喬殿新,魯勝力,王 瑩

(水利部水土保持司,北京100053)

2011年3月1日起正式施行的新水土保持法的亮點之一是把規(guī)劃單獨成章,突出了規(guī)劃的法律地位,提升了規(guī)劃的權(quán)威性和約束性,強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃制度,增強(qiáng)了規(guī)劃的地位和作用。因此,貫徹新水土保持法要求做好水土保持規(guī)劃工作,搞好頂層設(shè)計,統(tǒng)籌水土保持改革發(fā)展,奠定水土保持工作基礎(chǔ),意義重大。

1 水保規(guī)劃的地位和作用

規(guī)劃是開展水土保持工作的基礎(chǔ),是履行政府職能的重要手段,有了水土保持規(guī)劃,各項工作才能綱舉目張、有序開展。

(1)規(guī)劃是水土保持工作實行的方針之一。新水土保持法第三條規(guī)定:“水土保持工作實行預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學(xué)管理、注重效益的方針”,明確了規(guī)劃是水土保持工作的一項重要內(nèi)容,要求實行全面規(guī)劃,統(tǒng)籌各項工作,為水土保持全面發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(2)規(guī)劃是明確任務(wù)和安排資金的依據(jù)。新水土保持法第四條規(guī)定:“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,對水土保持規(guī)劃確定的任務(wù),安排專項資金,并組織實施”,明確要求縣級以上人民政府要重視水土保持工作,要根據(jù)規(guī)劃確定的水土保持任務(wù),采取有效措施,落實專項資金組織實施。

(3)規(guī)劃是預(yù)防水土流失的依據(jù)。新水土保持法第十六條規(guī)定:“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照水土保持規(guī)劃,采取封育保護(hù)、自然修復(fù)等措施,組織單位和個人植樹種草,擴(kuò)大林草覆蓋面積,涵養(yǎng)水源,預(yù)防和減輕水土流失”,明確了水土流失預(yù)防工作要以水土保持規(guī)劃為依據(jù)開展,主要采取封育保護(hù)、自然修復(fù)等措施。

(4)規(guī)劃明確了水土保持方案適用范圍。新水土保持法第二十五條規(guī)定:“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案”,明確了需要編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目的地域范圍為四類,即山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域。

(5)規(guī)劃明確了水土保持補(bǔ)償費繳納地域范圍。新水土保持法第三十二條第二款規(guī)定:“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動,損壞水土保持設(shè)施、地貌植被,不能恢復(fù)原有水土保持功能的,應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費,專項用于水土流失預(yù)防和治理”,明確了水土保持補(bǔ)償費的征收地域范圍為山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域。

(6)規(guī)劃明確了國家扶持社會力量的范圍。新水土保持法第三十三條規(guī)定:“國家鼓勵單位和個人按照水土保持規(guī)劃參與水土流失治理,并在資金、技術(shù)、稅收等方面予以扶持”,明確了單位和個人在水土保持規(guī)劃的范圍內(nèi)治理水土流失,國家將予以扶持。

2 水保規(guī)劃分級分類

根據(jù)《水利規(guī)劃管理辦法(試行)》,水土保持規(guī)劃可分為三級三類,即國家、流域和區(qū)域三級,戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃三類。目前,全國初步建立了水土保持規(guī)劃體系,組織開展了國家、流域、區(qū)域等層面的水土保持規(guī)劃編制工作,為科學(xué)有序開展水土保持工作奠定了扎實的基礎(chǔ)。

(1)國家規(guī)劃。一是戰(zhàn)略規(guī)劃,主要有《全國水土保持規(guī)劃綱要(1991—2000年)》(國務(wù)院批復(fù))、《全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃(1998—2050年)》、《全國水土保持規(guī)劃(2011—2030年)》(在編);二是發(fā)展規(guī)劃,主要有《全國“十一五”水土保持規(guī)劃》、《全國“十二五”水土保持規(guī)劃》等;三是專項規(guī)劃,主要有《全國水土保持生態(tài)修復(fù)規(guī)劃》、《全國水土保持監(jiān)測規(guī)劃》(在編)、《全國坡耕地水土流失綜合治理規(guī)劃(2011—2020年)》(在編)、《全國水土保持植被建設(shè)規(guī)劃》(在編)、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目規(guī)劃(2008—2020年)》、《國家水土保持重點建設(shè)工程實施規(guī)劃(2008—2012年)》(水利部和財政部聯(lián)合批復(fù))、《全國水土保持預(yù)防監(jiān)督綱要(2004—2015年)》(水利部印發(fā))、《全國水土保持監(jiān)測綱要(2006—2015年)》(水利部印發(fā))、《全國水土保持信息化發(fā)展綱要(2008—2020年)》(水利部印發(fā))、《全國水土保持科技發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》(水利部印發(fā))、《水土保持從業(yè)人員培訓(xùn)綱要(2004—2008年)》(水利部印發(fā))等。

