李 琦，馮建明，文玉忠，沈元平，祁維清

(1.青海省水土保持局，青海西寧810001;2.尖扎縣水土保持工作站，青海尖扎811200;3.互助縣水土保持工作站，青?；ブ?10500;4.化隆縣水土保持工作站，青?；?10900)

多年來，青海省按照國家要求實施了“四荒”資源治理開發(fā)，通過轉(zhuǎn)變“四荒”地經(jīng)營機制，調(diào)動了干部群眾治理開發(fā)的主動性，實現(xiàn)了由過去單一水土流失治理模式向投入多元化開發(fā)治理模式的轉(zhuǎn)變，吸引了一批投資大戶和大公司進行規(guī)?；木C合治理開發(fā)，加快了水土流失治理進度和農(nóng)村市場體系的完善，為群眾致富開辟了新途徑。

1 “四荒”資源治理開發(fā)基本情況

1.1 “四荒”地水土流失危害

“四荒”地水土流失嚴(yán)重，一方面導(dǎo)致了土層減薄、土地資源數(shù)量減少、土地質(zhì)量變差、土地生產(chǎn)力下降，加劇了貧困，制約了脫貧致富進程，影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展;另一方面致使旱、洪災(zāi)害及其危害進一步加劇，惡化了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，導(dǎo)致河流水庫泥沙淤積，水利工程防洪壓力增大，影響到區(qū)域防洪安全以及生態(tài)安全。青海省“四荒”資源載體量大的淺山腦山地區(qū)，30%的農(nóng)戶為絕對貧困戶，人均年收入不足500元，嚴(yán)重影響了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

1.2 “四荒”資源可利用及分布情況

“四荒”資源治理開發(fā)，對于控制區(qū)域水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)民、企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工等相關(guān)利益群體收入，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義。據(jù)不完全統(tǒng)計，青海省可利用治理開發(fā)的“四荒”資源為53萬 hm2，其中:西寧市0.62萬 hm2，民和縣9.28萬hm2，樂都縣16.99萬hm2，互助縣6.02萬 hm2，大通縣5.69萬hm2，平安縣2.15萬 hm2，湟中縣3.34萬 hm2，湟源縣3.70萬hm2，貴德縣0.28萬hm2，化隆縣4.93萬 hm2。

1.3 治理開發(fā)“四荒”資源進展情況

20世紀(jì)80年代以來，青海省各地相繼開展了“四荒”資源治理開發(fā)工作，實行了水土保持產(chǎn)權(quán)制度改革?！八幕摹辟Y源經(jīng)營形式的轉(zhuǎn)變，吸引了社會資金、技術(shù)、人才向“四荒”資源治理和生態(tài)建設(shè)方面流動，為山區(qū)群眾致富開辟了新的途徑，為城市下崗職工再就業(yè)建立了新的渠道，為企業(yè)的發(fā)展提供了新的舞臺。據(jù)不完全統(tǒng)計，多年以來青海省通過各種形式出讓的“四荒”地使用權(quán)面積近4萬hm2，參與治理戶近600多戶。目前，“四荒”資源治理開發(fā)已初步形成了農(nóng)民、工人、干部、企事業(yè)單位、社會團體全面參與，個人、集體、國家一齊上，戶包、拍賣、租賃、股份合作、公司、專業(yè)隊等多種治理形式并存的格局。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代發(fā)展起來的“四荒”資源購買開發(fā)戶80%以上都獲得了較好的收益，年收益均在1萬元以上，多者達幾十萬元。

2 “四荒”資源治理開發(fā)經(jīng)驗和做法

2.1 產(chǎn)權(quán)制度改革，組織管理體系逐步落實

青海省“四荒”地產(chǎn)權(quán)制度改革，在20世紀(jì)80年代戶包治理的基礎(chǔ)上，90年代又推出了以“明晰所有權(quán)，拍賣使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，放開建設(shè)權(quán)”為標(biāo)志的拍賣“四荒”資源使用權(quán)和明確治理成果產(chǎn)權(quán)的重大改革舉措。1998年根據(jù)中央和水利部文件要求，青海省出臺了“四荒”資源使用權(quán)出讓程序及開發(fā)利用規(guī)范。青海各地相繼出臺了一些優(yōu)惠政策和辦法，主要有:一是對合理開發(fā)利用“四荒”資源的集體或個人，在一定期限內(nèi)減免有關(guān)稅種。二是各有關(guān)單位對“四荒”資源開發(fā)者在信貸、信息、技術(shù)等方面予以支持。三是“四荒”資源的拍賣、租賃、承包均按最低標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費，不隨意抬高標(biāo)準(zhǔn)。四是使用期限為50年的可進行流轉(zhuǎn)。五是“四荒”資源治理開發(fā)在國家支農(nóng)物資供應(yīng)、扶持資金投入、扶貧措施等社會化服務(wù)政策上享受與耕地同樣的待遇。管理方式上逐步得到加強和完善，“四荒”資源使用權(quán)出讓，由出讓機構(gòu)制訂實施方案，并經(jīng)村民代表大會充分討論后進行拍賣出讓，與治理方簽訂治理開發(fā)目標(biāo)責(zé)任書，并由縣公證處現(xiàn)場依法公證;“四荒”資源拍賣資金歸土地所有者，拍賣資金專款專用，堅決按照取之于“四荒”、用之于“四荒”的原則，限定“四荒”資源拍賣資金只能用于治荒所需的苗木、種子等，不得挪用。

