王建元

(陜西省榆林市水務(wù)局水庫移民管理辦公室，陜西榆林 719000)

榆林市位于陜西省北部，地處毛烏素沙漠南緣，全市轄1區(qū)11縣，總土地面積4.35萬 km2。長城斜貫東西，全市地貌以長城為界，北部為風(fēng)沙草灘區(qū)，總面積2.44萬 km2，占42%;南部為黃土丘陵溝壑區(qū)，總面積1.91萬 km，占58%。氣候?qū)俑珊蛋敫珊荡箨懶约撅L(fēng)氣候區(qū)，自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，干旱、風(fēng)沙災(zāi)害頻繁，水土流失極為嚴(yán)重，環(huán)境退化問題尤為突出。

1 榆林市水土保持生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀與成效

1.1 加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，為生態(tài)建設(shè)提供保障

面對生態(tài)惡化、經(jīng)濟(jì)落后的市情，榆林市幾大班子領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到水土保持不僅是生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的客觀要求，這對榆林市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至沿黃地區(qū)的水保生態(tài)建設(shè)，都具有十分重要的意義。為了把這項工作切實(shí)落實(shí)到實(shí)處，全市各級黨政都把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為農(nóng)村工作的重中之重。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，榆林人民堅持不懈地開展了大規(guī)模的保持水土、治理荒漠、恢復(fù)生態(tài)的治理活動。特別是近二十多年來，先后實(shí)施了風(fēng)沙區(qū)一、二期治理，無定河流域治理、退耕還林還草等重點(diǎn)工程，綜合開發(fā)，規(guī)模治理取得了顯著成就。目前，全市累計實(shí)施退耕還林799.52萬畝，林木保存面積2 007.5萬畝，林木覆蓋率達(dá)到30.7%。據(jù)第三次荒漠化監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，全市固定沙地占到沙化土地總面積81.2%，流動沙地只占沙化土地的5.7%，沙區(qū)林木覆蓋率達(dá)到42.9%，率先在全國實(shí)現(xiàn)由“整體惡化”向“整體好轉(zhuǎn)、沙退人進(jìn)、局部良性循環(huán)”的歷史性轉(zhuǎn)變，治沙造林已成為全國乃至世界荒漠化治理的典范;累計初步治理水土流失面積2.15萬 km2，860萬畝流沙有740萬畝得到固定半固定，年入黃泥沙由5.3億噸減少至2.9億噸，減少幅度45.2%，逐步達(dá)到“土不下山，泥不出溝”預(yù)期目標(biāo)。梁峁植被保護(hù)，坡面梯田、生物埂攔截，溝谷庫壩封堵三道防線基本形成。水土流失得到初步控制，實(shí)現(xiàn)了"人進(jìn)沙退"的歷史性轉(zhuǎn)變，全市生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢開始扭轉(zhuǎn)。

1.2 大規(guī)模實(shí)施小流域綜合治理，提高水土保持生態(tài)建設(shè)效益

以改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)條件，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為目標(biāo)，緊緊抓住防治荒漠化，控制水土流失這一主線，調(diào)整布局，收縮范圍，配套措施，集中整治。以小流域為單元，基本農(nóng)田建設(shè)為突破口，發(fā)展林果業(yè)為重點(diǎn)，從源頭入手，山峁緩坡修寬幅梯田，陡坡立坂退耕還林(草)，田、林、草、路綜合配套，梁、峁、坡、溝一次治理，形成多目標(biāo)、多功能、高效益的水土保持綜合體系，同時優(yōu)化措施配置，合理布局，加大林草比重，注重抓兼具生態(tài)、經(jīng)濟(jì)雙重效益的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益、國家與群眾利益相統(tǒng)一，在榆林市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了積極的推動作用，也使得群眾從治害中不斷走向了富裕。