(2)流域規(guī)劃。一是綜合規(guī)劃,主要有《長江流域水土保持規(guī)劃》、《黃河流域水土保持規(guī)劃》(在編)、《海河流域水土保持規(guī)劃》(在編)、《淮河流域水土保持規(guī)劃》(在編)、《珠江流域水土保持規(guī)劃》(在編)、《松遼流域水土保持規(guī)劃》(在編)、《太湖流域水土保持規(guī)劃》(在編);二是專項規(guī)劃,主要有《長江上中游水土保持重點防治工程實施規(guī)劃(2006—2010年)》(水利部批復(fù))、《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃(2004—2020年)》(國務(wù)院批復(fù))、《丹江口庫區(qū)及上游水土保持規(guī)劃(修訂本)》、《三峽庫區(qū)水土保持規(guī)劃》(水利部與重慶和湖北聯(lián)合批復(fù))、《金沙江干熱河谷水土保持植被建設(shè)與開發(fā)規(guī)劃》、《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持建設(shè)規(guī)劃》、《黃河上中游水土保持重點防治工程實施規(guī)劃(2006—2010年)》(水利部批復(fù))、《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃(2003—2020年)》、《黃河上中游多沙粗沙區(qū)治溝骨干工程建設(shè)專項規(guī)劃》、《黃河內(nèi)蒙古河段十大孔兌治理規(guī)劃》、《珠江上游南北盤江石灰?guī)r地區(qū)水土保持工程建設(shè)規(guī)劃(2006—2020年)》(水利部批復(fù))、《珠江上游南北盤江石灰?guī)r地區(qū)水土保持綜合防治工程建設(shè)規(guī)劃(2006—2010年)》(水利部批復(fù))、《東北黑土區(qū)水土流失綜合防治規(guī)劃(2006—2020年)》(水利部批復(fù))、《東北黑土區(qū)水土流失綜合防治工程建設(shè)規(guī)劃(2006—2010年)》(水利部批復(fù))等。

(3)區(qū)域規(guī)劃。一是綜合規(guī)劃,主要有《西部地區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》、《革命老區(qū)水土保持重點建設(shè)工程規(guī)劃(2011—2020年)》、《人口較少少數(shù)民族地區(qū)水土保持規(guī)劃》、地方水土保持綜合規(guī)劃;二是發(fā)展規(guī)劃,主要有地方水土保持五年規(guī)劃;三是專項規(guī)劃,主要有《南方崩崗防治規(guī)劃(2008—2020年)》(水利部批復(fù))、《巖溶地區(qū)石漠化綜合治理水利專項規(guī)劃》、《京津風(fēng)沙源治理工程水利防沙治沙規(guī)劃(2001—2010年)》、地方水土保持專項規(guī)劃等。

(4)其他相關(guān)規(guī)劃。一是戰(zhàn)略規(guī)劃,主要有《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃(1998—2050年》(國務(wù)院批復(fù))、《全國生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃(2011—2020年》(在編)、《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》(國務(wù)院常務(wù)會議通過);二是發(fā)展規(guī)劃,主要有《全國水利發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《全國水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》;三是專項規(guī)劃,主要有《黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃》(國務(wù)院批復(fù))、《全國城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》、七大流域綜合規(guī)劃(在修)、七大流域防洪規(guī)劃(國務(wù)院批復(fù))、《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃(2001—2005年)》(國務(wù)院批復(fù))、《巖溶地區(qū)石漠化綜合治理規(guī)劃》、《京津風(fēng)沙源治理工程規(guī)劃(2001—2010年)》、《黃土高原綜合治理規(guī)劃大綱(2010—2030年)》(國家發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā))、《三峽后續(xù)工作規(guī)劃(2011—2020年)》(國務(wù)院常務(wù)會議通過)以及渭河、漢江、金沙江、嘉陵江、怒江、鄱陽湖、洞庭湖等重要江河湖泊綜合規(guī)劃等。

近年來,全國水土保持規(guī)劃編制工作得到了大力推進(jìn),取得了顯著成效,為水土保持改革發(fā)展明確了方向、奠定了基礎(chǔ)。但目前相比較而言,水土保持規(guī)劃工作依然存在一些問題:一是規(guī)劃體系不完善,各級各類規(guī)劃名錄不明確,一些重要規(guī)劃尚未及時編制;二是規(guī)劃的法律地位弱,缺少權(quán)威性和約束力,不按規(guī)劃實施的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生;三是有的規(guī)劃編制水平和質(zhì)量不高,影響了規(guī)劃的指導(dǎo)性和可操作性;四是缺少規(guī)劃編制經(jīng)費,影響了編制工作的正常開展。

