●程亞男（深圳南山圖書館，廣東 深圳 518052）

《公共圖書館法》征求意見稿提出了“公共圖書館的建設(shè)與服務(wù)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)公益性、基本性、均等性、便利性的原則”。①筆者不揣淺陋，試以一己之見，求教于各位方家。

1 公益性原則

公益，是“以滿足社會(huì)和公眾的有益需要為目的，不以滿足自我需要或盈利為訴求的一種價(jià)值取向和行為。它包含動(dòng)機(jī)和效果兩層含義：其動(dòng)機(jī)應(yīng)是為社會(huì)、為公眾服務(wù)；其客觀效果必須是有益社會(huì)，有益公眾”。［1］也就是說，公益是“以滿足社會(huì)和公眾的有益需要為目的、不以滿足自我需要或盈利為訴求的一種價(jià)值取向和行為”。［2］

公共圖書館與其他公共物品的供給機(jī)構(gòu)一樣，其組織性質(zhì)是非營(yíng)利性的；組織的目標(biāo)是普惠性的；組織的功能是實(shí)現(xiàn)公益性的文化物品供給。

我國具有現(xiàn)代意義的公共圖書館自誕生之日起，就具有明顯的公益性。創(chuàng)建于1904年、我國最早的《湖南圖書館暫定章程》開宗名義：“本館以保存國粹，輸入文明，開通智識(shí)，使藏書不多及旅居未曾攜帶書籍者，得資博覽”。［3］

在西方國家，公共文化服務(wù)部門也一直被界定為公益性組織，它以非營(yíng)利的和無償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)著公共文化服務(wù)的普惠與共享，擔(dān)負(fù)著向公民和特定組織的成員提供公共文化物品的任務(wù)。

正確認(rèn)識(shí)圖書館的公益性，不僅關(guān)系到能否制定正確的圖書館服務(wù)方針與政策，也是保證圖書館事業(yè)順利發(fā)展、維護(hù)民眾文化權(quán)益的重大問題。

公共圖書館的公益性原則，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.1 公共圖書館由國家和政府舉辦

顧名思義，“公共”兩字本身蘊(yùn)含著的就是一種基于公益和公平的根本價(jià)值考量。公共圖書館存在的價(jià)值就是為公眾服務(wù)，從這一點(diǎn)出發(fā)，公共性是公共圖書館最基本的屬性。

《公共圖書館宣言》早就指出：“建立公共圖書館是地方政府和國家的責(zé)任，公共圖書館必須受到專門立法的支持，并由國家和地方政府財(cái)政撥款資助?！保?］16

一般而言，當(dāng)代西方國家的公共文化服務(wù)制度，主要是立足于公平而民主地實(shí)施國家公共文化資金分配。如英國于1850年由議會(huì)通過《公共圖書館法》就規(guī)定，每1萬人的地區(qū)設(shè)一所圖書館，地方政府應(yīng)對(duì)本地區(qū)的成人和兒童提供圖書館服務(wù)，經(jīng)費(fèi)從房地產(chǎn)稅中提取。［5］在美國，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)主要是靠政府撥款、基金會(huì)及各種捐助，盡管各州存在差別，但大多是按地方稅收3%至8%的比例劃撥。以俄亥俄州為例，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)70%來自州政府的撥款，而州政府撥款來源于個(gè)人收入稅。根據(jù)州立法，全州個(gè)人收入稅的5.7%將直接用于公共圖書館經(jīng)費(fèi)。每個(gè)人由于收入不等，交稅也就不等。政府的責(zé)任則是通過稅收把國民收入的一部分用于提供公共產(chǎn)品，形成“差別負(fù)擔(dān)，平等享受”的機(jī)制。

我國于1982年制訂的《省（自治區(qū)、市） 圖書館工作條例》第一條就明確指出：?。ㄗ灾螀^(qū)、市）圖書館是國家舉辦的綜合性的公共圖書館。

《國家“十一五“時(shí)期文化發(fā)展綱要》更是強(qiáng)調(diào)指出：要“健全公共文化服務(wù)組織體制和運(yùn)行機(jī)制。各級(jí)政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督，并從資金、設(shè)施、場(chǎng)地、機(jī)構(gòu)、人員等方面，保障公共文化設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)和功能的充分發(fā)揮?！币凹哟蠛透倪M(jìn)政府對(duì)文化事業(yè)的投入。加大政府對(duì)文化事業(yè)投入力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍，中央和地方財(cái)政對(duì)文化的投入增幅不低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。加強(qiáng)基層文化設(shè)施建設(shè)，保證一定數(shù)量的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和新增文化經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村文化建設(shè)”。［6］

