賈小雷

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

構(gòu)建省以下政府間合理財政關(guān)系問題研究
——兼論“省管縣”體制向常態(tài)化發(fā)展的制度要求

賈小雷

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

“省管縣”財政管理措施的實施必定導(dǎo)致地方行政管理層級與財政管理層級關(guān)系的不匹配。而上下級政府間關(guān)系中的財政利益一旦發(fā)生疏離，不可避免地對于地方經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展中的資源整合動力帶來極大的負面影響。因此對于“省管縣”財政體制改革的認識不能僅定位于壓縮財政層級或縣域政區(qū)財政脫困的權(quán)宜之計，必須將其提升至地方行政管理體制變革的高度。在這個過程中的基本策略是逐步通過解除市領(lǐng)導(dǎo)縣的管理體制、重新整合縣域行政轄區(qū)，以及必要的省級行政區(qū)劃的調(diào)整，在形成了一個相對合理地方行政管理層級架構(gòu)之后，方能營造出構(gòu)建相對合理的地方政府間財政關(guān)系的可能性，進而使得“省管縣”財政管理體制成為一種常態(tài)化的模式。

財政管理體制 地方政府財政關(guān)系 省管縣

距離1994年啟動的分稅制改革已經(jīng)過去16年了，關(guān)于改革得失的論爭也不在少數(shù)。比較而言，近幾年對于“分稅制”以來財政管理體制改革的負面評價偏多，然而筆者認為，既然“分稅制”改革尚未終結(jié)，那么僅就目前的狀況對其做蓋棺定論的評價還為時尚早，如能深度挖掘分稅制改革的意義，也許就可認同分稅制改革目標本身所暗含的實現(xiàn)這一目標的階段性與過程性，因此面對其中突顯的階段性問題，我們要有充分的估計與對待，并且要堅定信心將我國的財政管理體制改革進行到底。如果站在這個層次，是否可以做這樣的理解——目前的“分稅制”改革處于階段的轉(zhuǎn)換期，是否可以說從1994年到2008年以前分稅制改革基本處于第一階段，以確定中央與省一級財政關(guān)系的基礎(chǔ)框架為主；而2009年之后，“省管縣”財政體制經(jīng)試點在全國普遍推開后，標志著“分稅制”改革被推進到了新的階段——即全面解決省以下的地方政府之間財政關(guān)系層面，在這一階段，改善“縣域”財政狀況成為突出問題，而“縣域”作為中國歷史上最悠久、最基礎(chǔ)的地方行政單元被擺在財政體制改革的中心位置，無疑也印證著“分稅制”改革進入了攻堅階段。

一、對省以下財政管理體制采取“省管縣”模式的論爭及其評價

在“分稅制”改革進入新的階段后，對于省以下財政管理體制改革的走向一直有較大的爭議，其中有兩種較有代表性的意見，其一認為，在現(xiàn)行的稅制和地方四級（實為三級）行政的架構(gòu)下，如果固守一級財權(quán)一級事權(quán)的思維，那么即便在形式上的“分稅制”也將成為一個無解的難題，因此應(yīng)當力求實現(xiàn)省以下財政層級扁平化，主要做法是在省以下的四級政府間通過“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”的方式，實現(xiàn)實質(zhì)性意義上的“分稅制”……。①賈康：“中國財政體制的改革”，《中國發(fā)展觀察》 [J]，2006（1）。按照這個思路，在省級以下的財政管理體制上就構(gòu)建成為兩級層次，此種保持現(xiàn)有地方行政層級框架不動，通過將財政管理權(quán)從原有的行政與財政管理權(quán)高度復(fù)合型的行政體制中剝離出來的做法被中央決策層所采納，2009年財政部在《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。