3 水保規(guī)劃工作的重點

貫徹新水土保持法的要求,編制好新時期水土保持規(guī)劃,為水土保持新發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ),應(yīng)著重做好以下8個方面的工作。

(1)夯實規(guī)劃基礎(chǔ)。新水土保持法第十條規(guī)定:“水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在水土流失調(diào)查結(jié)果及水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)劃定的基礎(chǔ)上,遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的原則編制”,明確了規(guī)劃的編制基礎(chǔ)和原則。因此,要著力做好水土流失調(diào)查和“兩區(qū)”劃定工作,為規(guī)劃編制奠定基礎(chǔ)。全國水土保持普查及結(jié)果公告(含水土流失調(diào)查)工作一般每10年開展一次,由水利部組織進(jìn)行;各省(自治區(qū)、直轄市)水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果;縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果,及時劃定并公告水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)。同時,要加強(qiáng)專題研究,為規(guī)劃編制提供技術(shù)支撐。

(2)明確規(guī)劃分類。新水土保持法第十三條第二款規(guī)定:“水土保持規(guī)劃包括對流域或者區(qū)域預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源作出的整體部署,以及根據(jù)整體部署對水土保持專項工作或者特定區(qū)域預(yù)防和治理水土流失作出的專項部署”,基本明確了規(guī)劃分為國家、流域和區(qū)域三級,戰(zhàn)略和專項兩類。另外,根據(jù)《水利規(guī)劃管理辦法(試行)》,水土保持規(guī)劃還應(yīng)包括發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃不同,其目標(biāo)、內(nèi)容、規(guī)劃期、修訂期、編制和審批要求等也不相同,所以要明確規(guī)劃分類,實施分類指導(dǎo)。

(3)確定編制主體。新水土保持法第十四條規(guī)定:“縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關(guān)部門編制水土保持規(guī)劃”,明確了規(guī)劃由水行政主管部門會同同級人民政府有關(guān)部門編制。因此,在規(guī)劃編制工作中,除應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和專家咨詢組、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)、發(fā)揮高層的推動作用外,還應(yīng)確定規(guī)劃編制承擔(dān)單位。根據(jù)《水利規(guī)劃管理辦法(試行)》,規(guī)劃編制承擔(dān)單位應(yīng)為政府有關(guān)部門及所屬事業(yè)單位,或具有相應(yīng)資質(zhì)的勘測、設(shè)計、咨詢機(jī)構(gòu)。

(4)優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容。新水土保持法第十三條規(guī)定:“水土保持規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等”。根據(jù)《水土保持規(guī)劃編制規(guī)程》(SL 335—2006),水土保持規(guī)劃還應(yīng)包括基本情況、規(guī)劃依據(jù)和原則、分區(qū)及總體布局、環(huán)評、投資估算、效益分析與經(jīng)濟(jì)評價、進(jìn)度安排與近期實施意見、組織管理以及改革發(fā)展、行業(yè)管理等內(nèi)容。因此,要準(zhǔn)確把握國家要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求,順應(yīng)社會公眾的期盼,研究判斷現(xiàn)狀,科學(xué)預(yù)測未來,合理確定目標(biāo)和任務(wù),編制出具有前瞻性、科學(xué)性、時代性和可行性的規(guī)劃。特別是規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù),作為國家在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)實行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度的重要依據(jù),其確定尤需科學(xué)論證。

(5)廣泛征求意見。新水土保持法第十三條第二、三款規(guī)定:“水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。編制水土保持規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)征求專家和公眾的意見”。因此,編制規(guī)劃時要充分征求相關(guān)部門意見,做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接;要深入征求專家意見,集思廣益,提升規(guī)劃深度和高度;要廣泛征求社會公眾意見,傾聽民聲,反映民意,增強(qiáng)規(guī)劃的全面性和代表性。

(6)及時審批規(guī)劃。新水土保持法第十四條規(guī)定:“縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關(guān)部門編制水土保持規(guī)劃,報本級人民政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后,由水行政主管部門組織實施”,明確了規(guī)劃的審批部門為本級人民政府或者其授權(quán)部門。因此,規(guī)劃審批時,要及時申報并納入審批部門的審批計劃;規(guī)劃審批前,要組織專家或委托有相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)對規(guī)劃成果進(jìn)行審查,提出審查意見;要先根據(jù)各方面意見修改完善,再履行報批程序。