1.2 公共圖書館原則上應(yīng)提供免費(fèi)服務(wù)

《公共圖書館宣言》（1994）指出“公共圖書館原則上應(yīng)該無償提供服務(wù)”。［4］附錄99公共圖書館是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這一產(chǎn)品，既有形，即提供一種閱讀的場(chǎng)所與設(shè)施；也無形，即提供的一種服務(wù)。同時(shí)，作為一種公共產(chǎn)品，就在于它是所有社會(huì)成員，不分貧富，人人都需要的產(chǎn)品。為了讓所有的人，無論富人與窮人都能享受，免費(fèi)就自然成為了公共圖書館服務(wù)的基本原則。因?yàn)橹挥羞@樣，才能達(dá)到消除貧富差別、保障社會(huì)公平的效果。

公共圖書館的本義就是免費(fèi)的。這一基本理念由英國圖書館學(xué)家愛德華茲確立后，已成為世界各國的公共圖書館的基本方針，以美國為首的多個(gè)國家均先后建立了以地方立法為基礎(chǔ)的政府對(duì)公共圖書館事業(yè)的支持體系。

我國自1895年由康有為、梁?jiǎn)⒊葎?chuàng)辦的維新運(yùn)動(dòng)的總機(jī)關(guān)——強(qiáng)學(xué)會(huì)設(shè)“書藏”開始，就有了“閱書報(bào)時(shí)辰，每日上午十二句鐘起，至下午八句鐘止。茶煙敬備，不取分文”［3］178,179的章程。解放以后到20世紀(jì)80年代初，公共圖書館基本上執(zhí)行的憑證免費(fèi)的管理辦法。1981年，中共中央以中發(fā)（1981）31號(hào)文件《關(guān)于關(guān)心群眾文化生活的指示》附二指出“有些文化單位如圖書館的活動(dòng)等，則應(yīng)堅(jiān)持免費(fèi)為群眾服務(wù)的原則?！保?］20世紀(jì)90年代后期，部分省市相繼制訂了公共圖書館管理辦法或條例，對(duì)圖書館的免費(fèi)服務(wù)均作了一些規(guī)定。深圳市物價(jià)局還在2001年年初頒發(fā)了關(guān)于免收讀者存包費(fèi)的文件，并要求各級(jí)財(cái)政撥款解決讀者存包的問題。

2006年9月《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確規(guī)定：公共文化設(shè)施對(duì)未成年人等免費(fèi)或者優(yōu)惠開放制度，有條件的公共文化設(shè)施可向社會(huì)免費(fèi)開放。

2011年2月文化部、財(cái)政部出臺(tái)的《文化部、財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》，進(jìn)一步明確指出公共圖書館應(yīng)免費(fèi)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)無障礙、零門檻進(jìn)入。［8］

十分明顯，公共圖書館免費(fèi)開放已是國家關(guān)乎民生的一項(xiàng)基本政策?，F(xiàn)在的主要問題是如何貫徹落實(shí)。

《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》指出：“向用戶收取服務(wù)費(fèi)和會(huì)員費(fèi)不應(yīng)當(dāng)成為公共圖書館的收入來源，因?yàn)檫@會(huì)使是否有能力付費(fèi)成為決定誰可以使用公共圖書館的標(biāo)準(zhǔn)，從而減少對(duì)圖書館的利用，破壞公共圖書館必須對(duì)所有人開放的最基本原則?！薄霸谝恍﹪?，外借的資料逾期未歸還給圖書館時(shí)，用戶通常會(huì)被要求付費(fèi)或處以罰款。……這樣做有時(shí)是必要的，但不應(yīng)該將罰款數(shù)目定得過高，妨礙讀者使用圖書館。有些圖書館為提供個(gè)人服務(wù)收費(fèi)，如讀者復(fù)印費(fèi)或使用打印機(jī)等，這些費(fèi)用也不應(yīng)當(dāng)定得過高”。［4］21,22

近日文化部、財(cái)政部出臺(tái)的《文化部、財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》明確規(guī)定了公共圖書館免費(fèi)開放的基本內(nèi)容：“一是指公共空間設(shè)施場(chǎng)地的免費(fèi)開放，二是指與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目健全并免費(fèi)向群眾提供”。［8］

