金吉斌

(云南農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，云南 昆明 650031)

1 云南省中低產(chǎn)田地改造的主要成效

2008年12月，云南省委八屆六次全委會(huì)作出了“舉全省之力，用12年時(shí)間改造2000萬畝中低產(chǎn)田地、增產(chǎn)100億斤糧食”(1畝 =1/15 hm2，1斤 =0.5 kg，下同)的重大決策后，省、州(市)、縣(市、區(qū))三級(jí)人民政府、省里有關(guān)部門都相繼建立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，掀起了新一輪中低產(chǎn)田地改造熱潮。省里相繼出臺(tái)了《云南省2000萬畝中低產(chǎn)田地改造規(guī)劃綱要(2009—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)、《云南省人民政府關(guān)于加快中低產(chǎn)田地改造的意見》等一系列規(guī)范性文件，建立了中低產(chǎn)田地改造工作目標(biāo)責(zé)任制，建立健全了中低產(chǎn)田地改造聯(lián)席會(huì)議制度、部門會(huì)商制度、項(xiàng)目管理制度、考核獎(jiǎng)勵(lì)制度等。全省各級(jí)政府和有關(guān)部門堅(jiān)持把中低產(chǎn)田地改造與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村緊密結(jié)合起來，以治水改土為中心，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)，集中人力、物力、財(cái)力，加大對(duì)中低產(chǎn)田地改造的工作力度。全省16個(gè)州(市)和129個(gè)縣(市、區(qū))均按照高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的要求編制了中低產(chǎn)田地改造規(guī)劃，經(jīng)省級(jí)組織評(píng)審后建立了規(guī)模為161萬hm2的全省中低產(chǎn)田地改造項(xiàng)目庫，為省級(jí)項(xiàng)目統(tǒng)籌和實(shí)施搭建了平臺(tái)。

2009—2010年，全省共籌資75億元用于中低產(chǎn)田地改造，完成改造面積40萬hm2[1]，配套完成小型水利工程19120項(xiàng)，修筑溝渠10332km，建設(shè)機(jī)耕路8200km，鋪設(shè)管網(wǎng)12344km，完成坡改梯1.798萬hm2，實(shí)施生物農(nóng)藝措施7.35萬hm2，農(nóng)民人均增加了0.013 hm2高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，創(chuàng)造了“馬龍模式”、“勐海模式”、“平遠(yuǎn)速度”等中低產(chǎn)田地改造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。全省基本形成了政府大手筆、項(xiàng)目大集中、資金大整合、社會(huì)大參與、群眾大建設(shè)的“大改造”格局，呈現(xiàn)出規(guī)劃起點(diǎn)高、工程投入大、改造進(jìn)度快、工程質(zhì)量好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2 云南省中低產(chǎn)田地改造及資金籌措整合存在的主要問題

(1)需求、投入矛盾大。云南省中低產(chǎn)田地?cái)?shù)量多、面積大，資金需求與實(shí)際投入存在較大差距:一方面受資金投入量限制，還有大量中低產(chǎn)田地沒有納入改造計(jì)劃;另一方面部分項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有待提高，一些中低產(chǎn)田地改造后沒有達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)。例如，有的地塊僅實(shí)施了溝渠配套工程，有的僅實(shí)施了土地整形工程，還有的僅實(shí)施了機(jī)耕路建設(shè)工程，改造措施單一影響了改造效果。尤其是隨著中低產(chǎn)田地改造工作的不斷推進(jìn)，今后改造的重點(diǎn)將向山區(qū)、半山區(qū)和貧困地區(qū)延伸和推進(jìn)，這些地區(qū)改造成本高、難度大，投入與需求之間的矛盾將更加突出，導(dǎo)致資金籌措壓力增大。

(2)投入標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。由于資金的投入來源、投資方向、投資標(biāo)準(zhǔn)不同，各部門工作目標(biāo)各有側(cè)重，中低產(chǎn)田地改造建設(shè)的投資標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)要求不一致等，中低產(chǎn)田地改造成果很難達(dá)到統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。例如，有些項(xiàng)目投資力度大，因地制宜地實(shí)施了不同的改造措施，改造效果達(dá)到甚至超過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);有些項(xiàng)目資金投入偏少，項(xiàng)目整合難度大，不能完全按照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，改造效果不夠理想。

