張夢琳

(1.河南理工大學測繪與國土信息工程學院，河南焦作454000;2.南京農業(yè)大學中國土地問題研究中心，江蘇南京210095)

農村集體建設用地流轉對資源配置的影響評析*

張夢琳1，2

(1.河南理工大學測繪與國土信息工程學院，河南焦作454000;2.南京農業(yè)大學中國土地問題研究中心，江蘇南京210095)

為實現土地資源優(yōu)化配置，本文系統(tǒng)地比較分析了農村集體建設用地流轉前后的資源配置狀況，以確定配置方式的有效性或選擇合理的調控制度。結果表明，與土地征收相比，集體建設用地流轉有助于優(yōu)化資源配置。但在有無相應的制度安排或制度如何安排以及利益主體行為趨向的影響下，集體建設用地流轉對實現資源優(yōu)化配置不一定更有效。如果缺乏合理規(guī)范或有效的制度安排，集體建設用地流轉市場功能仍然是微弱的或將帶來資源配置負效應。要實現土地資源最優(yōu)配置，就必須在把握集體建設用地流轉系統(tǒng)內部結構及外部環(huán)境對資源配置影響機理的基礎上，對集體建設用地流轉進行優(yōu)化調控。本文提出如下政策建議:完善農村集體建設用地流轉立法建設，為流轉提供法律支持;深化集體土地產權制度建設，明確集體土地產權主體及其產權權能;加強農村集體建設用地流轉市場培育與政府管制制度的系統(tǒng)建設和改革，實現市場機制和政府干預的耦合;轉變政府職能，多方面保障政府行為規(guī)范化。

農村集體建設用地流轉;資源配置;比較分析;土地管理

作為人類社會發(fā)展不可替代的稀缺性資源，土地資源能否實現優(yōu)化配置直接關系到社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。然而，大量經驗證據表明，政府通過征收方式對集體建設用地的行政性調配帶來一系列負面效應:土地征收的非均衡形成土地供求缺口［1］;政府利用其壟斷地位和行政威權獲取土地增值收益，嚴重侵犯農民土地權益，引發(fā)了大量的社會矛盾等［2］。為此，理論界探討了集體建設用地直接上市流轉的積極作用，認為集體建設用地流轉能夠獲得比較理想的市場價收益，有利于保障農民權益，實現資源配置的高效率［3－4］。

農村集體建設用地流轉對實現資源優(yōu)化配置的引導作用在諸多理論研究中已經得到肯定，我國政府部門也逐漸認識到其重要性并越來越多地將其作為調節(jié)資源配置可依賴的路徑選擇。從1999年國土資源部批準安徽省蕪湖市進行集體建設用地流轉試點，到2008《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出對依法取得的農村集體經營性建設用地可以規(guī)范的方式轉讓土地使用權，以及地方政府的《集體建設用地流轉試行(暫行)辦法》。可以認為，農村集體建設用地流轉是中國土地制度改革的發(fā)展方向［5－6］。

一切稀缺資源優(yōu)化配置的必要途徑是使其流動或轉讓［7］。但以直接入市為主要特征的集體建設用地流轉具有豐富的內涵，是一個系統(tǒng)工程。集體建設用地流轉究竟對資源配置產生怎樣的影響，能否修正流轉前由于政府壟斷所導致的土地資源配置失衡?伴隨市場化而來的土地要素配置可能會出現哪些問題?為確定配置方式的有效性及集體土地的調控方向，有必要對集體建設用地流轉的資源配置效應進行系統(tǒng)地理論分析。

1 集體建設用地流轉前(土地征收)的資源配置狀況

在土地征收制度下，農村集體土地必須經由國家(政府)這唯一供給主體，方可進入市場流轉，此時土地市場結構呈現政府壟斷土地一級市場的狀態(tài)，體現了對集體建設用地靜態(tài)的計劃配置方式。從經濟學角度看，建立在非自愿合作解的強制性行為必然帶來非經濟的社會成本，至少一方不同意的交易比雙方都同意的交易所產生的總效用要低［8］。