以上兩段文字，實(shí)際上回答了兩個(gè)問題，一是為保證公共圖書館對(duì)所有人開放的最基本原則，首先要解決好公共圖書館的收入來源。也就是說，公平需要成本，公共圖書館堅(jiān)持免費(fèi)服務(wù)必須以國家和政府財(cái)政支持為保障。正如日前財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春在談到免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制時(shí)表示，為保證免費(fèi)開放后正常運(yùn)轉(zhuǎn)并提供基本公共文化服務(wù)，各級(jí)財(cái)政部門必須加大財(cái)政投入力度，努力提高其經(jīng)費(fèi)保障水平，特別是要將開展業(yè)務(wù)活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，切實(shí)予以保障。［9］財(cái)政部的這一姿態(tài)表明，國家已經(jīng)將公共圖書館事業(yè)的發(fā)展作為自己的重要職責(zé)，不僅明確了公共圖書館的公益性原則，也在踐行維護(hù)公共圖書館公益性的責(zé)任。當(dāng)然，在國家辦好圖書館的同時(shí)，社會(huì)也必須支持圖書館的公益性原則，大力扶持圖書館事業(yè)。更為重要的是圖書館自身必須貫徹公益性原則，不得亂收費(fèi)。二是圖書館基本服務(wù)必須免費(fèi)，有些服務(wù)可以收費(fèi)，但不能太高?，F(xiàn)在的問題是如何界定哪些服務(wù)是基本服務(wù)，哪些服務(wù)項(xiàng)目可以收費(fèi)。“世界各國各類型圖書館一般將圖書館的收費(fèi)項(xiàng)目分為制度性收費(fèi)和非制度性收費(fèi)兩大類型。制度性收費(fèi)就是指圖書館為了促進(jìn)有效管理和防止資源的濫用，從制度上確立一些相關(guān)項(xiàng)目的收費(fèi),如辦證費(fèi)、超期罰款、損失賠償金等。制度性收費(fèi)外的收費(fèi)可統(tǒng)稱為非制度性收費(fèi)，習(xí)慣稱之為有償服務(wù)、創(chuàng)收等”。［10］筆者認(rèn)為，圖書館收費(fèi)必須遵循如下幾項(xiàng)原則：不得因收費(fèi)違反方便所有人利用圖書館；制度性收費(fèi)不能太高，以維持成本或低成本為原則；收費(fèi)必須規(guī)范，有章可循；收入不得用于員工的獎(jiǎng)金或補(bǔ)貼。

2 基本性原則

2006年9月《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》 （以下簡(jiǎn)稱《綱要》） 指出：“要從現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本文化需求為目標(biāo)”。［6］

基本性就是要體現(xiàn)《綱要》所提出的：實(shí)現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本文化需求。公共圖書館服務(wù)的基本性就是指提供最基本的圖書館服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公民利用公共圖書館最基本的權(quán)利，保證所有公民都享有一定水準(zhǔn)之上的基本公共圖書館服務(wù)，包括人均擁有圖書館最低保障線和人均擁有公共藏量最低保障量。

2.1 圖書館覆蓋率

為了能為所有人提供最基本的利用公共圖書館的保障，必須擴(kuò)大圖書館的覆蓋率，實(shí)現(xiàn)廣覆蓋的目標(biāo)。

《英國公共圖書館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“特定圖書館一定距離范圍內(nèi)的家庭覆蓋率：倫敦區(qū)：方圓一英里范圍內(nèi)，家庭覆蓋率100%；外倫敦區(qū)：方圓一英里范圍內(nèi)，家庭覆蓋率99%；大都市區(qū)：方圓一英里范圍內(nèi)，家庭覆蓋率95%，方圓兩英里范圍內(nèi)，家庭覆蓋率100%；自治區(qū)：方圓一英里范圍內(nèi)，家庭覆蓋率88%，方圓兩英里范圍內(nèi)，家庭覆蓋率100%，人口稀薄地區(qū)家庭覆蓋率72%；郡治區(qū)：方圓兩英里范圍內(nèi)，家庭覆蓋率85%，人口稀薄地區(qū)家庭覆蓋率72%”。［11］

“國際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)20世紀(jì)70年代頒布的《公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，每5萬人擁有一所圖書館”。［12］