(3)資金到位不及時(shí)。項(xiàng)目管理職能分散到各個(gè)部門、項(xiàng)目審批程序簡繁參差、上報(bào)批復(fù)的時(shí)間不同步，導(dǎo)致項(xiàng)目批準(zhǔn)和資金撥付到位時(shí)間間隔大，直接影響了改造項(xiàng)目的集中整合，并常常導(dǎo)致錯(cuò)過了農(nóng)時(shí)節(jié)令。例如，有的項(xiàng)目申報(bào)和審批程序復(fù)雜、耗時(shí)較長，難以及時(shí)批復(fù)實(shí)施，往往批復(fù)后已經(jīng)過了農(nóng)閑季節(jié)，耕地上種植有農(nóng)作物，不便進(jìn)行改造;項(xiàng)目開工時(shí)間規(guī)定不統(tǒng)一，有的項(xiàng)目通過評(píng)審就可以啟動(dòng)，有的需要正式批復(fù)后才能啟動(dòng);不同部門項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間不同步，比如煙草部門的項(xiàng)目一般是當(dāng)年1月開工，年底前全部完工，而其他部門的項(xiàng)目均是當(dāng)年冬、第二年春實(shí)施。上述問題的存在導(dǎo)致不同項(xiàng)目集中在同一片中低產(chǎn)田地進(jìn)行改造時(shí)，改造進(jìn)度難以統(tǒng)一，改造效果顯現(xiàn)較慢。

(4)投入重點(diǎn)不突出。云南省中低產(chǎn)田地改造以山區(qū)、半山區(qū)為重點(diǎn)，但由于山區(qū)、半山區(qū)中低產(chǎn)田地零星分散、坡陡埂高、缺乏水源、灌排基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、耕作層淺薄貧瘠、水土流失嚴(yán)重、不便于機(jī)械施工、投入高效益低，因此改造難度比較大。從已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目來看，受投入等方面的限制，按照“大規(guī)模、大連片、高標(biāo)準(zhǔn)”的建設(shè)要求，實(shí)施的項(xiàng)目集中在壩區(qū)的多、在山區(qū)半山區(qū)的少。從全省大部分耕地位于山區(qū)、半山區(qū)坡耕地的實(shí)際來看，現(xiàn)在的建設(shè)重點(diǎn)與重在山區(qū)、半山區(qū)的要求還有差距，改造重點(diǎn)不夠突出。

(5)規(guī)模效益不明顯。由于沒有打破長期形成的條塊分割、封閉運(yùn)行、各自為政的思維模式和項(xiàng)目管理機(jī)制，改造項(xiàng)目由多個(gè)責(zé)任部門分別管理實(shí)施。各部門從自身職能出發(fā)提出建設(shè)內(nèi)容，制定管理驗(yàn)收辦法，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)的投入、建設(shè)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不同。目前，項(xiàng)目資金統(tǒng)籌整合、協(xié)調(diào)配合、集中投入的機(jī)制還沒有完全建立起來。實(shí)際工作中在項(xiàng)目布局和資金安排上仍存在各吹各打、各自為政的情況，難以形成投入合力，較難實(shí)現(xiàn)資金集中投入的規(guī)模效益。

(6)各地發(fā)展不平衡。全省各州(市)、縣(市、區(qū))改造工作發(fā)展不平衡。例如，曲靖、文山、玉溪、楚雄等州(市)資金整合力度大，各方面工作開展得較好，而麗江、臨滄、德宏等州(市)開展得相對(duì)遲緩;各地財(cái)力不一，有的州(市)安排了配套資金，有的州(市)則沒有;有的縣(市、區(qū))項(xiàng)目前期工作做得好，列入計(jì)劃的項(xiàng)目較多，有的則相對(duì)較少;有的縣(市、區(qū))整合項(xiàng)目資金，連片規(guī)模開發(fā)成效明顯，有的改造面積小，示范帶動(dòng)作用較差。