(7)適時修訂規(guī)劃。新水土保持法第十四條第二款規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃根據(jù)實際情況需要修改的,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃編制程序報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”,明確了規(guī)劃修訂的程序和要求。不同類別的規(guī)劃修訂周期不一樣,特別是戰(zhàn)略規(guī)劃和綜合規(guī)劃一般要定期進(jìn)行修訂,才能適應(yīng)新形勢、新變化和新要求;開展規(guī)劃修訂工作,須經(jīng)原規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),以保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性,避免隨意性。

(8)推進(jìn)規(guī)劃實施。新水土保持法第四條規(guī)定:“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,對水土保持規(guī)劃確定的任務(wù),安排專項資金,并組織實施”;第十四條規(guī)定:“水土保持規(guī)劃,報本級人民政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后,由水行政主管部門組織實施。水土保持規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行”。規(guī)劃獲批后,應(yīng)盡快向社會公布(涉密除外),加強(qiáng)社會指導(dǎo)和監(jiān)督;縣級以上人民政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),明確責(zé)任分工,安排專項資金,完成規(guī)劃確定的任務(wù);各級水行政主管部門要積極協(xié)調(diào),加強(qiáng)監(jiān)督檢查,組織實施好規(guī)劃,并建立健全規(guī)劃實施的評估制度,提高規(guī)劃實施效益。

4 水保規(guī)劃工作應(yīng)注意的幾個問題

水土保持規(guī)劃工作是一項系統(tǒng)工程,涉及部門多,觸及領(lǐng)域廣,內(nèi)容龐雜,程序嚴(yán)謹(jǐn),成果要求高,是水土保持改革發(fā)展的綱領(lǐng),具有很強(qiáng)的法律性和約束力。因此,要做好水土保持規(guī)劃工作,應(yīng)當(dāng)注意以下幾方面問題。

(1)強(qiáng)化水土保持規(guī)劃的法律地位。新水土保持法規(guī)定,水土保持規(guī)劃是政府職責(zé),應(yīng)由同級人民政府批準(zhǔn),并嚴(yán)格執(zhí)行,明確了規(guī)劃的法律地位。因此,要突出規(guī)劃的約束功能,科學(xué)確定目標(biāo)和任務(wù),增強(qiáng)指導(dǎo)性和可操作性;要加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督,對規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查,推進(jìn)規(guī)劃的落實;要推動實行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度,增強(qiáng)地方政府責(zé)任感和使命感,切實落實規(guī)劃的各項任務(wù)。

(2)加強(qiáng)水土保持規(guī)劃管理。為嚴(yán)格執(zhí)行《水利規(guī)劃管理辦法(試行)》,加強(qiáng)水土保持規(guī)劃管理工作,要從組織和領(lǐng)導(dǎo)層面提升對規(guī)劃的認(rèn)識,加強(qiáng)對規(guī)劃的重視,切實發(fā)揮規(guī)劃的頂層設(shè)計作用;要加強(qiáng)規(guī)劃立項工作,建立規(guī)劃項目庫,有計劃地開展規(guī)劃編制工作;要重視規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作,充分利用各種協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)交流溝通,合力推進(jìn)規(guī)劃編制;要加強(qiáng)對與規(guī)劃相關(guān)的關(guān)鍵問題的研究,提升專題研究成果,增強(qiáng)支撐規(guī)劃作用;要落實規(guī)劃編制經(jīng)費,保障規(guī)劃工作順利進(jìn)行。

(3)完善水土保持規(guī)劃體系。不斷完善水土保持規(guī)劃體系,優(yōu)化水土保持規(guī)劃分級、分類,形成各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)銜接的規(guī)劃體系;研究制訂水土保持規(guī)劃體系名錄,加強(qiáng)對規(guī)劃編制工作的指導(dǎo),為有序開展水土保持規(guī)劃編制和修訂等工作奠定基礎(chǔ);建立健全水土保持規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,提高規(guī)劃的信息化水平,增強(qiáng)資源共享。

(4)健全水土保持規(guī)劃制度。規(guī)范規(guī)劃的立項、編制、審批、實施、修訂、評估等程序和工作,推進(jìn)規(guī)劃工作制度化;推進(jìn)水土保持規(guī)劃評估工作,對規(guī)劃質(zhì)量和實施情況進(jìn)行定期評估,不斷提高規(guī)劃編制水平;建立規(guī)劃互動平臺,廣泛征求社會各界意見;加強(qiáng)規(guī)劃人才培養(yǎng)和專家?guī)旖ㄔO(shè),定期培訓(xùn),更新知識,掌握國家大政方針,體現(xiàn)時代特征,編制出高水平的規(guī)劃。