在我國，“2009年，全國共有公共圖書館2850個(gè)，比2000年增加175個(gè)。其中，國家圖書館1個(gè)，省級(jí)公共圖書館37個(gè)，地市級(jí)公共圖書館321個(gè)，縣級(jí)公共圖書館2491個(gè)。按照全國行政區(qū)劃，公共圖書館已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，其中，地市級(jí)公共圖書館覆蓋率為79.3%，縣級(jí)公共圖書館覆蓋率為85.1%”。［12］雖然對(duì)應(yīng)于全國各級(jí)別行政區(qū)劃，公共圖書館已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但是，公共圖書館總量仍然不足，且隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)和公共圖書館事業(yè)的快速發(fā)展，公共圖書館總量仍不能滿足人民群眾的需要。“2009年，我國平均每46.8萬人口、每3368平方公里面積（服務(wù)輻射半徑大致為32.8公里）才擁有一座公共圖書館，與國際標(biāo)準(zhǔn)有明顯差距”。［12］

2.2 提供最基本的公共藏量

公共圖書館的藏書是開展服務(wù)的基礎(chǔ)，也是國際上衡量一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)文化發(fā)展水平的重要指標(biāo)之一。國際上“通常正規(guī)的館藏應(yīng)以平均每人1.5—2.5冊(cè)圖書為標(biāo)準(zhǔn)”。［4］63對(duì)于新建的圖書館，其基本館藏資源應(yīng)該是人均1冊(cè)，并力爭(zhēng)3年達(dá)到人均兩冊(cè)。［13］

《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》 （建標(biāo)108—2008） 之附錄：公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)條文說明提出：未來5至10年我國公共圖書館人均擁有公共藏書0.6至1.5冊(cè)。①文化部，建設(shè)部．公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)［S］.（建標(biāo)108－2008） 2008：附錄：公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)條文說明。

近年來，由于國家對(duì)于公共圖書館的投入逐步加大，截至2009年，我國公共圖書館的總藏量達(dá)58521萬冊(cè)，是1979年的3倍。［14］人均公共藏量?jī)H為0.45冊(cè)。但與國際標(biāo)準(zhǔn)、與先進(jìn)國家、先進(jìn)城市差距較大。［2］65如：2007年，東京人均藏書4.29冊(cè)，新加坡人均藏書1.97件，而我國北京0.8冊(cè)，上海3.37冊(cè)，杭州1.21冊(cè)，蘇州0.52冊(cè)，東莞1.29冊(cè)，深圳1.4冊(cè)。

2.3 提供最基本的圖書館設(shè)施

近年來，隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化取得了明顯成效：基本實(shí)現(xiàn)縣縣有文化館圖書館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，但總體而言，我國大多數(shù)公共圖書館設(shè)施條件比較差，尤其是基層圖書館，館舍破舊、面積不足、設(shè)備陳舊。“不符合現(xiàn)代公共圖書館的功能要求，存在面積不足，建設(shè)年代久遠(yuǎn)的問題。從建設(shè)面積看，面積達(dá)標(biāo)率普遍偏低，特別是地市級(jí)圖書館，按照《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，達(dá)標(biāo)率僅為25%”。［12］貧困地區(qū)、低收入和特殊群體的基本文化權(quán)益更是無法得到基本的保證。

發(fā)達(dá)國家為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的基本性原則，政府以提供公共產(chǎn)品以滿足所有社會(huì)成員的基本需求為標(biāo)準(zhǔn)，由國家制定有關(guān)公共服務(wù)的最低配置標(biāo)準(zhǔn)和各項(xiàng)公共服務(wù)的最低提供標(biāo)準(zhǔn)，形成了“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”和“基本公共服務(wù)最低公平”兩種模式。并通過多級(jí)政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)保障地方政府有提供最低標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的能力。同時(shí)，允許并鼓勵(lì)有財(cái)政能力的地方政府提供更多的、質(zhì)量更高的公共服務(wù)，但經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由地方政府自己承擔(dān)。我國于2008年由文化部主持制訂的《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》 （建標(biāo)108—2008）就是一種有關(guān)公共圖書館的最低配置標(biāo)準(zhǔn)。從宏觀意義上來說，這種制度就是致力于規(guī)范和保證每個(gè)公民的最基本的權(quán)益。

3 均等性原則

均等性的主要宗旨是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的公平和公正，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的公共圖書館服務(wù)均等，不同層次的群體享受公共圖書館服務(wù)均等。