1.3 創(chuàng)建精品樣板，推動水土保持生態(tài)建設(shè)工作的全面開展

在榆陽區(qū)、米脂縣、綏德等縣，充分利用已建和在建的水土保持工程點(diǎn)，建成融環(huán)境優(yōu)美、綠色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為一體的水土保持預(yù)防保護(hù)、重點(diǎn)監(jiān)督、生態(tài)自然修復(fù)、小流域水土流失綜合治理及效益監(jiān)測、基本農(nóng)田及綜合配套工程、優(yōu)良品種選育及推廣、優(yōu)質(zhì)苗圃、退耕還林(草)、地埂經(jīng)濟(jì)植物、水土保持高效農(nóng)業(yè)等各具鮮明特色的水土保持生態(tài)建設(shè)示范樣板工程，極大地推動了全市水土保持生態(tài)建設(shè)工作的全面開展。

1.4 狠抓項目管理，確保工程質(zhì)量

為了保質(zhì)保量完成生態(tài)建設(shè)任務(wù)，提升水土保持生態(tài)建設(shè)水平，重點(diǎn)在資金、技術(shù)、施工、建后管護(hù)等方面加強(qiáng)管理。

在資金管理上，建立了以報賬制度為核心內(nèi)容 的"三制一線"資金運(yùn)作管理體系，即:項目資金報賬制，運(yùn)作進(jìn)程旬報制，財政委派會計制和計劃、資金由生態(tài)辦一線運(yùn)作。市生態(tài)辦與市財政局聯(lián)合制定了《榆林市生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目資金劃撥報賬辦法》，在確定專戶管理，分級報賬的基礎(chǔ)上，對報賬程序，費(fèi)用類別，證明文件，決算及審查作了詳盡規(guī)定，強(qiáng)化了計劃與財政的相互監(jiān)督，最大限度地堵塞了建設(shè)資金的"跑、冒、滴、漏"渠道，減少了中間環(huán)節(jié)，促進(jìn)了資金的及時、足額到位。

在技術(shù)管理上，根據(jù)年度治理任務(wù)，由規(guī)劃實(shí)施工程的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府向縣(市)水土保持委員會提出立項申請，經(jīng)生態(tài)辦同意并下達(dá)計劃任務(wù)后，由水利部門技術(shù)人員和鄉(xiāng)、村干部、群眾代表組成設(shè)計組，在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向，將每項措施落實(shí)到山頭地塊，按科學(xué)化、規(guī)范化要求進(jìn)行技術(shù)設(shè)計，然后由市上組織專家對每個圖斑進(jìn)行現(xiàn)場審定批復(fù)后實(shí)施。在施工中嚴(yán)格按規(guī)劃設(shè)計實(shí)施，在竣工驗收時嚴(yán)格管理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗收。

在施工管理上，堅持技術(shù)人員蹲點(diǎn)指導(dǎo)制，實(shí)行技術(shù)人員責(zé)任到村、到山峁、到地塊，細(xì)化技術(shù)指導(dǎo)責(zé)任，并會同鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)人強(qiáng)化對項目區(qū)的檢查指導(dǎo)和對工程質(zhì)量的嚴(yán)格督察，切實(shí)做好技術(shù)支持工作，使生態(tài)建設(shè)更具規(guī)范性、科學(xué)性，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度，真正做到建一處、成一處、收效一處，為高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成各項治理任務(wù)、鑄造精品工程、民生工程提供了可靠的技術(shù)支持。

在建后管護(hù)上，工程完成并經(jīng)驗收通過后，立即移交給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))和村管理，制定一套管護(hù)措施，設(shè)立管護(hù)人員，為項目后續(xù)效益發(fā)揮奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

1.5 加快水土保持綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，探索農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整路子

利用得天獨(dú)厚的自然資源優(yōu)勢，以富民為基礎(chǔ)，圍繞市場，依托科技，結(jié)合水土保持生態(tài)工程的實(shí)施，按照誰投資，誰受益的原則，推行合股經(jīng)營、引資經(jīng)營、能人帶動、部門扶持、項目整合示范等多種經(jīng)營模式，建立了多渠道、多層次、多元化的投資機(jī)制，強(qiáng)化經(jīng)果林種植管理和技術(shù)指導(dǎo)，形成以紅棗、山杏、大扁杏為龍頭的林果綠色產(chǎn)業(yè)，年產(chǎn)值近16億元，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要支柱和農(nóng)民脫貧致富的有效途徑。林木種苗產(chǎn)業(yè)勃然興起，全市可出圃苗木種類齊全、數(shù)量可觀，僅樟子松不同規(guī)格的苗木超億株，價值8億元以上，具有很好的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，有力地推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，構(gòu)建出綠色富民的生態(tài)文明之路。