1.1 土地資源市場價格扭曲

征地價格由國家以法律形式規(guī)定的具有強制執(zhí)行性質的征地補償項目范圍和標準來確定，僅考慮該土地作為農地時的經濟產出，而對于農民喪失的未來土地因為利用方式、利用結構變化產生的機會收益則視而不見。特別是征地價格的確定不受土地市場供求關系的影響，而是受控于政府意志和偏好，政府對征收集體土地的強制性行政定價，使土地資源價格被人為降低或貶值，土地價格扭曲。合理的土地市場價格是完善土地市場、實現土地資源合理配置的根本保證;而扭曲的土地價格必然形成市場信號機制失靈，并導致土地資源配置低效率。

1.2 土地資源供求矛盾突出

不論是基于經濟發(fā)展帶來產業(yè)結構的轉變，抑或是由于政府對土地市場的雙重壟斷以及征地制度缺陷帶來的政府機會主義尋租，一個不爭的事實是，政府對農村集體土地具有強烈的需求。但由于國家對集體建設用地配置的行政性壟斷，其行為過渡與錯位壓抑了農民集體土地的發(fā)展權，以及政府對農民集體的低價補償與農民的心理預期存在較大落差，導致農民的供地意愿低。農民土地供給意愿水平不足、政府土地征收意愿需求水平旺盛，造成土地市場失衡，帶來了社會福利的損失。而在政府壟斷土地一級市場上，政府和建設用地需求者之間的也存在供求緊張局面，供求缺口較大［10］。

1.3 土地收益分配公平缺失

《土地管理法》以耕地年產值的倍數為標準限定了農民應獲得的補償收益。一方面，土地征收補償中，集體土地對農民長期的生存保障功能沒有體現出來，補償數額不能反映土地之于農民的真正價值。另一方面，政府通過低價征收集體土地，在土地一級市場上卻扮演市場經營者的角色，從中獲取大量壟斷經營收益。另外，在實際生活中，盡管政府支付的征地補償費很微薄，但征地補償費受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的層層截留，農民真正獲得的土地收益少之又少。國家征地對農民的補償與土地使用性質轉變后帶來的巨大收益形成極大的反差，土地增值收益歸屬不均、分配利益失衡。這導致:被征地農民在失去土地之后并未得到應有的補償和未來生活的現實保障，其結果往往是造成“失地返貧”。

2 集體建設用地流轉改善資源配置狀況

集體建設用地流轉是指在保留集體建設用地所有權的前提下，集體經濟組織將集體建設用地使用權有償讓渡給其他經濟主體使用或經營的行為。它實現了農民作為市場主體與用地需求者的直接交易，這無疑改變了土地市場結構，增加土地市場競爭程度;避免征地程序及其產生的交易成本，為形成合理的市場價格和供求關系奠定基礎。

2.1 土地資源配置機會公平性提高，土地市場競爭程度增加

集體建設用地流轉是農民作為市場交易主體的資源配置過程，打破政府獨家供地的壟斷局面，有利于實現資源配置過程中參與公平性。同時，集體建設用地流轉形成的土地市場具有國家和集體兩個供給主體。這意味著土地使用者不僅可以從原土地一級市場獲取土地，也可以與農民集體協商，通過集體建設用地流轉的方式獲得土地。無疑打破了既有的政府對土地市場壟斷格局，在國家和集體之間形成了一定程度的競爭關系。市場機制本質上是競爭機制，價格只有在競爭中形成，才能客觀反映供求變化，引導資源合理配置［10］。因此，土地市場競爭程度的增加為實現合理的土地價格和土地供求格局，進而實現資源優(yōu)化配置奠定了基礎。

2.2 修正資源行政定價，緩解土地供求矛盾

在物質資源與社會制度雙重約束下，商品生產既要耗費私人生產成本，又要耗費社會交易成本，這兩者共同決定商品價格［11］。因此，從集體建設用地流轉避免征地程序降低交易成本這層意義上講，集體建設用地流轉有助于修正扭曲的征地價格，反映土地資源的稀缺價值。同時，集體建設用地流轉使原來固化的集體土地資源轉化為可以流動的土地資產，減少資源閑置和浪費，增加市場的土地供給量，有助于緩解土地一級市場供求矛盾。集體建設用地資源資產價值也在供需雙方交易中得到顯化，并由此帶來社會福利增加。

2.3 有利于增加農民土地收益

集體建設用地流轉在維系農民土地權利收益方面的積極效應體現在，由于不改變土地集體所有，農民依然享有土地權利，權利正是主體獲取收益分配的依據，據此農民可以持久地獲取土地流轉過程中產生的收益，實現了土地權利收益之于農民的保障功能，使農民集體擁有了更多獲取收益的能力;同時，集體建設用地流轉可以使農民有機會分享土地非農化增值收益。

