李鳳榮，張鳳勇

（1.遼寧省阜新市水土保持工作總站，遼寧阜新123000；2.遼寧省阜新蒙古族自治縣水土保持總站，遼寧阜新123100）

阜新市位于遼寧省西北部，總土地面積10 355 km2，水土流失面積4 552 km2，占總面積的43.96%。嚴(yán)重的水土流失制約著阜新市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。2003年阜新市阜蒙縣、彰武縣被列為黑土區(qū)水土流失綜合防治試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，試點(diǎn)期為3年，共治理41條小流域，完成綜合治理面積305.72 km2。2006年兩縣又被列為東北黑土區(qū)水土流失綜合防治一期工程項(xiàng)目區(qū)，治理期為5年，項(xiàng)目區(qū)涉及阜蒙縣6條小流域，彰武縣7條小流域?？偯娣e810.8 km2，其中水土流失面積310.6 km2，規(guī)劃治理面積305.56 km2。在項(xiàng)目實(shí)施過程中解放思想，大膽探索，積極創(chuàng)新，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法，為下步實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)。

1 提高認(rèn)識(shí) 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

為保證國家重點(diǎn)治理項(xiàng)目順利實(shí)施，并能如期完成，阜新市委市政府高度重視，把黑土區(qū)水土流失綜合防治工程列入市政府年度績效考核重點(diǎn)工作和政府督查項(xiàng)目，市縣政府相繼提出“生態(tài)強(qiáng)市”、“水保立縣”和建設(shè)“塞北綠州”的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把搞好水土保持當(dāng)作是服務(wù)“三農(nóng)”，全面建設(shè)小康社會(huì)的主體工程，當(dāng)作山區(qū)群眾的希望工程、致富工程和為群眾謀利益的德政工程。一是成立了水土保持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)指揮部，負(fù)責(zé)治理工作的動(dòng)員和協(xié)調(diào)，水行政主管部門和項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)為項(xiàng)目實(shí)施主體，負(fù)責(zé)工程建設(shè)。二是市縣兩級(jí)政府分別頒布了《封山禁牧令》、《生態(tài)修復(fù)區(qū)管理辦法》，印發(fā)了《黑土區(qū)水土流失治理實(shí)施方案》、《小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》等文件，出臺(tái)了優(yōu)惠政策，實(shí)行政策驅(qū)動(dòng)和利益牽動(dòng)。三是建立由市政府對(duì)縣政府、縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“縱向領(lǐng)導(dǎo)”和各級(jí)政府對(duì)相關(guān)部門的“橫向聯(lián)合”的水土保持目標(biāo)管理體系。四是實(shí)行行政和技術(shù)雙軌承包制，即市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包縣區(qū)、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包項(xiàng)目、縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包流域，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、資金籌措、宣傳發(fā)動(dòng)工、檢查驗(yàn)收等工作，從上到下層層簽訂責(zé)任狀。技術(shù)人員包技術(shù)包質(zhì)量，負(fù)責(zé)現(xiàn)場技術(shù)指導(dǎo)，搞好技術(shù)服務(wù)，簽訂技術(shù)承包終身責(zé)任書。 五是嚴(yán)格檢查驗(yàn)收制度。采用GPS全球定位儀對(duì)所有工程逐項(xiàng)檢查，一把尺子量到底，強(qiáng)調(diào)質(zhì)量意識(shí)和精品意識(shí)。