與此同時，另一種觀點雖然目前沒有被納入政策，但也應(yīng)當引起重視。有學(xué)者認為，分稅制改革所體現(xiàn)的財政分權(quán)是一個具有探索性的過程，分稅制改革沒有現(xiàn)成的方案。1994年以來分稅制的基本框架只應(yīng)適用于中央和地方之間，至于地方的省級以下財政體制應(yīng)當允許各個省因地制宜，實行不同的體制，即在省以下的地方不應(yīng)過分追求財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的形式“分稅制”。②劉尚希：“財政分權(quán)——‘轄區(qū)財政’”，《中國改革》[J]，2009（6）。同時，按照目前的層級財政體制，每一級財政都是只關(guān)注本級的財政狀況，因此財政層級多少與徹底解決基層財政困難不具有終極作用，如果現(xiàn)行體制不變，上級財政隨時能夠有權(quán)上收財權(quán)和下放事權(quán)，即便是財政層級縮減到兩個層次也解決不了問題。為此提出應(yīng)建立轄區(qū)財政責任體制的思路，即每一級財政都負有對轄區(qū)范圍內(nèi)各級財政平衡的責任，這樣在轄區(qū)內(nèi)的財力和事權(quán)匹配好了，基層財政就解決了。③劉尚希：“財政體制應(yīng)盡快從層級財政向轄區(qū)財政轉(zhuǎn)變”，公共預(yù)算與政府治理網(wǎng)站，http：//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?NewsID=15633.

拋開學(xué)者的建議是否為決策層采納不談，這兩個具有代表性的地方財政管理體制的變革思路都具有各自的特點與值得深入考慮之處?！笆」芸h”的思路操作簡便，對于基層財政脫困的短期效果明顯。然而從“省管縣”在一些地方省份的實踐看，這種管理體制的弊端也比較突出，僅列舉以下幾點：第一，不確定性大，不具有制度意義上的規(guī)范性，上級政府的財政調(diào)整權(quán)力仍然非常隨意。第二，實行財政省直接管縣的體制后，省財政與縣財政直接發(fā)生關(guān)系，而行政管理層級上縣與地級市（地區(qū)）行政關(guān)系不變，財政關(guān)系鏈條縮短而行政管理鏈條不變，給原來環(huán)環(huán)相扣的行政與財政復(fù)合型的管理體制帶來了脫節(jié)現(xiàn)象，地級市在財政話語權(quán)上的減少會疏遠其同所轄的縣（市）的關(guān)系，不利于縣域經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，“省管縣”財政體制導(dǎo)致省級財政管理幅度過大，從長遠看很可能造成省財政對縣財政管不好也管不過來的情況。正是基于此種考慮，筆者認為“省管縣”的財政體制不可避免地帶有“過渡性”色彩，以此作為“分稅制”改革進入攻堅階段的突破口未嘗不可，但僅僅以此作為新階段財政管理體制改革的全部內(nèi)容則是不妥當?shù)摹?/p>

相比較而言，“轄區(qū)財政責任”的思路在理論上倒更具有徹底性，如果真的能夠按照這一思路構(gòu)建地方財政關(guān)系，似乎“省管縣”體制所帶來的行政層級與財政層級的不順、地方區(qū)域合作困難以及財政管理幅度過大等問題均可一并解決。然而，也恰恰由于“轄區(qū)財政”的思路所著眼的內(nèi)涵過于豐富，同時它也存在著一些“省管縣”方案同樣不能給出的答案，如在“轄區(qū)財政觀”中財力與事權(quán)相匹配的前提是事權(quán)的劃分清楚，然而事權(quán)的清晰又取決于什么？因此筆者以為，“轄區(qū)財政觀”雖然體現(xiàn)了學(xué)者對現(xiàn)實問題的理論關(guān)切，然而由于其自身的路徑依賴問題無法擺脫，因此難以提供可操作的方案，更無從進入決策者的視野。筆者的傾向是，以“省管縣”財政管理體制的調(diào)整作為突破口，不僅僅將“省管縣”定位于壓縮財政層級或縣域政區(qū)財政脫困的權(quán)宜之計，而是將其提升至地方行政管理體制變革的高度，這樣才能為今后財政體制變革中所追求的實現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化，實現(xiàn)橫向財政公平、提高財政管理效率等目標營造基本的制度背景，唯有如此“分稅制”改革的攻堅階段才能真正完成，中國的財政管理體制改革必須在行政管理體制改革的大背景中找到自己的位置。