3 對集體建設用地流轉的理性反思

集體建設用地流轉一定程度上破解了因征地導致土地配置低效問題，使土地資源配置得到優(yōu)化。但集體建設用地流轉是一個以集體土地產權轉移為中心，由土地權利供需各方、市場交易場所和中介機構、政府管理機關等共同構成，并受外部環(huán)境影響制約的開放系統(tǒng)。因此，權利主體的行為選擇以及系統(tǒng)各部分所體現的制度框架必然影響土地資源優(yōu)化配置。

3.1 集體建設用地流轉市場能否形成充分有效競爭，減少供求交易成本

3.1.1 能否形成充分有效競爭

競爭是中國土地市場健康發(fā)展之路［12］。但依靠增加市場供給主體，增加市場競爭程度，引導集體建設用地流轉市場健康發(fā)展，實現資源優(yōu)化配置，必須內含一定前提基礎。

其一，市場競爭程度如何，能否實現充分競爭。集體建設用地流轉打破既有的政府對土地市場壟斷格局，形成壟斷競爭型市場結構。但壟斷競爭型市場的壟斷程度或競爭程度隨著供給者對市場價格的影響強度或不同供給者土地產品的替代水平而變化［13］。因此，集體建設用地流轉雖然能在某種程度上提高土地市場競爭程度，但如果與城市國有土地長期以來形成的慣有優(yōu)勢相比，城鄉(xiāng)土地產權不能實現充分競爭，市場競爭機制對資源優(yōu)化配置的程度也顯甚微。

其二，市場能否實現有效競爭。集體建設用地流轉在增加土地市場競爭程度的同時，也可能帶來盲目競爭和過度競爭。競爭機制的扭曲必將擾亂土地市場的正常交易行為，妨礙市場機制的有效運作，扭曲土地市場價格和供求關系造成資源浪費，不利于促進土地資源優(yōu)化配置?？傊?，只有競爭機制的加強和完善才能實現建設用地交易的帕累托改進。

3.1.2 能否減少農民集體和用地者之間的交易成本

從產權經濟學角度來看，交易費用越小，越有可能使資源轉移給有效率的土地使用者，并可以形成更多的供求交易。在集體建設用地流轉過程中，即在農民集體和用地需求者交易過程中，其間交易成本直接制約著資源配置效率。如果交易成本太大以至于不能實現兩者的直接交易，資源配置效率的提高也就無從談起。因此，集體建設用地流轉在去除政府作為交易中間體的同時，能否避免或減少供給者和需求者之間的交易摩擦成本，是資源配置優(yōu)化的前提，決定集體建設用地流轉資源配置效應的優(yōu)化程度。

3.2 集體建設用地流轉能否形成正確的土地價格，實現城鄉(xiāng)土地同地同價

實現城鄉(xiāng)土地同地同價是市場機制下提高城鄉(xiāng)土地要素配置效率的關鍵［14］。集體建設用地流轉價格是否客觀、科學，能否實現集體土地和國有土地的“同地、同價”，受集體建設用地流轉系統(tǒng)一系列因素的影響。如有關集體建設用地能否流轉的法律環(huán)境、集體建設用地產權制度安排、集體建設用地流轉市場發(fā)育以及政府管制等。而從問題的本質來看，合理土地價格形成的關鍵是賦予農民土地流轉權和土地定價權。土地流轉權是農民對集體建設用地享有法律意義上的流轉權利。否則，基于法律禁止下的隱性流轉必然帶來集體建設用地流轉交易存在風險折價，進而致使土地貶值嚴重。在農民享有土地流轉權的前提下還要賦予農民定價權。否則，集體建設用地仍無法脫離政府單方的價格形成機制。

當然，集體建設用地流轉影響因素的復雜性，特別是市場中任何經濟人都具有有限理性和趨利的機會主義，都使得農民享有定價權并不總能保證其能做出最有利于自己的判斷以及形成符合土地資源價值的市場價格。如農民集體可能受流轉利益驅使，其盲目性和短視行為將導致集體建設用地流轉市場的惡性競爭和無序競爭，從而競相低價出讓、出租集體建設用地;產權基本功能在于通過界定人們在經濟交易過程中的受益與受損的權利邊界來減少交易成本，所以產權的界定與調整必然要引起土地價格的變化;土地中介機構和有形市場影響土地供求雙方能否及時、全面地獲取對方的需求信息和供給信息，對土地市場價格的形成和結果產生影響;合理價格的形成需要政府對集體建設用地流轉市場的管理與干預，但政府失靈也可能破壞市場在土地資源配置中的基礎性作用，帶來土地價格的扭曲。因此，諸多因素影響將可能導致集體建設用地流轉價格存在不客觀、不科學的現象。