1.6 加大水土資源保護(hù)力度，確保水土保持工作的長遠(yuǎn)效益

為加大水土資源保護(hù)力度，杜絕水土保持邊治理邊破壞現(xiàn)象的發(fā)生。一是從宣傳教育工作入手，強(qiáng)化全社會的法制意識。二是頒布了監(jiān)督管護(hù)和防止人為產(chǎn)生新的水土流失的規(guī)范性文件，開展了重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)和重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)“三區(qū)”劃分工作。三是抓好水保監(jiān)督執(zhí)法工作，將水土保持納入了項目立項審批和辦理行政許可的必經(jīng)程序，形成了部門齊抓共管的工作機(jī)制。四是規(guī)范方案編報工作，抓好審批、監(jiān)督、收費(fèi)“三權(quán)”的落實(shí)。五是建立項目檢查督促制度，加大工作力度，在項目業(yè)主按照審查批復(fù)水土保持方案實(shí)施“三同時”制度中征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，做好技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。

通過以上工作的開展，榆林市取得了顯著的水土保持生態(tài)建設(shè)成效，有效地改善了生態(tài)環(huán)境，提高了土地生產(chǎn)能力，初步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和資源的良勝循環(huán)。然而，我們應(yīng)該清醒地看到，榆林的生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒有根本上得到遏制，水土流失危害仍然是制約我市國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的主要生態(tài)瓶頸。

2 存在的問題

2.1 資金投入不足

榆林土地廣闊，生態(tài)環(huán)境惡劣，水土保持生態(tài)建設(shè)任務(wù)十分繁重，而國家投入相當(dāng)有限，地方財政極度困難，配套資金難以及時落實(shí)，資金不足使生態(tài)建設(shè)受到了很大影響。特別是建設(shè)管理體制中無建后管護(hù)資金，造成了重建輕管，倒致水保措施不能長期發(fā)揮其效益。

2.2 林、草成活率低

據(jù)調(diào)查，目前生態(tài)林成活率只有40%左右，經(jīng)濟(jì)林成活率在50%左右，種草出苗普遍不好，不少地方連種3～4次，出苗和成活仍未達(dá)到設(shè)計要求。造成這種狀況的原因:一是連年干旱;二是部分地區(qū)擅自從外地長途調(diào)入未馴化的苗木直接入園定植，成活率很低;三是管護(hù)差，部分地方重栽輕管，甚至只栽不管，人、畜破壞嚴(yán)重。

2.3 綜合治理程度不高

從總體上看，全市生態(tài)環(huán)境建設(shè)綜合治理化程度比過去有了很大提高，且涌現(xiàn)出一批典型，但部分區(qū)域仍然存在布局分散，點(diǎn)多面廣，措施單一的現(xiàn)象，集中連片、綜合配套、立體開發(fā)不夠，各項措施不能有機(jī)組合，優(yōu)化配置 ，影響了整體效益的發(fā)揮。

2.4 后期管護(hù)薄弱

由于沒有經(jīng)費(fèi)保障，工程管護(hù)受到人力、物力、財力的限制，管護(hù)措施難以跟上，管護(hù)效果不盡人意。

2.5 科技轉(zhuǎn)化率低

小流域治理模式落后，科技含量低，導(dǎo)致治理效率低下，急待提高科技轉(zhuǎn)化率。

3 建議及對策

針對以上問題，在今后的工作中我們著力采取以下措施，進(jìn)一步推進(jìn)試驗區(qū)以水土保持為主的生態(tài)文明建設(shè)，努力開創(chuàng)水土保持生態(tài)建設(shè)新局面。

