權(quán)交易會(huì)。四是政府要建立礦業(yè)權(quán)中介行業(yè)規(guī)范、道德準(zhǔn)則、合同示范文本、議價(jià)通則、信譽(yù)評估體系和制度、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證等制度。

4.4 建立勘查許可證持有者直接取得采礦權(quán)制度

在完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下,勘查許可證持有者的主要目的是為了取得采礦權(quán),如果不給他們直接取得采礦權(quán)的權(quán)利,他們的工作所取得的價(jià)值就無從實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?勘查許可本身的有效期是很短的,又不允許商業(yè)性采礦,所以,必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)給勘查許可證持有者直接取得采礦權(quán)的權(quán)利。即在勘查工作結(jié)束、勘查許可證有效期滿之前,向管理機(jī)構(gòu)申請采礦權(quán),經(jīng)批準(zhǔn)后,勘查許可證持有者可以有1年的時(shí)間編制開采需要的有關(guān)資料,做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作,辦理采礦權(quán)。

4.5 對風(fēng)險(xiǎn)小的礦種實(shí)行政府勘查,然后向社會(huì)出讓

按照地質(zhì)成礦規(guī)律,勘查都存在風(fēng)險(xiǎn),只有完成設(shè)計(jì)的勘查工作之后,才可以對礦體做出評價(jià)。人為地將礦種進(jìn)行高中低風(fēng)險(xiǎn)分類,政府看似當(dāng)時(shí)收到一筆可觀的價(jià)款,但是勘查結(jié)束后,一般會(huì)出現(xiàn)政府或者企業(yè)吃虧現(xiàn)象,并不利于勘查工作。建議對風(fēng)險(xiǎn)較小的礦種實(shí)行政府出資進(jìn)行勘查,查明資源儲(chǔ)量之后,按照確定的資源儲(chǔ)量進(jìn)行礦業(yè)權(quán)評估,向社會(huì)公開出讓礦業(yè)權(quán)。