2.2 發(fā)動宣傳教育，增強水土保持生態(tài)意識

群眾是四荒地治理開發(fā)的主體，針對群眾存在顧慮較多的實際，做了大量深入細致的說服、宣傳和動員工作，使水土流失的憂患意識成為群眾的自覺意識，從而增強了群眾進行生態(tài)建設(shè)的自主性。通過“四荒”資源使用權(quán)的落實、穩(wěn)定的政策和切實可行措施的制定，極大地調(diào)動了群眾治理開發(fā)“四荒”資源的積極性，加快了該區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，吸引了社會資金、技術(shù)、人才向“四荒”資源治理開發(fā)流動，為水土流失治理增添了新的活力。

2.3 參與規(guī)劃設(shè)計，發(fā)揮行業(yè)管理職能

“四荒”資源治理開發(fā)要以治理水土流失為前提，鼓勵合理開發(fā)利用“四荒”資源，以治理帶動開發(fā)，以開發(fā)促進治理。堅持科學(xué)規(guī)劃的原則，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一部署，推進創(chuàng)新，建立了責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，治、管、用相結(jié)合的機制。堅持山、水、田、林、路、屋等綜合治理的原則，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，合理安排農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)生產(chǎn)，在完整的水土保持防護體系的基礎(chǔ)上，形成合理的開發(fā)布局，達到“四荒”資源的永續(xù)利用，資源得到了合理配置，實現(xiàn)了三大效益的統(tǒng)一，為山區(qū)農(nóng)民脫貧致富找到一條新的有效途徑[1]，給水保事業(yè)的發(fā)展增添了新的活力，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)增加了新的動力。

2.4 培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

在“四荒”資源治理開發(fā)中，要以小流域為單元進行綜合治理，把項目實施與培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟相結(jié)合，大力發(fā)展果園、茶園、魚塘、菜園，同時按照“戶成點、組成塊、村成帶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成片”的經(jīng)濟發(fā)展思路和立體開發(fā)的種養(yǎng)模式，以果業(yè)發(fā)展帶動養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，建立起無公害、無污染、有特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)，加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，讓群眾真正享受到金山銀山般的實惠，欣賞到綠水青山的美景。

2.5 抓好美化綠化，改善人居環(huán)境

在“四荒”資源治理開發(fā)中，因勢利導(dǎo)，順勢而為。“四荒”資源治理開發(fā)以小流域綜合治理為中心，注重人居環(huán)境的改善，將水土流失治理與綠化、美化、生態(tài)園林建設(shè)等結(jié)合起來，為人們提供促進身心健康的生活環(huán)境和良好的居住、休閑、觀光、旅游場所。一方面，制定以道路為線、以村落為點、以山地為面的綠化模式，在溝道兩側(cè)的荒地和溝邊坡種植灌木、撒播草種，擴大綠地面積，激發(fā)農(nóng)民建設(shè)秀美家園、改善生態(tài)環(huán)境的積極性。另一方面，通過大力發(fā)展立體生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)，減少農(nóng)藥化肥施用量，為群眾提供安全的水果、蔬菜、糧食和飲用水。

3 “四荒”資源治理開發(fā)問題及對策

3.1 “四荒”資源治理開發(fā)面廣，難免出現(xiàn)一些問題

作為土地使用制度改革和水土保持工作引入市場機制的一種嘗試，“四荒”資源治理開發(fā)實踐中難免會出現(xiàn)一些問題。一是廣大干部群眾對開發(fā)利用“四荒”資源的意義、方針政策、開發(fā)前景，尤其對經(jīng)濟效益的認識仍然不夠充分，觀念轉(zhuǎn)變不夠徹底。二是“四荒”資源治理開發(fā)中存在著“只顧眼前利益，忽視長遠利益”、“重開發(fā)，輕治理;重經(jīng)濟效益，輕生態(tài)和社會效益”的現(xiàn)象。三是“四荒”資源開發(fā)經(jīng)歷了從試驗到推廣，從政策摸索到逐步完善的階段，目前仍存在著發(fā)展不平衡、缺乏治理開發(fā)資金、技術(shù)指導(dǎo)和后續(xù)服務(wù)不到位等問題。四是隨著群眾參與積極性的提高，“四荒”資源地價水漲船高，但并未形成普遍認同的合理統(tǒng)一的定價標(biāo)準(zhǔn)，使用價格隨意性很大。五是購荒、治荒契約問題應(yīng)進一步規(guī)范。應(yīng)制定明確、規(guī)范的可操作性強的章程，對治理規(guī)模、進度、效益、驗收及獎懲均作出明確的要求。