無論是“省管縣”體制也好，還是“轄區(qū)財政責任制”也好，它們所共同面對的一個巨大的障礙就是現(xiàn)行的行政層級框架結(jié)構(gòu)不合理?！笆」芸h”政策可能低估了目前地（市）級政府出于本位主義的畫地為牢的功利性，而“轄區(qū)財政責任制”可能過于樂觀地估計了現(xiàn)有多級（四級）地方政府間能夠有效率地劃清各自公共權(quán)力的可能性。對于當前我國的財政管理體制合理化而言，無論采取何種辦法，其實都邁不過去中國地方行政管理體制中層級過多、過于復(fù)雜這個癥結(jié)，因此如果行政管理改革不去觸動行政層級不合理這個關(guān)鍵，不單單是財政管理體制改革，恐怕有關(guān)行政管理的一切改革措施都見不到預(yù)期效果。盡管如此，“省管縣”畢竟是目前財政管理體制上的一次嘗試，如果期望“省管縣”體制真能成為我國地方財政管理體制改革的一個突破口，能夠維持下去并轉(zhuǎn)化為一種常態(tài)化的管理模式，并最終能夠成為我國地方財政管理體制的基礎(chǔ)格局，那么就必須在現(xiàn)有的行政管理體制中為它營造生存的空間。具體而言，就是通過固化和提升省—縣（市）級行政管理關(guān)系，逐步削弱和淡化“地（市）級—縣（市）”，最終目標是實現(xiàn)地（市）級行政層級的淡出地方行政管理序列，從而重新形成以“省—縣（市）”兩級為主的中國地方行政管理和地方財政管理體制。

二、“省管縣”體制的常態(tài)化要求“市管縣”行政體制的虛化和淡出

（一）市（地級）領(lǐng)導(dǎo)縣模式實踐中的問題

中共中央于1980年代初決定在全國試行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，以經(jīng)濟比較發(fā)達的城市為核心，帶動周圍農(nóng)村，統(tǒng)一組織生產(chǎn)和流通，逐步形成以城市為依托的各種規(guī)模、各種類型的經(jīng)濟區(qū)。其目的就在于為了醫(yī)治長期以來因行政區(qū)封閉造成的地區(qū)封鎖這個陳疴頑疾，從體制上克服塊塊分割、條條分割、城鄉(xiāng)分割的弊端。①浦善新：“市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢”，《中國社會報》，1995年3月25日第3版。但是，實踐與各方原來過于樂觀的期望相去甚遠，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制是一種以行政手段為主要管理方式的城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村模式，用行政手段把市縣強行捆在一起，不符合商品經(jīng)濟特別是社會主義市場經(jīng)濟平等競爭、自由聯(lián)合的要求，市縣之間必然出現(xiàn)行政上的上下級關(guān)系（父子）與經(jīng)濟上的伙伴關(guān)系（兄弟）的矛盾，市領(lǐng)導(dǎo)縣不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差別，反而從體制上加劇了城市剝削農(nóng)村、農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的不合理狀況。特別是在市縣經(jīng)濟實力接近的地方，市縣之間的經(jīng)濟磨擦日益嚴重。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制本想通過行政手段實現(xiàn)城市帶動農(nóng)村，但在實踐中卻將中心城市行政化，形成新的“塊塊”，只不過這個“塊塊”比省小一些，在省、縣之間增加了一級實體。經(jīng)過20多年的實踐，重新檢討市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的得失，筆者認為，站在歷史唯物主義的立場分析問題，對市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的功過成敗當然不能一概而論。然而市領(lǐng)導(dǎo)縣體制作為計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，是一種單極、點狀、分割、獨立的行政管理模式，在特定的歷史時期發(fā)揮了一定的積極作用，但不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，是新舊體制交替階段的一種過渡形式，不是今后的發(fā)展方向，地（市）級行政單元的調(diào)整已成為行政體制改革的重要課題之一，同時也將是“省管縣”財政管理體制能否延續(xù)所面臨的現(xiàn)實問題。