(7)農(nóng)藝措施不到位。由于單位面積資金投入不足等，有的項(xiàng)目在實(shí)施中不注意保護(hù)耕作層，熟土回填不夠;有的項(xiàng)目實(shí)施工程措施之后，種植生物籬、種植綠肥、增施農(nóng)家肥、聚土壟作、合理間套種、測(cè)土配方施肥等生物農(nóng)藝措施沒有跟上，固土保墑不夠，導(dǎo)致土壤肥力下降，耕地質(zhì)量沒有得到提高，仍處于中低產(chǎn)田地的產(chǎn)出水平，群眾意見較大。

(8)建后管護(hù)不規(guī)范。由于項(xiàng)目后續(xù)管理工作長效機(jī)制還不完善、不健全，工程完工后的管護(hù)工作還存在一些問題，尤其是一些地方存在中低產(chǎn)田地改造建設(shè)項(xiàng)目交付使用后管護(hù)主體不明確、管護(hù)經(jīng)費(fèi)不落實(shí)、重用輕管等現(xiàn)象，加之部分群眾認(rèn)識(shí)不到位、管護(hù)積極性不高，導(dǎo)致中低產(chǎn)田地改造項(xiàng)目工程措施的損毀現(xiàn)象比較嚴(yán)重，影響了效益的長期發(fā)揮。

3 “十二五”期間中低產(chǎn)田地改造的任務(wù)及資金需求

3.1 改造任務(wù)

《規(guī)劃綱要》提出，2009—2020年云南省要改造中低產(chǎn)田地133萬hm2，其中:2009—2012年為第一階段，計(jì)劃改造 60萬hm2;2013—2020年為第二階段，計(jì)劃改造 73萬hm2?！笆濉鳖^兩年每年改造15萬hm2，后三年每年改造9.3萬hm2，“十二五”期間改造任務(wù)是58萬hm2。

3.2 資金需求

《規(guī)劃綱要》指出，項(xiàng)目規(guī)劃期內(nèi)總投資300億元以上，第一階段(2009—2012年)每年投資35億元以上，4年累計(jì)投資140億元以上;第二階段(2013—2020年)每年投資20億元以上，8年累計(jì)投資160億元以上?！笆濉鳖^兩年每年投資35億元以上，后三年每年投資20億元以上，“十二五”期間總投資需求在130億元以上。

4 加大中低產(chǎn)田地改造及資金籌措整合力度的建議

近年來，針對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用和管理分散的問題，國家鼓勵(lì)對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行整合使用，以發(fā)揮集中效益。實(shí)施新一輪中低產(chǎn)田地改造是云南省委、省政府的德政工程和民心工程，因?yàn)槟壳暗呢?cái)力還做不到專項(xiàng)大規(guī)模投入，所以有必要整合各種支農(nóng)資金，集中力量辦大事。大規(guī)模整合支農(nóng)資金用于中低產(chǎn)田地改造既有政策支持又有經(jīng)驗(yàn)積累，既有思想基礎(chǔ)又有整合平臺(tái)，現(xiàn)就進(jìn)一步加大中低產(chǎn)田地改造及資金籌措整合力度提出如下建議:

(1)拓寬渠道加大投入，著力形成多元化投入機(jī)制。中低產(chǎn)田地改造對(duì)于云南省與全國同步實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)具有十分重要的意義，考慮到目前資金投入還停留在整合現(xiàn)有資金的層面，建議設(shè)立云南省中低產(chǎn)田地改造專項(xiàng)資金，由省級(jí)財(cái)政預(yù)算每年安排20億元以上資金專項(xiàng)用于中低產(chǎn)田地改造，其中10億元以上專項(xiàng)用于山區(qū)、半山區(qū)中低產(chǎn)田地改造，5億元以上用于落實(shí)農(nóng)藝措施，2億元以上用于項(xiàng)目建后管護(hù)，1億元以上用于以獎(jiǎng)代補(bǔ)。中低產(chǎn)田地改造需要投入數(shù)百億元的資金，這么大的資金需求不可能全部由財(cái)政承擔(dān)，因此建議探索建立以政府投入為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體、市場(chǎng)融資和社會(huì)資金投入為補(bǔ)充的多元化投入機(jī)制，在切實(shí)加大財(cái)政投入力度的基礎(chǔ)上，著力強(qiáng)化金融支持，發(fā)動(dòng)農(nóng)民投工投資投勞，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與中低產(chǎn)田地改造項(xiàng)目。

