姜長青
(中國社會科學院經濟研究所,北京 100836)
建國初期縣級財政的建立
姜長青
(中國社會科學院經濟研究所,北京 100836)
縣級財政是中國財政層級中的基本組成部分,也是縣級政府實現(xiàn)其職能的重要工具,其收支活動隨著國家財政體制和縣政府職能的轉變而變化。新中國成立后的第一年,在財政體制方面實行了高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的體制,中央高度統(tǒng)一財政收入,地方財政支出由中央劃撥。1951年始,在財經形勢好轉的情況下,隨著朝鮮戰(zhàn)場上局勢基本穩(wěn)定和國內各項建設事業(yè)的展開,中央政府開始更多地把一部分財權下放給地方。經過一段時間的發(fā)展,1953年建立了縣級財政。
建國初期 財政體制 縣級財政
縣在中國歷史上具有非常穩(wěn)定的地位。在新中國建立初期也是如此,據(jù)統(tǒng)計,省級行政區(qū)由1949年的51個演變?yōu)?954年下半年的31個,變動率達到66%,而縣級單位從1949年到1955年,一直保持在2100個左右,變動率不到5%。縣級政府是中國政治統(tǒng)治的基本單位,縣級財政是縣級政府運行的基礎。
直至清代末期,仍實行中央政府大一統(tǒng)的財政體制,無中央和地方財政之分。清朝的最后幾年,雖然計劃實行中央與地方財政分權,但還沒有來得及實施,其政權就被革命推翻了。1913年,北洋政府財政部頒布《國家稅法與地方稅法草案》和《國家費目地方費目標準案》,實行中央、地方分級管理的財政體制??h級財政統(tǒng)歸省級財政管理。1935年7月,國民政府頒布了《財政收支系統(tǒng)法》,將財政體制由過去中央與省二級制改為中央、省、縣三級制,提高縣市地方政府的地位。1941年起,為適應抗日戰(zhàn)爭的需要,實行國家與地方自治兩級財政,省級并入中央。1946年7月,南京政府修正公布《財政收支系統(tǒng)法》,重新確立中央、省、縣三級財政體制。中國共產黨領導的各個革命根據(jù)地的財政,由于長期處在戰(zhàn)爭與農村的環(huán)境,為了便利對敵斗爭,支援前線,曾實行過分區(qū)而治,以及大部集中,小部機動的財政體制。
財政體制是經濟體制的一個重要組成部分,也是財政管理的一項重要制度。它規(guī)定財政分級管理的根本原則,劃定各級政權之間、國家同企業(yè)事業(yè)單位之間在財政管理方面的職責、權力以及財政收支的范圍。建國前夕通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第四十條是關于財政方面的:建立國家預算決算制度,劃分中央和地方的財政范圍,厲行精簡節(jié)約,逐步平衡財政收支,積累國家生產資金。從而規(guī)定了國家財政分級管理的原則。
財政體制如何劃分,牽扯著各方面的利益劃分,也為社會各個方面所關注。建國前后,在政府間財政體制的設置上,有關各方提出了各種不同的設計方案。其中主要有:
新中國財政部是在華北人民政府財政部的基礎上建立起來的。華北財政部設計了中國財政的三級體制:“三級財政分為:中央財政、省財政、縣財政,中央直轄之市財政按省財政辦理,省直轄之市財政同縣財政辦理。①中國社科院、中央檔案館編:《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1949-1952)》財政卷,經濟管理出版社1995年版,第210頁。具體劃分原則:凡數(shù)額較大帶有全國性的以及中央直接經管事業(yè)之收入,均應劃為中央收入,其他收入均應分別情況劃歸地方,凡是重大事業(yè)國防建設、帶有全國性以及中央直屬各部門事業(yè)的開支,均應劃為中央開支、其他開支均應分別情況劃歸地方。”
這個方案得到了廣泛支持,根據(jù)《人民日報》報道:華北人民政府財政部為廣泛征集各方面對財政體制意見,以便制定明年財政體制方案,曾把該部所擬明年財政體制方案初稿送各有關方面與社會民主人士,并于1949年8月31日舉行座談會研究討論。到會人士熱烈發(fā)言,大家一致同意方案中所擬定的中央、省、縣三級財政體制,認為它不僅符合人民民主政權體制,有利于今后的生產文化等建設工作,而且也適合中國國情。②華府新聞室:“華府財政部邀集專家名流研討國家財政體制”,《人民日報》1949年9月4日第2版。
