周瑩瑩，李帥波，王鵬飛

（河南農(nóng)業(yè)大學，河南 鄭州 450002）

1 河南省風景名勝區(qū)的現(xiàn)狀

1.1 風景資源概況

河南處于我國地形的第二階梯和第三階梯的過渡地帶，高差懸殊，地貌復雜多樣，山河交錯，平原盆地羅織，自然山水景觀秀麗而繁多，太行山、伏牛山、桐柏山和大別山構(gòu)成了全省的四大山系，形成了嵩山、云臺山、石人山等獨特的自然景觀。自古以來豫州居于四方之中，八方輻輳，文化在這里交融激蕩，歷史積淀悠久而厚重，洛陽龍門石窟和安陽殷墟兩個世界文化遺產(chǎn)是河南省歷史文化的代表。到目前為止，河南省已有11個國家級重點風景名勝區(qū)，23個省級風景名勝區(qū)，3個5A級景區(qū)和67個4A級景區(qū)，風景名勝區(qū)總面積3.4×104km2，占全省國土面積的2.2%，省級以上風景名勝區(qū)數(shù)量占全國總數(shù)量的5%，已成為風景名勝資源大?。ū?）。

1.2 風景名勝區(qū)管理體制改革取得的進展

近年來，河南省進一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，著力打造景區(qū)品牌，全面提高服務(wù)水平，景區(qū)居民社區(qū)發(fā)展取得顯著成績，管理體制創(chuàng)新也取得積極進展。首先，部分景區(qū)管委會成功改制。2003年，云臺山景區(qū)管理局升為正縣級事業(yè)單位，注冊成立焦作云臺山旅游發(fā)展公司，實行事業(yè)單位企業(yè)化管理的運行機制，從而有效整合了資源，提升了景區(qū)管理水平，順暢了管理體制，大幅提升了經(jīng)濟、社會效益，創(chuàng)造了令人矚目的“云臺山速度”和“云臺山效應(yīng)”。 2006年7月，南灣湖風景區(qū)管委會被批準為信陽市政府派出機構(gòu)，統(tǒng)一行使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會管理職能，有力促進了景區(qū)的發(fā)展。2007年4月，嵩山景區(qū)管委會被明確為登封市人民政府主管嵩山景區(qū)的派出機構(gòu)，具有行政管轄權(quán)，一改過去管理混亂的局面，并組建了嵩山少林旅游集團有限公司，推動了景區(qū)的快速發(fā)展。其次，引導支持景區(qū)進行“三權(quán)”分離取得成效。目前全省已有15個景區(qū)成功改制。南陽市西峽縣積極引導民營資本參與旅游開發(fā)，探索出“政府指導、市場運作、企業(yè)主體、社會參與”的旅游模式。洛陽市欒川縣老君山景區(qū)引進3.5億民營資本，實現(xiàn)了國有資本和民營資本的有機結(jié)合。再者，營銷理念在景區(qū)經(jīng)營中得到加強。不斷完善營銷機制，構(gòu)建全方位的促銷網(wǎng)絡(luò)，積極開拓海內(nèi)外旅游市場。舉辦了黃帝拜祖大典、世界旅游小姐巡游河南等大型活動，提升河南形象，拓展海外市場。其中，云臺山景區(qū)通過中國國家地理雜志社的宣傳以及巨額廣告費的投入等方式極大地提高其知名度，吸引了大量的國內(nèi)外游客。

表1 34個省級以上風景名勝區(qū)地域分布

2 河南省風景名勝區(qū)管理體制上存在的突出問題

2.1 立法滯后，無法可依，管理上存在盲點

國家自2006年9月頒布了《風景名勝區(qū)管理條例》，適用于全國范圍。針對河南省自身的特點，政府應(yīng)該依照國家條例制定適合本地區(qū)實際情況的規(guī)范辦法。但由于種種原因，至今沒有出臺景區(qū)相關(guān)立法，而陜西、山西、貴州、遼寧等16省早已頒布并實施了景區(qū)管理條例、管理辦法或暫行條例。如陜西省2002年頒布了《陜西省風景名勝區(qū)管理條例》，山西省2006年制定了《山西省風景名勝區(qū)管理條例》，貴州省2007年省政府常務(wù)會議通過了《貴州省風景名勝區(qū)條例（草案）》等等。