(2)轉(zhuǎn)變方式擴(kuò)大范圍，構(gòu)建支農(nóng)資金大整合格局。由于目前財(cái)政支農(nóng)資金整合主要是項(xiàng)目和項(xiàng)目資金下達(dá)以后的整合，是資金分配以后的“后整合”[2]，各種支農(nóng)資金申報(bào)、下達(dá)、實(shí)施進(jìn)度和要求不一致，導(dǎo)致以縣為平臺(tái)進(jìn)行資金整合存在較大困難。為確保資金整合效果，建議從源頭抓起、從預(yù)算環(huán)節(jié)整合支農(nóng)資金。首先，根據(jù)中低產(chǎn)田地改造任務(wù)，清理部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出，歸并整合性質(zhì)相同、用途相似的項(xiàng)目支出，重視預(yù)算安排，將項(xiàng)目申報(bào)、資金撥付、監(jiān)督管理等各個(gè)環(huán)節(jié)整合到一個(gè)管理系統(tǒng)內(nèi)。針對(duì)上述問題，建議采取自上而下省、市、縣多層級(jí)整合的方式，其中省級(jí)對(duì)中央下?lián)艿母鞣N支農(nóng)資金和省級(jí)財(cái)政各種支農(nóng)資金進(jìn)行有效整合;州(市)級(jí)對(duì)省級(jí)整合資金項(xiàng)目進(jìn)行組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，根據(jù)財(cái)力情況對(duì)本級(jí)財(cái)政各種支農(nóng)資金進(jìn)行有效整合;縣(市)級(jí)重點(diǎn)組織實(shí)施好省、州(市)整合資金支持的中低產(chǎn)田地改造項(xiàng)目，對(duì)本級(jí)財(cái)政的支農(nóng)資金進(jìn)行整合。其次，為提高整合效果、加快建設(shè)進(jìn)度，建議除救災(zāi)資金、糧食直接補(bǔ)貼資金等特殊用途資金外，將財(cái)政部門管理分配的支農(nóng)資金以及農(nóng)口部門預(yù)算中用于項(xiàng)目的支出，都納入支農(nóng)資金整合范圍。再次，在中低產(chǎn)田地改造項(xiàng)目實(shí)施期間，整合資金集中用于項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目完成后再將資金集中投向其他領(lǐng)域或項(xiàng)目，逐步形成支農(nóng)資金整合使用、集中力量干大事的長效機(jī)制。

(3)著力突出改造重點(diǎn)，切實(shí)強(qiáng)化山區(qū)、半山區(qū)改造。云南省山區(qū)面積大、坡耕地比重高、農(nóng)田損耗多、土地產(chǎn)出率低是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，也是挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力、提高單產(chǎn)的重要突破口。在中低產(chǎn)田地改造過程中，建議把山區(qū)、半山區(qū)作為實(shí)施重點(diǎn)，項(xiàng)目安排重點(diǎn)向山區(qū)、半山區(qū)傾斜，向貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)傾斜，集中資金，集中力量，采取強(qiáng)有力的措施，努力改善這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施;在全省中低產(chǎn)田地改造項(xiàng)目庫中，優(yōu)先選擇那些當(dāng)?shù)攸h委、政府重視，群眾積極性高，投資效益相對(duì)較好的山區(qū)、半山區(qū)項(xiàng)目予以實(shí)施;建議省級(jí)財(cái)政每年在預(yù)算內(nèi)安排10億元以上的專項(xiàng)資金，用于對(duì)邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族、貧困地區(qū)、山區(qū)、半山區(qū)、高寒低熱河谷地區(qū)的中低產(chǎn)田地改造實(shí)施專項(xiàng)補(bǔ)助。