鑒于中蘇之間友好關系,建國初期,我們各項體制受蘇聯(lián)的影響是很大的。對中國財政級次劃分問題,蘇聯(lián)專家也提出了意見,庫圖佐夫在1949年11月17日《中華人民共和國財政體制規(guī)程》的文件中提出:“財政體制組織上的構造和內容,應根據(jù)中華人民共和國統(tǒng)一的政治和經濟的基礎及國家政權和國家管理的中央及各地方機構的目的和任務的統(tǒng)一決定之。為正確執(zhí)行財政政策,應編造國家預算,其中包括中央和各級地方預算。每個地方機關,應有自己的預算并審查及批準之?!辈⑻岢隽似呒壺斦思夘A算的主張,同時提出,“預算在如此編制之下,顯示中華人民共和國中央政府民主主義的原則及國家政策的實施。中國財政體制的一切指導事宜,由中華人民共和國財政部執(zhí)行之?!?/p>
1949年12月10日中財委在《電告華東保證完成財政任務及具體指示》中對財政體制作了初步的打算,指出:財政方面,由大行政區(qū)統(tǒng)一起來,區(qū)以上黨政民學的收支統(tǒng)一由大行政區(qū)逐級計算審核。大行政區(qū)對各省則依照審查批準的預算采取包干辦法,區(qū)以下的鄉(xiāng)村財政,可責成縣掌握。軍費包括野戰(zhàn)軍地方軍,應逐漸統(tǒng)一由軍委后勤部經發(fā),收入方面擬將各區(qū)吃余的糧食和關,鹽,貨物稅劃歸中央,其他可依照各地各級預算情況辦理,稅收按性質,分別劃歸地方,或采取留成辦法,一部歸地方,一部歸大行政區(qū)或上解中央。
中華人民共和國財政部于1950年1月23日提出了《中華人民共和國財政體制草案》,提出了中央與地方財政劃分的級次:“各級財政分為:中央財政、大行政區(qū)財政(以下簡稱區(qū)財政)、省財政、縣財政、區(qū)財政、村財政等級。中央直轄市及大行政區(qū)直轄市財政同省級、省轄市財政同縣級。設專署之地區(qū)其財政歸省級范圍內,不另設一級財政。區(qū)與村級財政應逐漸進行建立,在未建立前其財政由主管上級政府統(tǒng)籌?!辈⑼瑫r規(guī)定“中央與各級地方應有自己的預算并審查及批準之。為正確執(zhí)行國家政策,中央并應編造國家預算,其中包括中央本身和各級地方的預算在內。各省的預算應包括本身和所轄各級地方的預算在內??h和區(qū)的預算均依次類推?!?/p>
以上各主要方案在財政體制的設計上,都把縣級財政作為一級財政予以列出,這說明設立縣一級財政,各方是有共識的。在1950年1月通過的《縣人民政府組織通則》第四條規(guī)定:“縣人民政府委員會在省人民政府委員會領導之下行使的職權,在財政方面主要有:在國家概算或預算規(guī)定的范圍內,編制各該縣的概算或預算和決算,報請省人民政府審核并層報中央核準,并監(jiān)督審核區(qū)、鄉(xiāng)(行政村)財政收支。各縣的概算或預算和決算應提經縣人民代表大會審查通過或追認?!钡诹鶙l規(guī)定:“縣人民政府委員會應根據(jù)縣區(qū)之大小及工作需要,設立各部門工作機構,原則上規(guī)定設民政、財政、教育、公安等科或局?!雹邸犊h人民政府組織通則》,1950年1月6日政務院第十四次政務會議通過。1950年2月24日朱德在全國財政工作會議上講話時也指出,財政的統(tǒng)一是我們多年來爭取的事,今后我們必須在統(tǒng)一的基礎上管理全國的財政。統(tǒng)一財政分中央、省、縣三級。①《朱德年譜》(新編本)下,中央文獻出版社2006年11月第1版,第1368頁。
然而形勢的發(fā)展卻使得上述種種構想都不能獲得立即實施。在國內外嚴峻的政治經濟形勢面前,中央采取了高度集中統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制,事實上形成了只有中央一級財政的局面。