3.1 全體性

即所有公民都有享受圖書館的權(quán)利，不能把任何一位公民排除在外，不歧視任何一個(gè)公民。我國有13億人口，盡管每個(gè)人的天賦能力不同，文化程度不一，但在享受公共圖書館服務(wù)的機(jī)會(huì)方面應(yīng)該是均等、無差別，遵循“非歧視性原則”，重點(diǎn)關(guān)注特殊人群，所括青少年、老年人、殘疾人、流動(dòng)人口等，消除服務(wù)享有的不均衡，最終達(dá)到服務(wù)的均等化。也就是我們通常所說的為所有人開放，并一視同仁。關(guān)于這一點(diǎn)，《公共圖書館宣言》和《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》都有詳細(xì)的說明。美國、英國、日本的相關(guān)法規(guī)也作了相應(yīng)的規(guī)定。目前在我國也已得到普遍的認(rèn)同，但是具有理論意義的常識(shí)與實(shí)踐仍有一定的差距，最近“準(zhǔn)許乞丐進(jìn)圖書館”這一常識(shí)問題成為新聞就是一個(gè)最好的證明，正如《廣州日?qǐng)?bào)》“對(duì)‘乞丐準(zhǔn)入圖書館’越贊美越諷刺”一文所說的那樣：“準(zhǔn)許乞丐進(jìn)圖書館閱讀是一個(gè)常識(shí)”。但是，“乞丐進(jìn)圖書館”成為新聞，實(shí)乃對(duì)公平的諷刺；而人們對(duì)常識(shí)的贊美，則是對(duì)常識(shí)的傷害”。［15］記者這一番話，值得我們深思。首先作為公共圖書館，這個(gè)本該屬于全體公民的地方，為什么竟有這么多的人不了解；其次是如何將常識(shí)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。準(zhǔn)許乞丐進(jìn)圖書館閱讀是一個(gè)常識(shí)，但在不少的圖書館，無論是館長(zhǎng)還是員工，對(duì)于乞丐，內(nèi)心深處仍然或多或少存在一些顧慮，因而執(zhí)行不力，致使這一常識(shí)問題不被社會(huì)了解與讀者認(rèn)同。更有甚者把不準(zhǔn)乞丐進(jìn)館的責(zé)任推給了讀者。的確，目前是有些讀者對(duì)乞丐進(jìn)館不理解，甚至有意見。但應(yīng)該相信，隨著整個(gè)社會(huì)文明程度的提高，人們會(huì)有更多的包容。2010年12月南方都市電視臺(tái)（南方TVS）曾就“流浪漢上公交車您怎么辦”的問題做過一次調(diào)查，結(jié)果顯示，選擇“當(dāng)沒事”的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“趕他走”；而選擇“自己走”的比前兩項(xiàng)之和還多。圖書館也可以讓讀者選擇自己離開，但沒有權(quán)利拒絕任何一位讀者。

3.2 均衡性

公共圖書館事業(yè)發(fā)展不平衡已是不爭(zhēng)的事實(shí)。從總體情況來看，圖書館發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展都與中國的地形一樣，呈一種明顯的階梯形狀，東部、中部及西部以及各省市之間的發(fā)展水平不一，有的還有很大的落差。城鄉(xiāng)之間公共圖書館的水平差距較大，是非均衡性或非均等性的主要表征。從各地政府對(duì)公共圖書館的總投入來看，2009年，東部的上海市489507.2千元，廣東省為472536千元，而中部地區(qū)最高的湖北省為250315千元，西部地區(qū)最高的四川省為142714.4千元；既使在同一地區(qū)，最高的與最低的差距也比較大，如東部投入最低的海南省為20237.4千元，中部最低的江西省為69538.4千元，西部最低的為4696千元，［16］相差均超過了一半以上。從人均藏量來看，“現(xiàn)在全國是5.5億冊(cè)藏書，人均0.41冊(cè)，但縣級(jí)圖書館總藏量?jī)H為2.2億冊(cè)”。［17］尤其在廣大的農(nóng)村，由于長(zhǎng)期以來實(shí)行城鄉(xiāng)二元化體制，國家財(cái)政投入重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)，國家實(shí)行城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村建設(shè)服務(wù)并服從于城市優(yōu)先發(fā)展。不僅造成城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的資源占有、服務(wù)能力及供給水平存在較大的差距，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民民生權(quán)益及公共服務(wù)享有的權(quán)益嚴(yán)重失衡?！皬膰鴥?nèi)實(shí)際來看，縣級(jí)公共圖書館是我國最基層的獨(dú)立建制的公共圖書館，承擔(dān)著為本轄區(qū)內(nèi)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全部人口提供直接服務(wù)的任務(wù)。由于受服務(wù)人口眾多、服務(wù)范圍較大、服務(wù)條件有限等因素制約，實(shí)際服務(wù)效果受到影響。雖然有些省、地公共圖書館在市轄區(qū)外建立了基層分館或服務(wù)點(diǎn)，但大多屬于示范性的，數(shù)量十分有限”。［12］