3.2 加快“四荒”資源治理開發(fā)的對策和建議

(1)必須走“兩個結(jié)合”的路子。今后青海省“四荒”資源治理開發(fā)，在突出抓好招商引資的同時，應(yīng)走好“兩個結(jié)合”的路子，即“四荒”資源治理與退耕還林還草緊密結(jié)合、與小流域治理緊密結(jié)合。與退耕還林還草結(jié)合，有利于統(tǒng)一調(diào)配種苗，統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)，統(tǒng)一管理管護等;與小流域治理相結(jié)合，有利于統(tǒng)一規(guī)劃，集中連片，達到山水田林路綜合治理的目標(biāo)?！皟蓚€結(jié)合”可促進生態(tài)效益與經(jīng)濟效益同步提高。

(2)實行市場經(jīng)濟管理體制。完善政策，利用市場調(diào)節(jié)機制，促進“四荒”資源的有效配置和合理流動?！八幕摹辟Y源出讓的程序和方式，需要完全合乎市場經(jīng)濟要求。從規(guī)范“四荒”資源使用權(quán)出讓的條件和程序入手，積極培育“四荒”資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為“四荒”資源的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個寬松的市場環(huán)境，使“四荒”資源能流向經(jīng)營水平更好、治理更到位的農(nóng)戶或企業(yè)。在開發(fā)利用“四荒”資源中，地方需要建立“四荒”資源使用權(quán)市場及中介服務(wù)組織，建立農(nóng)村“四荒”資源開發(fā)服務(wù)中心，為“四荒”資源使用權(quán)市場提供一個交易的組織依托，負責(zé)辦理集體土地使用權(quán)的出讓、出租、抵押等業(yè)務(wù)。

(3)倡導(dǎo)效率優(yōu)先機制。“四荒”資源拍賣以后，其產(chǎn)權(quán)主體既有區(qū)域內(nèi)的集體、農(nóng)戶，又有區(qū)域外的企業(yè)和個人，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜?，F(xiàn)實中有一些地方出現(xiàn)了包而不治、買而不治的情況，也出現(xiàn)了出讓使用權(quán)的資金被擠占或挪用的情況，使得治理開發(fā)效果難以體現(xiàn)、成果難以保障。為此，在“四荒”資源的分配上，監(jiān)督管理部門的關(guān)注點必須由原來的公平優(yōu)先轉(zhuǎn)為效率優(yōu)先，這樣才有利于推動“四荒”資源治理開發(fā)健康有序進行。

(4)扎實推進千家萬戶綜合治理。要使“四荒”資源治理開發(fā)取得更大的突破，最根本的還是要繼續(xù)推進以千家萬戶為基礎(chǔ)的綜合治理。一是要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H采取拍賣、承包、租賃等多種形式，只要有利于開展治理，適合哪種形式就采取哪種形式，讓群眾充分參與“四荒”治理開發(fā)。二是要建立相應(yīng)的激勵機制，本著“誰承包，誰治理，誰管護，誰受益”的原則，定權(quán)發(fā)證，在承包期內(nèi)允許繼承、出讓，在治理中可以享受造林補助，同時在貸款、稅收方面給予協(xié)調(diào)和減免。三是對于已出讓或承包經(jīng)營的“四荒”資源要加強跟蹤管理和監(jiān)督檢查，力爭開發(fā)一片，見效一片。

(5)筑巢引鳳招賢納士。由于青海省各級財政拮據(jù)，可供支配的財力有限，所以單靠財政投入“四荒”資源治理開發(fā)難度較大。這就要求青海省應(yīng)進一步加大招商引資力度，廣招天下能人賢士投入“四荒”資源治理開發(fā)。一要把宣傳工作搞上去，讓全民了解青海，讓青海走向世界，并采取有力措施，不斷優(yōu)化投資環(huán)境，筑巢引鳳。二要進一步建立和完善相關(guān)優(yōu)惠政策，使投資者感到安全放心、有利可圖，最終達到“你發(fā)財，我發(fā)展”、讓青?；纳交钠露季G起來的目的。

(6)尋求資金扶持。要積極向國家爭取“四荒”資源開發(fā)治理專項補助款?！八幕摹辟Y源治理的生態(tài)效益不亞于退耕還林(草)的生態(tài)效益，要積極爭取國家把此項工作與退耕還林(草)工作同等對待，給予必要的資金和物質(zhì)投入。同時地方要制定“四荒”資源回收資金管理辦法，使這部分資金能更加高效地為農(nóng)民開發(fā)治理“四荒”資源和脫貧致富服務(wù)，以實現(xiàn)“四荒”資源治理開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟增長雙贏。

[1]陳雷.認真貫徹十六大精神 加快水土保持生態(tài)建設(shè) 為全面建設(shè)小康社會提供支撐和保障[J].中國水土保持，2003(5):1-3.