建國初期國內的財經形勢是非常困難的。時任財政部長的薄一波就中央與地方在財經關系上存在的問題認為,當時主要有兩個比較嚴重的問題:一是收入沒有按計劃完成,1950年2月份的稅收只完成了60%。原因是,有的新區(qū)自行把稅負面縮小了,等于減少了稅收。二是收支脫節(jié),當時國家財政收入的大頭是公糧,而收起來的公糧都掌握在地方手里,其他稅收也有一大半掌握在地方手里。地方自己可以先用,中央拿不到。但是900萬人里面500萬軍隊要吃“皇糧”,由中央支付。收在下面,支在上面,收支脫節(jié),中央的日子就過不下去了。面對“過不下去日子”的狀況,中央要求必須盡快統(tǒng)一財經。統(tǒng)一財經,主要是統(tǒng)一財政收支,重點又是統(tǒng)一收入,保證中央財政的需要。
國家財政困難的情況下,國家財經領導人陳云不同意地方分成的辦法,提出財政經濟要統(tǒng)一管理。他認為“實行統(tǒng)一所遇到的困難小,為害亦??;由不統(tǒng)一而來的金融、物價風潮的困難大,為害亦大。因此,應該克服統(tǒng)一中可能出現(xiàn)的小困難,避免由于不統(tǒng)一而產生的物價混亂等大困難?!雹陉愒啤⒈∫徊ńo華東財委并告中南、西北、西南各財委并報中共中央的電報,陳云手稿,1949年12月28日。
1950年3月3日,中央人民政府政務院第二十二次政務會議通過并發(fā)布了《關于統(tǒng)一國家財政經濟工作的決定》,同一天,中共中央發(fā)出《關于全黨保證實現(xiàn)〈中央人民政府政務院關于統(tǒng)一國家財政經濟工作的決定〉的通知》,并采取了其他一系列相應的措施。這些決定和措施的主要內容有:一是統(tǒng)一全國財政收支。除批準征收的地方稅外,所有農業(yè)稅(公糧)、關稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的一切收入,均歸中央人民政府財政部統(tǒng)一調度,合理使用。二是統(tǒng)一全國貨物調度。成立全國倉庫物資清理調配委員會,規(guī)定所有倉庫物資,由政務院財政經濟委員會統(tǒng)一調度,合理使用。三是統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理。指定中國人民銀行為國家現(xiàn)金調度的總機構,規(guī)定一切軍政機關和公私企業(yè)的現(xiàn)金,除留若干近期使用者外,一律存入國家銀行。這些決定和措施使國家集中掌握了主要的收入、資金和重要物資,迅速改變了建國初期資金和物資管理上的混亂狀況。這對于扭轉當時財政收支不平衡、稅收工作不健全等困難的財政經濟局勢,對于打擊不法資本家的投機活動,都產生了重大的作用。
在統(tǒng)一財經的要求下,為了保證中央各項收入的及時完成,各縣逐步健全了地方財稅機構,如國庫和縣級稅務機構,“全國各大城市及各縣如在二月底尚未建立國庫者,統(tǒng)限于三月中建立好,并代理地方庫業(yè)務。三月份起所有稅款逐日入庫。離庫較遠之鎮(zhèn)市,則由各地財政經濟委員會規(guī)定時間按期入庫,禁止延期繳庫及挪借行為。稅收是國家財政的主要收入之一,是全國財政開支、經濟恢復所需現(xiàn)金的最大來源。為了完成征稅工作,全國各大城市及各縣的人民政府必須委任最好的干部擔任稅務局長?!雹圬斦烤C合計劃司編:《中華人民共和國財政史料》第1輯,中國財政經濟出版社1982年版,第33頁。
為了使統(tǒng)一財經的決定順利實行,毛澤東在1950年6月6日的中共七屆三中全會上發(fā)表《為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭》的講話。他號召大家要做好統(tǒng)一財經的工作,“鞏固財政經濟工作的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一領導,鞏固財政收支的平穩(wěn)和物價的穩(wěn)定。”