3.1 生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項長期性、戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)建設(shè)，必須堅持不懈地抓下去

榆林地處黃河中上游，為生態(tài)環(huán)境最脆弱，危害最嚴(yán)重地區(qū)，氣候條件惡劣，植被存活率不高。黃河的重點(diǎn)在陜西，陜西的重點(diǎn)在榆林，榆林生態(tài)環(huán)境的改善，對全省乃至沿黃地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的改善具有廣泛的影響，因此榆林在很長一段時期中，必然是全省生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)。建議中央、省上在安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目時，要繼續(xù)把榆林作為重點(diǎn)，進(jìn)一步加大支持力度，著力抓好水土保持綜合治理、荒漠化綜合治理、科技示范園建設(shè)等重點(diǎn)項目的完善、編制，夯實(shí)項目庫建設(shè)，加大協(xié)調(diào)爭取力度。

3.2 扶持建立一批經(jīng)果林基地和養(yǎng)殖基地

以生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和規(guī)模化發(fā)展為目標(biāo)，將水土保持生態(tài)建設(shè)與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，在強(qiáng)化植物措施和工程措施、生態(tài)措施與增收措施、基本農(nóng)田和水系工程綜合配套的同時，重點(diǎn)扶持建立一批經(jīng)果林基地和養(yǎng)殖基地，通過生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，推進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。

3.3 開展一批科研項目的研究和試驗示范

緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)與水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，探索建立不同類型的生態(tài)建設(shè)模式，開展一批科研項目的研究和試驗示范。

3.4 推進(jìn)水土保持工程參與式建設(shè)，增加農(nóng)民的主人翁意識

充分利用農(nóng)民群眾的創(chuàng)新潛力、能力、知識和技能，在滿足農(nóng)民實(shí)際需求和意愿的前提下建設(shè)水土保持工程，保證水土保持工程符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際和長期高效的運(yùn)行。

3.5 尊重自然，尊重科學(xué)

水是生命之源，治理沙地或沙漠都必須考慮降雨量的多少問題，在400 mm降雨量以下，原則上不宜種樹，或應(yīng)嚴(yán)格選擇適宜當(dāng)?shù)氐臉浞N，在200 mm降雨量以下，不宜大規(guī)模進(jìn)行生態(tài)建設(shè)。這兩點(diǎn)事關(guān)生態(tài)建設(shè)的成敗。因此，我們在制定生態(tài)建設(shè)與保護(hù)政策和措施的時候，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)科學(xué)治理。要尊重自然規(guī)律，提高治理效益。另外，退耕還林還草是榆林生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要措施，國家規(guī)定生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林比例為8:2，而將還草限制在“2”的范圍內(nèi)。就榆林而言，適生植被是灌木和草，而且“還草”兼有適地適生，支持陜西省畜牧基地建設(shè)和羊產(chǎn)業(yè)開發(fā)的綜合效益，優(yōu)勢更加突出。所以，退耕還林還草只能尊重自然規(guī)律，宜林則林，宜草則草。應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，改變“一刀切”的做法。

3.6 要科技創(chuàng)新，典型引路

生態(tài)環(huán)境建設(shè)要始終不渝地把依靠科技進(jìn)步放在重要位置。在市、縣機(jī)構(gòu)改革中配套建立技術(shù)支撐及環(huán)境動態(tài)監(jiān)理體系，強(qiáng)化和完善科技創(chuàng)新機(jī)制，通過優(yōu)化、重組，使科技人員走上生態(tài)建設(shè)的主戰(zhàn)場，解決優(yōu)良草種、樹種、畜種的基地建設(shè)和引進(jìn)繁育、示范推廣等問題，解決舍飼養(yǎng)畜的生產(chǎn)技術(shù)、規(guī)模效益和畜產(chǎn)品系列加工儲運(yùn)銷售等問題。

科技部門和科技人員要創(chuàng)建科研示范典型，通過典型示范和推廣科技成果，來普及科學(xué)技術(shù)，提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的科技含量。