由于立法的滯后，沒有相關(guān)規(guī)定制約，全省一些3A級以上、擁有豐富名勝資源的景區(qū)為了擺脫《風景名勝區(qū)管理條例》的束縛，而不申報風景名勝區(qū)，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳和相關(guān)管理部門也就無法代表國家對其實施有效管理，使得風景資源被隨意破壞。據(jù)最新統(tǒng)計，河南省目前擁有A級景區(qū)170多個，其中5A級3個，4A級67個，3A級69個，僅3A級以上的景區(qū)就有139個，但是全省省級以上風景名勝區(qū)迄今只有34處。也就是說，近四分之三的3A級以上景區(qū)沒有被確定為風景名勝區(qū)，以致《風景名勝區(qū)管理條例》對其無效，游離于國家的管理之外。比如著名的小浪底水利風景區(qū)、林州市紅旗渠風景區(qū)、內(nèi)鄉(xiāng)寶天曼國家自然保護區(qū)、安陽殷墟世界文化遺產(chǎn)等等，這些景區(qū)的資質(zhì)稟賦雖然都超過了國家級風景名勝區(qū)的條件，但都沒有加入風景名勝區(qū)之列。

2.2 管理權(quán)責不清，體制不順，多頭管理現(xiàn)象嚴重

目前，建設(shè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、文化、文物、宗教、地質(zhì)、旅游、國土資源、地方政府等11個部門，橫向上對景區(qū)資源、文物資源行使某種行政管理權(quán)，縱向上又由國家級、省級、縣級相關(guān)行政主管部門管理，上下左右矛盾重重。

此外，河南景區(qū)管理機構(gòu)差異較大，主要有三種性質(zhì)的管理模式，各模式內(nèi)部的管理也較混亂。一是政府派出機構(gòu)管理模式。這種模式導致景區(qū)內(nèi)機構(gòu)多、人員多、負擔重等問題，如信陽市雞公山景區(qū)管委會雖是正縣級，但未經(jīng)省政府批準，因此景區(qū)的土地、建設(shè)、規(guī)劃等職權(quán)都要通過浉河區(qū)，并與林業(yè)部門有牽制，嚴重受到制約；南灣湖核心景區(qū)雖在管委會管轄范圍之內(nèi)，但一二級區(qū)域都在管委會的行政區(qū)劃之外，無法進行統(tǒng)一管理，對浉河區(qū)水庫上游的水污染無法管理，難以保證核心景區(qū)的水質(zhì)。二是事業(yè)單位性質(zhì)的景區(qū)管理模式。這是目前使用最多、也是問題最多的一種管理體制。如百泉、太昊陵、商丘古城等景區(qū)，機制不順，管理混亂，景區(qū)內(nèi)的不同景點分屬不同的管理機構(gòu)，不利于整合資源和統(tǒng)一管理。三是其他管理模式。主要是景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由開發(fā)商負責管理的模式（所有權(quán)仍歸管委會或當?shù)卣＿@種日趨顯著的私有化現(xiàn)象的危害性不斷加劇，造成了諸多矛盾，影響景區(qū)所在地的和諧與穩(wěn)定。嵖岈山、萬仙山、西峽、欒川等風景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，企業(yè)化的運營理念和對利益的最大化追求，致使景區(qū)資源破壞嚴重，開發(fā)商與當?shù)厝罕婈P(guān)系緊張。國外國家一些公園曾走了先私有化，以后國家又重新收購而國有化的彎路，值得借鑒。

2.3 景區(qū)缺乏配套資金，建設(shè)資金缺口較大，缺乏整體規(guī)劃

河南省沒有劃撥與國家管理經(jīng)費對應(yīng)的配套資金，景區(qū)資金缺口大，連云臺山這樣的名片景區(qū)2009年建設(shè)資金缺口也達到1000萬元，其他景區(qū)資金缺口更大；僅有的一些用于景區(qū)建設(shè)的資金也由于多種原因被省旅游局接管，而旅游局的管理權(quán)限又不涉及旅游景點的保護、建設(shè)與規(guī)劃，造成資金與實際用途的脫節(jié)。同時，河南省也一直沒有對全省風景名勝區(qū)進行統(tǒng)籌安排，整體規(guī)劃，致使各景區(qū)各自為政，僅僅依據(jù)自身需要和實力各作規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)性、整體性、科學性、長期性和可持續(xù)性。有些景區(qū)甚至在無規(guī)劃的情況下亂開發(fā)，造成資源浪費和破壞。