（二）市（地級）領(lǐng)導(dǎo)縣模式從地方行政管理體制中的虛化和淡出及其策略

針對市（地級）領(lǐng)導(dǎo)縣管理體制存在的突出問題，以減少管理層次、提高行政效率為目標，筆者認為行政體制改革的突破口是通過穩(wěn)步推行省（自治區(qū)）直轄縣（縣級市），逐步弱化、取消市（地級）領(lǐng)導(dǎo)縣體制。以省直轄縣為改革突破口，逐步取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，從根本上解決地方行政管理體制和“省管縣”財政管理體制的阻礙環(huán)節(jié)。全面推行省直接管理縣（市）的體制要求撤銷地級行政管理層次，實行省直接管理縣（市），但并不是說要撤銷地級市的建制，而是在省直管縣（市）體制條件下，地級市是由省主管，但不再管轄縣或縣級市的區(qū)域性中心城市，這需要一段過渡時間，同時在具體的實施過程中要有根據(jù)地方的特點做策略性的考慮，初步將其概括為“放、調(diào)、促”三個方面：

1.放權(quán)縣域。具體的放權(quán)模式可以在實際中分為兩種，一種可概括以“海南模式”為代表的省對縣市的初始型放權(quán)模式，一種可概括為以“浙江義烏模式”為代表的省對縣市的反向擴權(quán)模式。兩種模式由于其背景和出發(fā)點不同，因此有其適應(yīng)的前提條件。

（1）海南模式。1988年在建省辦經(jīng)濟特區(qū)之初，海南按照“小政府、大社會”原則的要求，建立了省直管市縣的行政架構(gòu)，取消地市一級，省直接管理市縣。2008年以來，海南不但將國家規(guī)定市縣可以行使的行政審批全部下放給市縣，而且實現(xiàn)了人事、財政的省縣直接對接，從而在真正意義上實現(xiàn)了省直管市縣。同時，海南省人大常委會運用地方立法權(quán)，于2009年9月出臺了《進一步完善省直管市縣管理體制的決定》，以法定程序轉(zhuǎn)化為地方國家權(quán)力機關(guān)的意志。

（2）浙江義烏模式。浙江等地的“擴權(quán)強縣”經(jīng)驗，主要結(jié)合行政審批制度改革，在實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的地方，從擴大縣（縣級市）財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)入手，逐步弱化地級市干預(yù)縣的行政能力和擴大轄縣范圍的經(jīng)濟動力。如果全面擴權(quán)有困難，可以首先從賦予縣（縣級市）地級經(jīng)濟管理權(quán)入手，使其在經(jīng)濟上脫離地級市，為取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制鋪平道路。

2.調(diào)整縣域范圍。在取消市（地級）領(lǐng)導(dǎo)縣模式，推行省直管縣（市）體制的過程中，也不能忽視由于地級行政管理層淡出后，省直接面對眾多的縣市而可能帶來的管理幅度與管理效率的沖突。因此，就要對縣域行政管轄幅度進行科學(xué)合理的調(diào)整，通過整合縣級政區(qū)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，從戰(zhàn)略上優(yōu)化省直管縣（市）的行政構(gòu)架。一是要進一步推進建制城市設(shè)置標準和模式的創(chuàng)新與改革，將那些經(jīng)濟實力和現(xiàn)代化水平達到或接近建制城市標準的強縣或者強鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為省直轄的縣級建制城市；二是要適度整合縣域政區(qū)的管轄規(guī)模，將人口規(guī)模較小的縣按照地域相鄰、自然經(jīng)濟社會條件基本相似、歷史聯(lián)系緊密、發(fā)展與管理方式基本一致等原則進行合并，以減少省直管縣（市）的縣域政區(qū)的數(shù)量，在條件允許的情況下，逐步改由省、自治區(qū)直轄，增加省區(qū)管理幅度，促進政府轉(zhuǎn)變管理職能，為取消省縣之間的中間層次、全面實行省直轄縣體制摸索經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。最后，在條件成熟時全面實行省—縣—鄉(xiāng)三級制。