2 創(chuàng)新建管機(jī)制和治理模式

阜新市黑土區(qū)水土流失綜合防治項(xiàng)目責(zé)任主體為縣級(jí)水保部門。在新形勢下，單純依靠政府行政命令手段和“一平二調(diào)”的方式實(shí)施治理已行不通了，在資金不足的情況下，水保工程建設(shè)完全走基本建設(shè)程序，目前尚難實(shí)現(xiàn)。因此積極探索新形勢下的建管機(jī)制，在改革上做文章，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。一是創(chuàng)新投入機(jī)制。爭取各級(jí)政府的理解和支持，使政府在加大宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)工作力度的同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、林業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田基本建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，在保證項(xiàng)目不亂、資金使用不變的情況下，優(yōu)先考慮生態(tài)建設(shè)，按照“各負(fù)其責(zé)、各投其資、各報(bào)其帳、各記其功”的原則組織實(shí)施。二是創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，制定吸引域外資金減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，廣泛吸收民間資本和民間組織投入到黑土區(qū)治理當(dāng)中，采取單位、集體、個(gè)人一起上的多元化投入機(jī)制，彌補(bǔ)資金缺口和勞力不足。三是創(chuàng)新治理模式。采取公司+農(nóng)戶+政府承諾的方式進(jìn)行治理，縣級(jí)水保部門為項(xiàng)目法人單位，與公司（項(xiàng)目實(shí)施單位）簽訂合同，公司治理國家投資部分。農(nóng)戶治理部分是指按照“一事一議”原則，由農(nóng)戶自愿出工進(jìn)行治理的部分。政府承諾是指上項(xiàng)目時(shí)，由縣級(jí)政府向省政府進(jìn)行承諾，對(duì)公司和農(nóng)戶治剩的工程，采取調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)以外的勞動(dòng)力或加大投資額度等方法進(jìn)行治理，確保工程如期完工。四是創(chuàng)新管理體制。對(duì)國家重點(diǎn)治理工程，在建設(shè)過程中全面推行建設(shè)監(jiān)理制、資金使用報(bào)賬制、工程建設(shè)公示制，并因地制宜實(shí)行項(xiàng)目法人制、政府采購制和招投標(biāo)制，加快工程建設(shè)進(jìn)度，提高工程質(zhì)量。對(duì)建后工程，采取拍賣使用權(quán)、租賃、承包、股份合作等方式，推行業(yè)主經(jīng)營管理制，落實(shí)建后管護(hù)負(fù)責(zé)人，確保工程能長期發(fā)揮效益。五是建立水土流失監(jiān)測系統(tǒng)，創(chuàng)新工作內(nèi)容，堅(jiān)持治理與監(jiān)督“兩手抓”。在黑土區(qū)治理過程中，把監(jiān)測工作列入重要工作內(nèi)容，堅(jiān)持治理、監(jiān)督、監(jiān)測一起抓。

3 堅(jiān)持“一事一議”原則 鼓勵(lì)社會(huì)力量參與水土流失治理

在稅費(fèi)改革的新形勢下，堅(jiān)持以人為本，一切以群眾的利益為主，將生態(tài)建設(shè)與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展結(jié)合起來，使群眾的生產(chǎn)生活得到改善，能真正從流域治理中得到利益。并按照“一事一議”的原則，使群眾自愿出工進(jìn)行治理，保證項(xiàng)目如期完工。一是在計(jì)劃下達(dá)之前利用電視插轉(zhuǎn)臺(tái)、廣播、報(bào)紙等新聞媒介對(duì)群眾進(jìn)行廣泛宣傳，并組織村民代表到已治理的流域參觀。二是在工程地點(diǎn)選擇上，對(duì)群眾不愿意投工的小流域暫時(shí)不予考慮，優(yōu)先安排積極性高的流域。項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到竣工，請(qǐng)群眾全程參與，對(duì)規(guī)劃措施、施工范圍、工程量、工程進(jìn)度、物資采購、投工投資等情況群眾有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、建議權(quán)。三是積極與科委、林業(yè)及畜牧等單位聯(lián)合，指導(dǎo)群眾科學(xué)種田，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)品種，鼓勵(lì)群眾多種植經(jīng)濟(jì)作物、退耕還林、購買荒山，幫助協(xié)調(diào)解決打井、挖儲(chǔ)窖等具體問題。四是“一事一議”在實(shí)施過程中不搞一刀切，根據(jù)實(shí)際情況，區(qū)別對(duì)待。

4 因地制宜合理布局提高治理成效

阜新市在黑土區(qū)治理過程中，始終堅(jiān)持因地制宜、合理布局，取得良好效果。在措施布局上主要考慮：一是坡耕地治理以多產(chǎn)糧、少占地為原則。對(duì)土層較厚(大于60 cm)、坡度適宜(8°～15°)、坡面完整的地塊，以水平梯田為主；若土層較薄，采取地埂植物帶措施；對(duì)坡度緩、土壤條件好的地塊以改壟為主。二是荒坡治理要優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)土層較厚，坡度較緩的坡面，按照適地適樹的原則，進(jìn)行果樹整地；對(duì)坡度稍陡，土層較薄的坡面規(guī)劃截水溝工程，溝埂栽植檸條、紫穗槐等灌木或優(yōu)質(zhì)牧草。三是對(duì)地廣人稀、坡度陡、治理難度較大的高山遠(yuǎn)山、石質(zhì)山要以生態(tài)效益為主，采取徹底封山禁牧，恢復(fù)初期植被。四是對(duì)疏林地、殘次林地等生態(tài)修復(fù)優(yōu)先考慮區(qū)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重的原則。對(duì)植被條件稍好的疏林地和荒草地實(shí)行補(bǔ)植和封育限牧，對(duì)重點(diǎn)治理區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娨庠负屯度肽芰Ψ謩e采取封治同步、先治后封、先封后治等形式，利用大自然自我修復(fù)能力恢復(fù)植被。五是溝壑的治理要以蓄水保土為主，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)溝道比降、水文地質(zhì)條件分別采取溝頭防護(hù)、土石谷坊、塘壩、淤地壩等工程措施或進(jìn)行植物封溝，形成綜合防御體系。