《公共圖書館建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》提出的按照服務(wù)人口進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃公共圖書館的要求，打破了按行政區(qū)劃布局圖書館的傳統(tǒng)。這一轉(zhuǎn)變，為圖書館的科學(xué)合理布局奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)然，均等，不是絕對(duì)的平均?！捌鋵?shí)質(zhì)就是強(qiáng)調(diào)‘底線均等’。一是要全面評(píng)估當(dāng)前我國各地公共圖書館的現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握各地公共圖書館投入與服務(wù)基礎(chǔ)條件差異。二是根據(jù)各地人口分布、地域特點(diǎn)等客觀分析公共服務(wù)成本差異狀況。三是在全國公共圖書館服務(wù)均等化推進(jìn)與政策設(shè)計(jì)中，根據(jù)‘起點(diǎn)’公平的原則，建立相對(duì)穩(wěn)定的投入補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整政府財(cái)力分配比例，給貧困的公共圖書館事業(yè)更多的政策性傾斜和財(cái)力支持，尤其是貧困的農(nóng)村及中西部地區(qū)。使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、東部與西部享有大致一樣的基本公共圖書館服務(wù)”。［18］

4 便利性原則

便利性就是要求公共圖書館通過合理的布局，實(shí)現(xiàn)就近服務(wù)，保證民眾能得到近距離的、容易獲取的便利服務(wù)。沒有便利性，就很難實(shí)現(xiàn)公益性；沒有便利性，或者只對(duì)部分人便利，對(duì)另外一部分人不便利，就會(huì)影響服務(wù)的公平性。

4.1 圖書館服務(wù)半徑

服務(wù)半徑是指市民到達(dá)圖書館的距離?！度虺鞘兄笜?biāo)》中文化部分的核心指標(biāo)設(shè)置了“每10萬人擁的的文化設(shè)施數(shù)量”。［19］

國際圖聯(lián)20世紀(jì)70年代頒布的《公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，一座圖書館服務(wù)輻射半徑通行的標(biāo)準(zhǔn)是4公里。2009年，我國平均每46.8萬人口、每3368平方公里面積（服務(wù)輻射半徑大致為32.8公里）才擁有一座公共圖書館，與國際標(biāo)準(zhǔn)有明顯差距。［12］

《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》認(rèn)為：“在比較發(fā)達(dá)的市區(qū)圖書館應(yīng)設(shè)置在15分鐘車程之內(nèi)。”［4］47

《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》（2008年6月1日起施行）公共圖書館的設(shè)置原則作了詳細(xì)的規(guī)定，并列表說明：“大型館覆蓋的6.5km服務(wù)半徑內(nèi)不應(yīng)再設(shè)置中型館；大、中型館覆蓋的2.5km服務(wù)半徑內(nèi)不應(yīng)再設(shè)置小型館?！雹僦袊鞘幸?guī)劃設(shè)計(jì)研究院主編.《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》（2008年6月1日起施行）

近年來為落實(shí)中央的指標(biāo)精神，不少城市提出了公共文化服務(wù)體系的意見。上海文化規(guī)劃提出，要逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)市民在15分鐘內(nèi)可到設(shè)在社區(qū)文化活動(dòng)中心的圖書館借閱文獻(xiàn)資料。［2］73《廣州市加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見》提出：2009年基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋，建成城市“10分鐘文化圈”、農(nóng)村“10 里文化圈”。［20］

4.2 延伸服務(wù)與流動(dòng)服務(wù)