2.4 旅游管理人才和專業(yè)人才嚴重不足

全省的風景名勝管理機構(gòu)處于轉(zhuǎn)型期，原先國有體制的一些弊端造成景區(qū)現(xiàn)代化的旅游管理人才和專業(yè)人才的缺乏，而人才又是決定景區(qū)高效管理和長效建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。景區(qū)的現(xiàn)代化企業(yè)管理、信息化管理和人性化服務(wù)要求大量高技術(shù)專業(yè)人才相匹配。

3 河南省風景名勝區(qū)管理體制創(chuàng)新的思路和建議

3.1 政策優(yōu)先，盡快出臺相關(guān)條例及配套法規(guī)

在國家《風景名勝區(qū)管理條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合河南省的實際情況和當?shù)靥厣?，因地制宜，制定符合本省風景名勝區(qū)保護和發(fā)展的地方性法規(guī)、條例和辦法，為進一步發(fā)展全省風景名勝區(qū)提供法律依據(jù)，實現(xiàn)有法可依；同時在具體管理中，應(yīng)嚴格依照規(guī)劃開展保護、建設(shè)活動，規(guī)劃的實施應(yīng)具嚴肅性，規(guī)劃的變更和調(diào)整應(yīng)嚴格依照法律程序執(zhí)行，相關(guān)部門要定期對規(guī)劃的實施進行檢查和監(jiān)督。

安徽省人大常委會1989年頒布的《黃山風景名勝區(qū)管理條例》，是繼國務(wù)院發(fā)布《風景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985）后第一個頒發(fā)地方景區(qū)條例的省份，黃山市開創(chuàng)了地方權(quán)力機關(guān)為風景名勝區(qū)立法的先河。期間，安徽省人大曾兩次對條例進行了修改和完善。在2009年9月15～16日，安徽省人大專門成立調(diào)研組到景區(qū)對《黃山風景名勝區(qū)管理條例》修訂工作進行專題調(diào)研，并建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，修訂原條例，力爭使新條例更能體現(xiàn)科學保護和發(fā)展的理念。

3.2 建立完善體系規(guī)劃和層次級別認定

全方位普查全省風景名勝區(qū)的資源構(gòu)成，組織專家編寫河南省風景名勝區(qū)體系規(guī)劃，把具備省級以上風景名勝區(qū)的資質(zhì)但還沒被列為風景名勝區(qū)的景區(qū)，先定為市級風景名勝區(qū)，確定其監(jiān)管主體，并加以培育引導，進而提升為省級以上風景名勝區(qū)，納入《風景名勝區(qū)條例》的管理之下。

2002年四川省政府請專家制定了《四川省風景名勝區(qū)體系規(guī)劃》，這一規(guī)劃除了國家和省級風景名勝區(qū)外，還詳列了很多風景名勝資源，這些資源雖然不是國家和省級風景名勝區(qū)，但是也以省政府文件的形式確定了省建設(shè)廳為監(jiān)管主體，使風景名勝區(qū)管理缺位的現(xiàn)象得以避免。

北京2004年由清華大學資源保護與風景旅游資源所和北京清華城市規(guī)劃設(shè)計研究院編制了《北京市風景名勝區(qū)體系規(guī)劃》，在全面調(diào)研了北京市現(xiàn)有的各級風景名勝資源的基礎(chǔ)上確定了北京市風景名勝區(qū)體系的規(guī)劃定位、總體目標、空間布局以及分級管理政策等，該體系為城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃提供重要的依據(jù)和基礎(chǔ)，同時與自然保護區(qū)、國家地質(zhì)公園、文物保護單位、森林公園等以資源保護為目標的用地體系相互補充，共同構(gòu)建北京人居環(huán)境的生態(tài)基礎(chǔ)和綠色屏障。