高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制的主要特征:一是收入高度集中,全國各地的主要收入,統(tǒng)一上繳中央金庫,沒有中央支付命令不得動用。二是支出由中央集中統(tǒng)一治理,地方一切開支均需經中央批準,統(tǒng)一按月?lián)芨?。三是財政治理權限集中于中央,包括稅收制度、人員編制、工資和供給標準,預決算和審計、會計制度統(tǒng)一由中央制定、編制和執(zhí)行。在統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制之下,實際上只有中央一級財政。在解放戰(zhàn)爭還在局部地區(qū)繼續(xù)進行的背景下,1950年國家財政支出中國防費支出就占到了財政支出的41%強,這使得國家財政無法照顧各地經濟社會發(fā)展的特殊需要,也不利于充分調動地方理財、發(fā)展經濟的積極性。這是特殊條件下的特殊措施。
當然,中央財權高度集中,地方上財力是不足的。對于中央財權高度集中所引起的地方財政困難,中南財委于1950年12月寫信給中財委,反映中央財政高度統(tǒng)一后市縣財政困境。對于中南財委的意見,中財委很快就做出了回復,“你們所提實行財政上三級體制問題,即中央與大行政區(qū)劃分,大行政區(qū)再和省縣劃分的辦法,我們是贊成這一辦法的。因為這一辦法適合目前我國的財政情況,且能夠行得通。以前我們曾考慮過并征求過大家的意見,因為條件不成熟作罷。此次財政會議,中財部又提出這個問題,各區(qū)同志原則上同意,但仍不贊成立即實行,理由是:一是局勢未定;二是對收入尚未摸著規(guī)律不敢包,因此又作罷論。請考慮可否暫仍按此次財政會議所定的辦法辦理,俟朝鮮戰(zhàn)爭告一段落或好或壞,完全可以確定后,再由中財委召集各區(qū)同志研究實行財政三級體制辦法。在此期間,你們所提出的地方財政中的各種困難,請?zhí)峤粫h和各省市財委財廳負責人加以討論,提出具體方案報中央審定。①中國社科院、中央檔案館編:《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1949-1952)》財政卷,經濟管理出版社1995年版,第704—705頁。
對于將要建立一個什么樣的財政體制,中央負責財經工作的領導同志一直在進行著探索。1951年1月3日陳云同薄一波致電中共各中央局、分局,征求對1951年財政概算的意見,并指出:自去年十一月財政會議后,一些地區(qū)認為地方企業(yè)上解利潤數(shù)額太高,各區(qū)、省機動費太少,要求增列城市建設費,中央和地方劃分三級財政體制等。對此,我們原則同意,并計劃分別予以解決。②中共中央文獻研究室編:《陳云年譜》(中),中央文獻出版社2000年版,第77頁。
財經工作的高度統(tǒng)一也是發(fā)揮了歷史作用的。對于統(tǒng)一財經的重要作用,《人民日報》發(fā)文也指出:“去年三月三日政務院發(fā)布的關于統(tǒng)一國家財政經濟工作的決定,曾經十分強調統(tǒng)一,要求各地盡可能把財政力量集中于中央,要求各地犧牲地方的機動,以便中央取得大機動。是不是現(xiàn)在看來去年的方針有偏差呢?不是的。去年堅決實行統(tǒng)一財政工作的管理和領導的方針,是完全正確的。沒有去年那樣雷霆萬鈞式的統(tǒng)一,就不可能克服十數(shù)年來的通貨膨脹,就不可能度過當時難關,取得財政的平衡與金融物價的穩(wěn)定這樣偉大的勝利。”③《統(tǒng)一領導、分級負責是財政工作的正確方針》,《人民日報》1951年4月5日第1版。這種高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的體制,是適應當時的具體情況的。但是,這畢竟是在特殊時期所實行的政策,當客觀的政治經濟形勢發(fā)生變化時,這種體制就應當做出改變。
1951年全國財經情況開始好轉,一方面考慮到在高度集中體制下地方財政的機動性太小,很多事情不能干,不能因地制宜支配資金,影響地方經濟社會事業(yè)發(fā)展;另一方面,中央財政集中管理,使繁雜的具體事務都集中在中央,不利于中央集中力量考慮國家財政的重大問題和方針政策,也使大量國家資金經常處于上繳下?lián)艿倪^程中,不能及時地加以調度利用。此外,這種高度集中的財政體制對各地區(qū)一刀切,全國劃一,不利于因地制宜地治理好地方,滿足地方民眾的需求。這些情況,都要求改變中央財政統(tǒng)收統(tǒng)支高度集中的體制,而給予地方適當?shù)呢敊?,這就要求對實行財政的分級管理。