(4)加大獎(jiǎng)懲監(jiān)管力度，充分調(diào)動(dòng)各方改造積極性。建立健全制度，強(qiáng)化績效考評(píng)，是保障支農(nóng)資金安全運(yùn)行、高效使用的前提和條件。建議通過聯(lián)合檢查考核，采取委托中介機(jī)構(gòu)開展“第三方”審計(jì)、村民代表考核打分等多種方式，建立覆蓋中低產(chǎn)田地資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在放權(quán)的基礎(chǔ)上加大中期評(píng)估和驗(yàn)收考核力度[3];建議在已經(jīng)出臺(tái)的《云南省中低產(chǎn)田地改造考核獎(jiǎng)勵(lì)試行辦法》的基礎(chǔ)上，省級(jí)財(cái)政每年安排1億元專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)中低產(chǎn)田地改造先進(jìn)地區(qū)，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各方參與和投入中低產(chǎn)田地改造的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性;針對(duì)整合后的支農(nóng)資金相對(duì)集中、數(shù)額較大、監(jiān)管困難的問題，建議全面落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任制，逐個(gè)項(xiàng)目落實(shí)政府、主管部門和施工單位責(zé)任人，明確其對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的具體職責(zé);要建立責(zé)任追究制，對(duì)完不成任務(wù)、工程出現(xiàn)重大質(zhì)量或安全問題的，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究;加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的督促檢查，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)和工程進(jìn)度關(guān)，嚴(yán)防豆腐渣工程，嚴(yán)肅查處擠占、挪用、貪污項(xiàng)目資金等違法行為，確保工程安全、資金安全和干部安全。

(5)強(qiáng)化農(nóng)藝管護(hù)措施，確保發(fā)揮項(xiàng)目長期效益。為了保證項(xiàng)目效益發(fā)揮，建議由省級(jí)財(cái)政每年安排5億元資金專項(xiàng)用于中低產(chǎn)田地改造中農(nóng)藝措施的落實(shí)，省級(jí)各部門在下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)要盡可能兼顧生物、農(nóng)藝措施和土壤培肥，把用地、養(yǎng)地結(jié)合起來，確保改造后耕地真正達(dá)到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn);在改造中注意克服重工程措施輕農(nóng)藝措施的傾向，采取恰當(dāng)?shù)拇胧┗靥钍焱?，通過生物、農(nóng)藝措施改善土壤結(jié)構(gòu)，提高土壤肥力，同時(shí)發(fā)動(dòng)農(nóng)民采取各種措施培肥地力，提高土地產(chǎn)出率;逐步建立竣工驗(yàn)收后移交和后繼管護(hù)的有關(guān)制度，由項(xiàng)目所在地的市(縣、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)政府和村民委員會(huì)制定相應(yīng)的建后管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)主體和管護(hù)經(jīng)費(fèi)，制定村規(guī)民約，使村民自覺愛護(hù)公共設(shè)施，主動(dòng)參與管護(hù);開展中低產(chǎn)田地改造后繼服務(wù)技術(shù)措施的研究和推廣工作，加強(qiáng)農(nóng)田改造技術(shù)管理隊(duì)伍培訓(xùn)，加大中低產(chǎn)田地改造后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合技術(shù)投入力度，確保改造一塊，實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)一塊。

[1]鄧一軒.云南:中低產(chǎn)田地改造激活農(nóng)業(yè)潛能[EB/OL].(2011－03－02)[2011－04－15].http://finance.sina.com.cn/roll/20110302/08389455798.shtml.

[2]陳池波，胡振虎.整合財(cái)政支農(nóng)資金的模式構(gòu)建[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(6):76－79.

[3]匡遠(yuǎn)配.財(cái)政支農(nóng)資金整合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題研究[J].南方農(nóng)村，2009，25(3):57 －59.