3.3 設(shè)立機構(gòu)，強化省對風景名勝區(qū)的管理

目前風景名勝區(qū)管理中，政府作為社會公眾和公共利益代表的職能缺失是普遍存在的。因此，風景名勝區(qū)管理主要不是政府失靈問題，而是政府缺位前提下的市場失靈問題。建議省政府整合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的風景管理部門與旅游局的風景區(qū)相關(guān)部門，設(shè)立專門的管理機構(gòu)——“河南省風景名勝管理局”（廳局級單位），對全省所有風景名勝區(qū)進行統(tǒng)一管理，并通過立法給予該局排他性的管理權(quán)。其職能主要包括：一是全省風景名勝區(qū)的保護和監(jiān)督管理工作；二是風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的制定、審批、監(jiān)督執(zhí)行、獎懲執(zhí)行；三是從宏觀層面協(xié)調(diào)涉及風景區(qū)資源管理的各省級部門的職能和利益關(guān)系；四是運籌風景名勝區(qū)的體制改革，使其從盲目走向理性，從無序走向有序；五是規(guī)劃整合河南省風景名勝資源，構(gòu)建以風景名勝區(qū)為主體的全省綠色基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜人的人居環(huán)境（圖1）。

3.4 整合資源，建立大區(qū)域管理機構(gòu)

河南風景名勝區(qū)未來的發(fā)展必須打破現(xiàn)有的狹隘的區(qū)域限制，對現(xiàn)有的風景名勝資源進行統(tǒng)一的管理、整合和規(guī)劃（圖2），建立大旅游區(qū)的觀念和目標，把旅游業(yè)作為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展、重點發(fā)展，真正發(fā)揮旅游業(yè)的帶動作用。

3.4.1 建立副廳級的“鄭州大黃河旅游區(qū)管委會” 以鄭州黃河風景名勝區(qū)為核心，整合省內(nèi)的黃河文化資源，建立副廳級的“鄭州大黃河旅游區(qū)管委會”，同時，管委會可運作成立股份公司，具體負責景區(qū)所有旅游經(jīng)營項目的經(jīng)營，真正實現(xiàn)景區(qū)資源所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。管委會行使景區(qū)規(guī)劃實施的監(jiān)督、經(jīng)營的監(jiān)督以及服務(wù)保障等職能。

3.4.2 建立副廳級的“北部南太行旅游區(qū)管委會” 以云臺山風景名勝區(qū)為核心，建立副廳級的“北部南太行旅游區(qū)管委會”，整合安陽的紅旗渠、林慮山，焦作的神農(nóng)山、青天河等風景區(qū)，新鄉(xiāng)的萬仙山、八里溝等風景區(qū)，鶴壁的大伓山風景區(qū)以及濟源的王屋山風景區(qū)等，打造大范圍的南太行山水風景旅游區(qū)。充分利用云臺山風景名勝區(qū)這個名片景區(qū)的優(yōu)勢，帶動整個北部景區(qū)的快速發(fā)展。

3.4.3 建立副廳級的“中東部文化遺產(chǎn)旅游區(qū)管委會” 以登封少林景區(qū)和洛陽龍門景區(qū)這兩個世界文化遺產(chǎn)為核心，整合洛南隋唐城、關(guān)林、開封清明上河園、商丘古城景區(qū)等文化遺跡，建立副廳級的“中東部文化遺產(chǎn)旅游區(qū)管委會”，重點打造河南的歷史文化資源，突出文化中原、厚重河南，形成一條中原文化歷史遺跡線。

3.4.4 建立副廳級的“南部桐柏-大別山旅游區(qū)管委會” 以信陽雞公山、南灣湖風景區(qū)和南陽桐柏—淮源風景區(qū)為核心，建立副廳級的“南部桐柏-大別山旅游區(qū)管委會”，整合信陽市和南陽東南部桐柏山地區(qū)的山水人文紅色景觀，打造大范圍大規(guī)模的大別山—桐柏山旅游區(qū)，進行統(tǒng)一的開發(fā)和規(guī)劃。