1951年3月29日周恩來簽發(fā)政務院命令,頒布《關于一九五一年度財政收支系統(tǒng)的劃分的決定》。決定自1951年度起,國家財政的收支系統(tǒng),采取統(tǒng)一領導分級負責的方針。實行下列三級制:(甲)中央級財政;(乙)大行政區(qū)級財政;(丙)省(市)財政。專署及縣(市)的財政,列入省財政內??h(市)所屬的鄉(xiāng)村財政,單獨編造預算,不列入省財政預算內。中央級財政稱中央財政,大行政區(qū)級以下財政,均稱地方財政。戎子和在1951年3月政務院第78次政務會議上的報告中關于1951年的工作方針和任務中也提出:“在鞏固統(tǒng)一財政收支管理與領導原則下,確立各級財政收支系統(tǒng),實行財政分級管理,并注意培養(yǎng)地方財政,使能因地制宜,發(fā)揮地方管理財政的積極性?!?月30日周恩來主持政務院第七十八次政務會議,在討論戎子和作的《關于財政部1950年工作總結及1951年工作方針和任務的報告》時指出:財政部工作人員要切實認識經濟決定財政的意義。去年全國統(tǒng)一財政是有成績的,但有的方面“統(tǒng)”得多了一些,現(xiàn)在要劃分各級財政的職權和范圍,使地方在統(tǒng)一管理下,能夠因地制宜,發(fā)揮其機動性和積極性。①中央文獻研究室編:《周恩來年譜(1949-1976)》(上),中央文獻出版社1997年版,第144頁。陳云當時指出,“財政范圍劃分為三級,是皆大歡喜的事。各部門反映臨時開支緊了些、困難些。地方上和各部門都希望在臨時開支上機動些?!?/p>
對省以下的縣財政,1951年4月4日陳云在《一九五一年財經工作要點》中指出:“現(xiàn)在全國有兩千多個縣,財經工作很復雜,就不能再像過去那樣辦了。”“省以下的縣,到明年可再分一級。他們有他們的稅收、支出,重要的稅收歸中央,比如鹽稅、關稅等。這當然要有相當?shù)念A算。如果超額完成了,地方上就把超額的部分,分一部分給中央,地方上也留一部分,這樣使地方有一個機動的余地?!敝醒胴斀涱I導人陳云是打算在1952年把縣級財政劃為一級財政的。
由于當時正在進行抗美援朝斗爭、土地改革和鎮(zhèn)壓反革命等運動,吸引了大量的人力和物力,把縣財政劃為一級財政的計劃被迫推遲了。1951年8月29日《財政部關于編造1952年度預算的指示》中指出:1952年的國家財政,仍以加強國防、重點建設、繼續(xù)穩(wěn)定物價為方針。由于干部條件和準備工作做的不夠,明年的財政管理,仍暫實行中央、大行政區(qū)、?。ㄊ校┤壷啤翌A算由?。ㄊ校┘壘幤穑h(市)級仍為省的單位預算。收支劃分,除個別略加修改和補充外,基本上仍以政務院頒布的關于1951年度財政收支系統(tǒng)劃分的決定為標準。
但建立縣級財政的打算一直在中央財經領導人的考慮中。1952年1月15日陳云在《一九五二年財經工作的方針和任務》中提出:“完整的省一級財政,重點試辦縣級財政。”②《陳云文選》第2卷,人民出版社1995年版,第158頁。同年4月19日陳云在《關于財政經濟問題的報告》中指出,“整理地方財政,明年要把四級財政制度建立起來。1950年只有中央一級,去年大行政區(qū)建立了地方財政制度,省還沒有完全建立好。今年下半年要把省的財政制度完全建立好,并且要準備明年把縣的財政制度建立起來。這四級財政收支的統(tǒng)籌管理還是分四級管理?!?/p>
總的來看,1951年—1952年實行的上述的財政管理體制,僅僅是財政分級管理的開始。由于當時正在進行抗美援朝斗爭和“三反”、“五反”等重大運動,離不開中央政府的大力組織協(xié)調,這時財政資金絕大部分仍需要集中在中央,地方的財力和財權仍然很小。
財政預(決)算是財政收支管理的一個重要環(huán)節(jié),也是衡量財政管理是否完善的尺度。1950年至1952年,國家實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制,縣級僅作為省的一個報賬單位,實行單位預(決)算。1953年全國進入大規(guī)模經濟建設時期,實行中央、省、縣三級財政體制,縣級財政總預算由此建立。