3.3 集體建設用地流轉能否實現供求效應最優(yōu)化，避免供求失衡

集體建設用地用途多樣性要求，集體建設用地流轉的資源配置效應優(yōu)化不僅需要土地市場供求數量均衡，還要求土地供給結構合理，形成整體協調、生態(tài)平衡、有利于區(qū)域持續(xù)發(fā)展的土地利用結構布局。正如集體建設用地流轉后的土地價格受諸多因素影響一樣，諸如土地流轉系統(tǒng)所處環(huán)境、集體建設用地產權權能是否完善、土地供求信息是否通暢等因素對土地供給能夠引起土地需求增加的幅度產生影響。很顯然，土地供給一定的前提下，土地需求水平不同，集體建設用地流轉能夠帶來社會福利增量不同。

值得明確的是，集體建設用地流轉可能導致土地供求失衡。這一方面體現在土地供給數量方面。由于土地供給主體有多供地的內在動機及其追求利益的盲目性，將導致集體建設用地供應量過多，造成供過于求的失衡局面。同時，期間還可能伴隨著增量建設用地增多，導致大量農地非農化，威脅耕地保護。另一方面體現在土地供給結構方面。集體建設用地既可以用于工業(yè)、商業(yè)或住宅建設，也可以或應該配置在公共綠地、科教以及公共設施用地。但在缺乏規(guī)范管理情況下，集體建設用地流轉可能導致土地供給結構不合理，主要體現在不同土地用途供給的數量結構不平衡和空間結構的布局失當。如果不能進行合理調節(jié)，供給結構將導致新的供需矛盾。此時的土地供需矛盾并不是供給總量不足，而是用地結構不合理。

3.4 集體建設用地流轉能否保障農民土地收益，避免收益分配不公

集體建設用地流轉在留存集體土地所有權的情況下，使農民集體擁有了更多獲取收益的能力，但我們并不能就此認為農民集體的權益得到最大程度的保障。這一問題以及集體建設用地流轉過程中，政府能否獲得收益、獲取土地收益的數量等，受到集體建設用地流轉系統(tǒng)內部制度安排與外部環(huán)境的影響。其中，土地產權是收益分配的基本依據。不同的社會經濟發(fā)展水平、農民理性及政府偏好決定了采用不同的土地產權制度，而不同的土地產權制度選擇進一步決定了各自的土地收益分配效應。因此，集體建設用地流轉的土地收益分配效應與土地產權制度安排密切相關;另外，完全市場調節(jié)下的土地收益分配與引入政府管制與干預又會造成不同的收益分配格局，具體的契約安排對收入分配具有直接的影響和制約。

集體建設用地流轉實現了農民集體和用地者兩個微觀配置主體的直接交易，集體建設用地流轉市場交易價格的收入分配效應，決定了集體經濟組織成為土地流轉收益的既得者。而農民個人(或農戶)其獲得的土地收益來源于直接參與交易者即集體經濟組織所獲收益的分成。因此，名義上歸農民集體的收益究竟有多少真正到了農民個人手中，是否會重演土地征收制度下，由于權力尋租大部分流轉收益被截留在政府和集體經濟組織或村委會的現象，無疑關系資源配置的格局調整后所涉及經濟福利分配的公平性。而農民集體內部的土地流轉收益分配也受到諸如集體土地產權結構、政府有無規(guī)范管理等因素的影響。

總之，集體建設用地流轉能否根本改變征地制度下農民權益受損的收益分配格局、農民和農民集體權益能否得到最大程度的維護、集體建設用地流轉是否會帶來新的收益分配不公，還取決于不同社會經濟環(huán)境下的制度安排及其他多因素制約。因此，必須對影響收益分配效應的因素進行分析，以選擇最優(yōu)的制度安排，實現各權利主體利益共享的帕累托改進。