3.促進省以下地方行政區(qū)域之間的以經(jīng)濟社會發(fā)展的共同需要為紐帶的橫向協(xié)作與協(xié)調(diào)機制，并為其提供相應(yīng)的制度保障及救濟途徑。在省直管縣縱向行政管理模式逐步推進的過程中，也要注意不將其回復(fù)到一種單極、點狀、分割、獨立的行政管理模式上去，省直管縣后，省以下的地方行政區(qū)域之間的橫向聯(lián)系仍舊是一個重要的課題，然而此階段的橫向聯(lián)系主要應(yīng)當是立足于地方經(jīng)濟、社會發(fā)展共同需要為紐帶的聯(lián)系，而不是再通過原來的上下級之間的隸屬的方式實現(xiàn)。對于地方行政區(qū)域橫向之間的協(xié)作存在的客觀性與必然性一方面要靠省級政府有意識的承擔統(tǒng)籌發(fā)展的責任，將其作為省級政府的重要工作內(nèi)容之一，并通過設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)或組織予以支持和規(guī)劃，提供一個基本的協(xié)作平臺和機會。另一方面，作為省級政府應(yīng)當鼓勵、允許地方行政區(qū)域之間自發(fā)的建立形式多樣的、基于真實意愿的合作關(guān)系，并施加以誘導(dǎo)性、鼓勵性的經(jīng)濟、法律等政策。同時，應(yīng)當在省級權(quán)限范圍內(nèi)，通過制度創(chuàng)新、資金支持、深度的權(quán)力下放等多種形式的促進措施，促使在省級行政區(qū)域內(nèi)的跨行政管理地域的公共產(chǎn)品和社會公共服務(wù)等全方位的公共需求滿足上的合作事宜，起初階段可以從一些具體的項目開始著眼，在地域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的高級階段，還可以鼓勵不同行政地域之間在中長期地區(qū)發(fā)展規(guī)劃自覺的一體化協(xié)調(diào)上予以支持和指導(dǎo)。在這個過程當中，為了保證區(qū)域之間橫向協(xié)調(diào)中所涉及的各項利益關(guān)系的規(guī)范化，確保地區(qū)合作組織之間權(quán)、責、利的對等與公平，還應(yīng)主動從省級地方立法的層面出臺有關(guān)的制度性保障規(guī)范。

三、“省管縣”財政管理體制改革必須統(tǒng)合于公共財政制度建構(gòu)的理念

2009年財政部《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》中提出：“推進省直接管理縣財政改革，必須堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，各地要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等有關(guān)條件，確定改革模式、步驟和進度，不搞‘一刀切’；必須堅持科學(xué)規(guī)范、合理有序，要按照分稅制財政體制的要求，進一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財政分配關(guān)系，增強基層政府提供公共服務(wù)的能力；必須堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進，保證市縣既得利益，尊重實際情況，妥善處理收支劃分、基數(shù)劃轉(zhuǎn)等問題，確保改革的平穩(wěn)過渡和順利運行；必須堅持協(xié)調(diào)推進、共同發(fā)展，充分調(diào)動各方發(fā)展積極性，增強縣域發(fā)展活力，提高中心城市發(fā)展能力，強化省級調(diào)控功能，推動市縣共同發(fā)展?！?/p>