為方便市民就近利用圖書館，不少國家和地區(qū)還通過設(shè)立分館和汽車（流動(dòng)）圖書館的辦法，將圖書館服務(wù)送到市民的家門口。

總分館建設(shè)是國家“十一五”文化發(fā)展綱要中明確規(guī)定的未來中國圖書館事業(yè)發(fā)展的一個(gè)基本方向。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，以統(tǒng)一采購、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送為主要特征的總分館制，是公共圖書館服務(wù)體系的較好形式。它不僅有利于實(shí)現(xiàn)資源共享，實(shí)現(xiàn)以最小的投入獲得最大的效益，也是方便市民利用圖書館的一種好的形式。文化部制訂的《文化建設(shè)十一五規(guī)劃》也提出了“實(shí)行定點(diǎn)服務(wù)與流動(dòng)服務(wù)相結(jié)合”的要求。

2007年5月，時(shí)任文化部副部長(zhǎng)的周和平在“全國公共圖書館延伸服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”上就學(xué)習(xí)貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于加強(qiáng)公共圖書館延伸服務(wù)的指示精神，要求圖書館要“大力推廣總分館制”“探索建立行業(yè)分館、專業(yè)分館”“不斷拓展流動(dòng)服務(wù)”。［21］

紐約皇后區(qū)圖書館是美國公共圖書館分館制的代表?；屎髤^(qū)圖書館由一個(gè)總館和60多個(gè)分館組成，分館根據(jù)城市人口密度和城市布局設(shè)立。

“在日本，公共圖書館系統(tǒng)分為四個(gè)層次：即總館、分館、圖書館（日本人叫停本所）、流動(dòng)圖書館”?！翱傪^的服務(wù)半徑1—1.5公里；分館的服務(wù)人口一般為1萬人以上，服務(wù)半徑0.8—1.2公里；圖書站的服務(wù)人口一般為1萬人以下，多數(shù)設(shè)在人口較集中的地方，如研廠區(qū)、新村以及街角等，服務(wù)區(qū)域?yàn)橥讲?0分鐘以內(nèi)走到，半徑500—700米；流動(dòng)圖書館的服務(wù)半徑為500米以內(nèi)為宜；對(duì)于流動(dòng)圖書館的車輛難以停靠的地方，可以采用在其某一地方設(shè)點(diǎn)，不定期地送書上門，其服務(wù)半徑也以500米以內(nèi)為宜”。［22］

流動(dòng)服務(wù)主要為那些不方便來圖書館、或邊遠(yuǎn)地區(qū)民眾提供的一種服務(wù)。這種流動(dòng)巡回服務(wù)，不僅擴(kuò)大了圖書館服務(wù)的覆蓋面，還極大地方便了讀者。“流動(dòng)書車在很多國家都很普遍，在挪威有流動(dòng)書船；在印度尼西亞用自行車和三輪車提供服務(wù)；在秘魯人們使用驢來運(yùn)送計(jì)算機(jī)和圖書；在肯尼亞使用駱駝；在津巴布韋使用驢車；在荷蘭的阿培爾冬，人們使用機(jī)動(dòng)腳踏兩用車將圖書運(yùn)送到讀者辦公室或家中”；“智利的公共圖書館開展了多種多樣的流動(dòng)服務(wù)工作，如流動(dòng)書車、流動(dòng)書船、流動(dòng)書箱、背包和自行車送書等，為各地不同年齡的人們提供圖書和各種文化活動(dòng)，還為療養(yǎng)所、醫(yī)院以及監(jiān)獄提供服務(wù)”。［4］37

公共圖書館在開放時(shí)間上也應(yīng)盡量方便讀者利用。應(yīng)該說，目前我國不少的圖書館已基本實(shí)現(xiàn)了全年365天，天天開放，深圳與東莞開發(fā)的的自助圖書館，實(shí)現(xiàn)了全年全天24小時(shí)開放。

堅(jiān)持公共圖書館建設(shè)與服務(wù)的四項(xiàng)基本原則是貫徹胡錦濤同志關(guān)于加快“構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，按照體現(xiàn)公益性、基本性、均等性、便利性的要求，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、加大投入力度、推進(jìn)重點(diǎn)文化惠民工程，加強(qiáng)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化”［23］指示精神的體現(xiàn)，也是我們辦館的基本政策與方針，以及制訂規(guī)章制度和處理服務(wù)中各種問題的準(zhǔn)則。為此，貫徹與落實(shí)四項(xiàng)基本原則將是我們今后改革與創(chuàng)新的重要命題。

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