4 研究結論與政策啟示

本文通過集體建設用地流轉前后資源配置狀況比較，總的來說，以市場為基礎的集體建設用地流轉有助于修正政府行政調配下的資源低效配置，能夠產生良好的資源配置效應。但相對于土地征收，集體建設用地流轉雖然有助于優(yōu)化資源配置，卻不一定更有效;如果缺乏合理規(guī)范或有效的制度安排，集體建設用地流轉市場功能仍然是微弱的或將帶來資源配置負效應。

資源配置中的首要選擇是配置方式的選擇。在市場經濟條件下，集體建設用地應作為一種資源要素參與流轉，依此來顯化土地資產價值，引導資源合理配置。換言之，集體建設用地流轉是資源優(yōu)化配置的必要前提，有利于土地資源向最優(yōu)狀態(tài)逼近。但集體建設用地流轉是復雜的開放系統(tǒng)，諸如農村集體土地產權制度、土地市場結構、政府規(guī)劃管制、流轉法律規(guī)范等問題將都影響或制約土地資源配置。其隱含的政策含義是:為積極發(fā)揮流轉的正效應，避免或減少負效應，以最大程度地實現資源優(yōu)化配置，我們必須進行更多地比較分析，在把握集體建設用地流轉系統(tǒng)內部結構和外部環(huán)境等諸因素對資源配置影響機理的基礎上，進行集體建設用地流轉優(yōu)化調控。具體來說，①完善集體建設用地流轉立法建設，提供允許流轉的、具有整體規(guī)范作用的法律制度;②繼續(xù)深化集體土地產權制度建設，明確集體土地產權主體，賦予其活的機體和靈魂。賦予集體建設用地抵押權、收益權等物權性質，實現城鄉(xiāng)土地產權權能一致性;③加強集體建設用地流轉市場培育與政府管制制度的系統(tǒng)建設和改革，實現市場機制和政府干預的耦合。如充分保障農民定價權、培育土地中介機構和有形市場，促進土地市場發(fā)育;合理引入政府價格管制，市場準入管制，通過土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計劃嚴控流轉規(guī)模與節(jié)奏。完善集體建設用地流轉收益分配制度，兼顧國家、集體和農民三方利益;④轉變政府職能，引入公共參與制度以及政府調控績效評估制度等，多方面保障政府行為規(guī)范化?？傊?，集體建設用地流轉資源配置效應優(yōu)化需要多種制度配套改革和協同支持。

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Analysis on the Influence Effects of Rural Collective Construction Land Transfer on Resource Allocation

ZHANG Meng-lin1，2
(1.College of Surveying and Land Information Engineering，Henan Polytechnic University ，Jiaozuo Henan 454000，China;2.China Center for Land Policy Research，Nanjing Agricultural University，Nanjing Jiangsu 210095，China)

In order to achieve land resource optimum allocation，the paper compares and analyzes systematically the resource allocation conditions before and after the transfer of rural collective construction land，so that the availability of resource allocation method is determined and a rational control system is chosen.The result shows that，compared with land expropriation，rural collective construction land transfer helps to optimize land resource allocation.However，whether the transfer has corresponding institution arrangement or not，or how ever the institution arranges and whatever the interests subject behavior trendis，the result is that collective construction land transfer may not necessarily achieve more effective resource optimal allocation.If reasonable norm or effective institution arrangements are absent，collective construction land transfer market function is still feeble or wies bring about negative effects of resource allocation.In order to achieve land resource optimal allocation，we must hold the influencing mechanism of collective construction land transfer system’s internal structure and external environment on resource allocation，and on this basis，optimize control collective construction land transfer.The paper puts forward policy suggestions as follows:perfect rural collective construction land transfer legislation，provide legal support for the transfer，deepen collective land property rights system construction，definitize the subjects of collective land property rights and their powers，strengthen collective construction land market cultivation and government control，achieve the coupling of market mechanism and government intervention，change government functions，and ensure government behaviors standardization in many ways.

rural collective construction land transfer;resource allocation;comparative analysis;land management

F301.2

A

1002－2104(2011)06－0044－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.008

2010－12－30

張夢琳，博士，講師，主要研究方向為土地經濟管理、土地制度與政策等。

*國家自然科學基金項目(編號:70673037);高等學校博士點專項科研基金項目(編號:20070307022);河南理工大學博士基金項目(編號:B2011－095)。

(編輯:田 紅)