由此可見，地方財政管理體制改革在根本上是要追求地方政府間在財政（力）公平與提升政府滿足國民（社會）公共服務(wù)能力兩者間的統(tǒng)一，并以制度化的形式將“財權(quán)”與“事權(quán)”，以及財政行為的基本程序、基本方式等權(quán)力與責任（義務(wù)）關(guān)系固定下來。這一方面要求諸于上文中提及的國家行政層級管理體制的大變化，如“市（地級）領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的退出、縣域的整合，甚至可能涉及的省級行政區(qū)劃的調(diào)整，然而相對于構(gòu)建合理的省以下政府間財政關(guān)系來講，這些僅僅是必要的行政環(huán)境或者說組織機構(gòu)條件，即行政層級和隸屬關(guān)系的合理化只是給不同層級政府“事權(quán)”分配合理化創(chuàng)造的先決條件而已，如果在此行政管理體制框架下，不以公平與效率為準則去劃分政府在滿足公共事務(wù)、社會公共需求上“事權(quán)”關(guān)系的話，那么“財權(quán)”與“事權(quán)”匹配的目標無法自動實現(xiàn)，合理的財政管理關(guān)系也就無從談起。因此，在外部行政管理環(huán)境調(diào)整的過程中，還需要不斷從財政管理的根本目的出發(fā)——從滿足社會公共服務(wù)需求與之匹配的財政資源的角度推進具有“公共性”的財政制度體系的建立與完善。然而在思考這些問題時不能將視野局限于財政體制本身，否則進一步財政體制變革的目標、效果和動力恐怕將顯著降低。為此筆者以為，當前及今后一段時期財政體制變革的核心問題不僅在于提出具體的解決方案，而且要通盤考慮以往改革的得失，在不斷反思和追問中國三十余年改革歷程的背景中去揣摩財政體制改革的方向。

未來的改革仍是致力于實現(xiàn)更高層次上的社會公平，也就是實現(xiàn)最大多數(shù)人民的利益。社會公平的內(nèi)涵極為豐富，公平不意味著平均或大家都一樣，但落腳于公民個體基本權(quán)利的平等仍是必要的。在未來的財政管理體制改革中不能只見制度不見“人”，從財政管理體制改革的基本取向看，促進社會公平要求建立公共財政制度，給公共需要提供產(chǎn)品與服務(wù)，保障公民的尊嚴和基本權(quán)利，如社會救濟、社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、初級的市政建設(shè)；再如處于較高層次的文化、娛樂、體育、社會參與、中檔的市政建設(shè)等方面的需求，然而這些關(guān)乎公民基本權(quán)利的事務(wù)要真正落實于每個公民的個體，還必須對應(yīng)到其每項具體權(quán)利實現(xiàn)的載體，即具體的社會公共事務(wù)的責任主體，為此必須明確賦予各級政府實現(xiàn)公民基本社會權(quán)利的公共權(quán)力與公共職責，也就是在不同政府層級內(nèi)劃分清楚各級政府的具體“事權(quán)”，或者針對多級政府共同涉及的事權(quán)范圍作相對清晰的責任劃分，并在考慮效率與效益的基礎(chǔ)上確定財政收入、公共收入的分配機制與分配規(guī)則，以此構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)對應(yīng)的合理的財政間財政關(guān)系?？梢哉f，在現(xiàn)代社會，經(jīng)濟的安全運行和社會的平穩(wěn)發(fā)展以及公民的福利保障仍要靠國家財政權(quán)力的有效運作，因此必須要重視財政權(quán)力關(guān)系的制度化與合理化。然而，固化中央與地方財政關(guān)系也好，塑造“省管縣”財政管理體制也好，都必須圍繞人民是否收益這個核心價值，如果實踐中財政管理體制運行的效果能更充分的體現(xiàn)“公共性”，那么才能說改革成果真正為全民所分享，社會更加和諧穩(wěn)定，而這無疑也是寓于財政管理體制改革中的最高價值追求。

F812.2

A

1672-9544（2011）06-0048-05

2010-09-23

賈小雷，北京行政學(xué)院教師，博士，財政部科研所博士后在讀，專業(yè)研究方向為財稅金融法。

【責任編輯 趙 曄】