經過三年恢復時期,中國在社會經濟各方面發(fā)展都取得了很大進步。1952年,工農業(yè)總產值810億元,比1949年增長77.5%,比建國前最高水平的1936年增長20%,三年中平均年遞增率為21.1%;其中工業(yè)總產值比1949年增長145.1%,年遞增率為34.8%,農業(yè)總產值比1949年增長53.5%,年遞增率為15.3%。工農業(yè)主要產品的產量已超過建國前最高水平。國家財政收支平衡,結構開始改善。1953年,我國進入第一個五年計劃時期,開始進行大規(guī)模經濟建設,為了適應大規(guī)模經濟建設的需要,要求迅速結束供給財政的狀況,轉向建設財政,以保證國家重點建設。財政管理工作,不僅要加強中央的統(tǒng)一領導和統(tǒng)一計劃,而且要充分發(fā)揮地方的積極性。隨著大行政區(qū)機構的改變和撤銷,國家財政體制和政策也作了相應的調整。1953年在中央與地方財權的劃分上也進行了重大改變。在財政管理上,實行“統(tǒng)—領導,劃分收支,分級管理”的辦法。
1952年11月15日舉行的中央人民政府委員會第19次會議,作出了《關于改變大行政區(qū)人民政府(軍政委員會)機構與任務的決定》:“大行政區(qū)人民政府或軍政委員會一律改為行政委員會。大區(qū)行政委員會是代表中央人民政府在各該地區(qū)進行領導與監(jiān)督地方政府的機關?!雹賱轮骶帲骸吨腥A人民共和國實錄》,第1卷(上),吉林人民出版社1994年版,第760頁。改制后的大區(qū),不再是一級行政機關,而是作為中央政權在地方的延伸。1954年4月,中共中央政治局擴大會議決定撤銷大區(qū)一級黨政機關,各大行政區(qū)委員會隨同各中央局、分局一并撤銷。
1952年11月22日政務院《關于1953年度各級預算草案編制辦法的通知》取消了大行政區(qū)一級財政,建立了縣(市)一級財政,實行中央、省(市)、縣(市)三級體制。這是財政體制的一個重大變化,此后在全國2000多個縣逐步建立了一級財政?!锻ㄖ分赋觯捍笮姓^(qū)的支出由大行政區(qū)財政部門審核匯編報送中央財政部,列入中央預算內,為中央預算的單位預算。專署級的預算列入省預算內,為省的單位預算。區(qū)、鄉(xiāng)(村)鎮(zhèn)的支出,列入縣(市)總預算內,為縣(市)的單位預算,由縣(市)統(tǒng)籌?!锻ㄖ穼τ诳h級財政的收支也做了規(guī)定,其中屬于縣預算收入的:屠宰稅、交易稅、城市房地產稅、契稅、特種消費行為稅、車船使用牌照稅、縣管理的地方國營企業(yè)利潤及折舊、縣級及鄉(xiāng)(村)鎮(zhèn)的行政、事業(yè)、公產、其他收入及上年結余;屬于縣預算支出的:鄉(xiāng)(村)鎮(zhèn)的干部訓練費、干部會議費、縣區(qū)立完全小學、縣立中學及簡易師范學校、縣文化館、衛(wèi)生院、區(qū)衛(wèi)生所、縣農場、苗圃、交通事業(yè)(區(qū)鄉(xiāng)電話)、農田水利等費,社會撫恤救濟費、縣區(qū)人民政府行政經費、黨派團體補助費、縣區(qū)人民代表會議費、司法費均列入縣預算。鄉(xiāng)(村)鎮(zhèn)的行政辦公費、干部生活補助費、小學教員工資及學校公雜費,均列入鄉(xiāng)(村)鎮(zhèn)單位預算。對于縣級財政的預備費則列入省的預備費中,縣(市)的預備費,在省的預備費內分配之。對于縣財政收支不能平衡者,《通知》也給出了具體解決辦法:各省(市)對所屬各縣(市)預算收入不敷支出者,亦得采取以省的工商營業(yè)稅分成調劑或另行撥款補足之。