3.4.5 建立副廳級的“西部伏牛山旅游區(qū)管委會” 以平頂山的石人山國家風景名勝區(qū)為核心，整合鄰近的洛陽南部的重渡溝景區(qū)、老君山景區(qū)、天池山景區(qū)、龍峪灣景區(qū)、白云山森林公園、木札嶺景區(qū)以及南陽的寶天曼景區(qū)等等，建立副廳級的“西部伏牛山旅游區(qū)管委會”，對各景區(qū)進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、管理、規(guī)劃、建設(shè)，保證行政職權(quán)的到位，行使統(tǒng)一管理的綜合職能。

3.5 增加資金投入，拓寬引資渠道

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，省政府要加大財政投入，將經(jīng)費和財政撥款做到?？顚Ｓ?，加強財務(wù)審計。同時還必須尋求新的經(jīng)費來源：一是省政府成立保護風景名勝遺產(chǎn)基金會，開展對外工作，積極吸收國際友好組織和人士的捐款；運用稅收杠桿，鼓勵省內(nèi)企事業(yè)單位和個人捐款，并在應(yīng)繳稅額中予以扣除。二是建立旅游發(fā)展基金。從旅游企業(yè)的營業(yè)收入中收取一定比例的經(jīng)費來建立旅游發(fā)展基金，用于市場開發(fā)、促銷及調(diào)研；旅游產(chǎn)品的開發(fā)和行業(yè)組織活動；資源開發(fā)導向和激發(fā)；旅游人力資源開發(fā)等。三是在現(xiàn)有國有資產(chǎn)經(jīng)營體制下，政府稅務(wù)部門將征收的旅游企業(yè)所得稅，按照一定比例返還給相關(guān)的風景區(qū)管理部門，用以增加對風景名勝區(qū)的投資力度。

2006年7月，在《吉林省人民政府關(guān)于進一步明確長白山保護開發(fā)區(qū)管理委員會管理體制和職能權(quán)限的意見》中提出“進一步完善相關(guān)扶持政策”，“明確長白山管委會為市（州）級財政體制，建立地方財政國庫。2006～2008年，省財政將長白山管委會上劃省的共享收入增量全部返還給管委會。2009～2010年，長白山管委會在稅收返還上享受升級開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策；土地出讓金享受省政府關(guān)于省級開發(fā)區(qū)返還優(yōu)惠政策，重點支持長白山管委會基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展。2009年以來，長白山景區(qū)又制定出導向明確的招商引資政策，為招商引資工作提供有效保證。

同時，長白山景區(qū)從銀行融資、省財政支持、招商引資等渠道籌集資金。景區(qū)立足推動長白山生態(tài)旅游由單一觀光型向觀光度假、健體休閑、會展商務(wù)復合型的轉(zhuǎn)變，以及以生態(tài)旅游為主導的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，擴大投資規(guī)模，完善基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)功能。目前正按照上市的環(huán)節(jié)要求，做好各項配套工作，采用向上爭取、自身投入、銀行借貸、招商引資、BOT、BO等融資方式，吸引社會資金和商家企業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)集聚。

3.6 加大人才培養(yǎng)培訓工作力度

設(shè)置專門的教育機構(gòu)（河南省旅游培訓中心）或委托專門旅游教育機構(gòu)，對全省旅游工作者進行必需的培訓，特別是對旅游產(chǎn)業(yè)的高級管理人員和風景名勝區(qū)的管理干部、經(jīng)營人才進行定期的培訓或輪訓，從而提高河南風景名勝區(qū)的業(yè)務(wù)管理水平和旅游服務(wù)水平，改善河南旅游的軟環(huán)境，提升河南的對外形象和美譽度。

在引進人才和整合人力資源上，長白山景區(qū)采取掛職、下派、招聘等方式，引進管理、林業(yè)、規(guī)劃、信息化等急需的關(guān)鍵性、成熟性、復合型專業(yè)人才，同時大力整合人力資源，成立科學院以專門從事研究工作。

[1] 仇保興. 風景名勝資源保護和利用的若干問題[J]. 中國園林，2002，（6）：3-10.

[2] 武 軍. 風景名勝區(qū)管理體制創(chuàng)新的幾種模式[J]. 長江建設(shè)，2003，（6）：6-10.