1953年11月10日《政務院關于編造1954年預算草案的指示》指出,在1954年預算草案編造時,必須把中央預算與地方預算劃分清楚,各業(yè)務部門,除中央直轄各國營企業(yè)外,不準條條下達,亦不準條條上達,各級預算的編制和執(zhí)行,由各級人民政府負責。大行政區(qū)預算,為中央預算之組成部分。地方預算暫分為?。ㄊ校╊A算與縣(市)預算,專區(qū)預算為省預算之組成部分。區(qū)鄉(xiāng)預算為縣預算之組成部分。地方預算暫分為?。ㄊ校╊A算與縣(市)預算,專區(qū)預算為省預算之組成部分。區(qū)鄉(xiāng)預算為縣預算之組成部分。地方預算,如何劃分縣(市)預算收支,由各省人民政府根據(jù)1953年財政收支劃分規(guī)定與實際執(zhí)行情況,提出方案,報大行政區(qū)行政委員會批準,并轉中央財政部備案。②財政部綜合計劃司編:《中華人民共和國財政史料》第1輯,中國財政經濟出版社1982年版,第68頁。
據(jù)《陽城縣財政志》記載:1954年,按照政務院的指示,調整縣級財政的收支范圍。在收入方面除1953年劃定的固定收入外,又把商品流通稅、貨物稅、工商所得稅等3項稅收以不同比例劃歸縣級財政,作為調劑收入。在支出方面,除1953年已劃定的項目外,又把屬于縣級管理的地方工業(yè)支出、其它經濟建設支出、干部訓練支出等4個項目,劃歸縣級財政,并且規(guī)定縣級財政在預算項目之間有調整的權限。通過調整之后,縣級收入預算占到支出預算的56.2%。③王燕龍主編:《陽城縣財政志》,陽志辦發(fā)(2007)6號批準,第279頁。
對于縣市財政存在的問題,熱河省財政廳認為,“縣市財政管理方面存在的問題主要是:干部少,調動頻繁,又加配合中心工作多,業(yè)務水平低,管理單位多,各事業(yè)財務都要求提高。而縣市財政科編制內管理預算、財務會計工作者僅為三至五人,這與工作不能相適應,因而檢查工作不能系統(tǒng)地進行,調查研究工作無從開展。反映到工作上,主要問題是無力進行經濟情況分析研究工作,不能很好適應一級總預算分級管理的要求,以及發(fā)揮保證監(jiān)督國民經濟計劃完成的作用?!雹苤袊缈圃?、中央檔案館編:《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1949-1952)》財政卷,經濟管理出版社1995年版,第192—193頁。
1954年9月15日國務院財貿辦公室工作人員葛致達、溫子芳對河北縣級財政存在的問題和下一步發(fā)展打算做了詳細的調研活動,并寫了《河北省財政“統(tǒng)一領導,分級管理”方針貫徹情況的調查報告》。這次調研所提出的報告對于縣級財政的完善和發(fā)展發(fā)揮了建設性作用。
1954年,我國第一部《憲法》第五十八條規(guī)定:“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內,保證法律、法令的遵守和執(zhí)行,規(guī)劃地方的經濟建設、文化建設和公共事業(yè),審查和批準地方的預算和決算”。①《中華人民共和國憲法》1954。這在憲法上確立了地方人民代表大會對地方財政預算和決算的審查和批準權。對于1955年財政工作的方針,李先念1954年10月召開的全國財政廳局長會議上的報告指出:“必須繼續(xù)貫徹‘統(tǒng)一領導、分級管理’的財政方針,發(fā)揮各地區(qū)、各部門的積極性和創(chuàng)造性。要健全縣級預算,準備建立或重點試辦鄉(xiāng)預算,并要著重健全各級的單位預算?!雹凇独钕饶钫撠斦鹑谫Q易》上卷,中國財政經濟出版社1992年版,第54頁。這樣,縣級財政逐步發(fā)展和健全起來。
〔1〕 中國社科院,中央檔案館編.中華人民共和國經濟檔案資料選編(1949-1952):財政卷.經濟管理出版社,1995年版.
〔2〕 中央文獻研究室編.周恩來年譜(1949-1976)(上).中央文獻出版社,1997年版.
〔3〕 財政部綜合計劃司編.中華人民共和國財政史料(第1輯).中國財政經濟出版社,1982年版.
〔4〕 財政部辦公廳編.中華人民共和國財政史料(第2輯).中國財政經濟出版社,1983年版.
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1672-9544(2011)06-0074-07
2011-01-27
〔作者介紹〕姜長青,現(xiàn)代經濟史研究室研究人員,主要方向為現(xiàn)代經濟史、中國財政史。
【責任編輯 錢蓮琳】