鄧 勇

(1．中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088; 2. 湖南人文科技學(xué)院 政法系，湖南 婁底 417000)

對建立健全公眾參與意見反饋機制的思考

鄧 勇1，2

(1．中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088; 2. 湖南人文科技學(xué)院 政法系，湖南 婁底 417000)

隨著依法治國步伐的推進，公民權(quán)利意識的覺醒，公眾要求參政議政的呼聲日益高漲，在公眾參與機制不斷成熟與發(fā)展的過程中，有關(guān)如何健全公眾參與意見反饋機制的話題，正成為社會各界所關(guān)注和討論的焦點。我國公眾參與過程中的意見反饋機制存在各種缺陷，必須借鑒域外公眾參與意見反饋機制的成功經(jīng)驗，明確健全公眾參與意見反饋機制應(yīng)堅持的基本原則，進而提出健全公眾參與意見反饋機制的具體對策。

公眾參與；意見反饋；機制

黨的十七大報告明確提出，堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個領(lǐng)域擴大人民的政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)、社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事務(wù)。把參與列為公民的權(quán)利，要保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。事實上，隨著公民權(quán)利意識的覺醒，公眾要求參與的呼聲日益高漲，公眾參與也越來越成為社會關(guān)注的焦點問題，而執(zhí)政黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)更為公眾參與贏得了政治上的認同。目前，中國權(quán)益分配機制正從政策博弈向立法博弈轉(zhuǎn)型，為了在行政立法和行政決策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公眾參與的價值目標,當前亟需在此過程中構(gòu)建一套多方利益博弈的良性互動機制，從而推動中國公眾參與制度的發(fā)展與完善。探討如何健全公眾參與意見反饋機制，對于踐行民主政府、透明政府和責(zé)任政府的基本理念具有一定的理論與實踐意義。

1 公眾參與過程中的意見反饋機制缺陷

公眾參與機制得以長足發(fā)展，完善的意見反饋機制理應(yīng)不能缺位。然而，當前由于公眾參與意見反饋機制欠健全，公眾不知道自己提出的意見終被如何處理，感覺無人關(guān)注，是在“自說自話”，因此，公眾參與立法、城市規(guī)劃及其他社會事務(wù)的積極性不高，公開征求意見或聽證會常常面臨“你說你的，我說我的”的尷尬局面。具體而言，當下公眾參與意見反饋機制主要存在以下缺陷：

首先，在觀念上，立法與行政部門重視法案的公開，而忽視公眾參與意見的及時有效反饋?；仡櫼酝C布的法案，大都是以“成品”的形式出現(xiàn)在民眾眼前。隨著2008年5月《政府信息公開條例》等法案的出臺，民眾也見過了不少“半成品”。但是，最核心的“原材料”——人民意志，卻始終呈現(xiàn)出霧里看花的狀態(tài)，未能在行政立法、規(guī)劃和決策中得以充分體現(xiàn)民意或民意無法得以及時有效的回應(yīng)和反饋。長期的“官本位”思想讓行政機關(guān)工作人員始終對公眾的參與能力持懷疑態(tài)度，傾向于“一家之言”，完全迷信作為精英群體的專家意見，忽略了作為直接利益影響者的民眾的意見，在此種觀念的影響下，所開展的一些公眾參與活動而流于形式。

其次，在立法上，有關(guān)公眾參與的立法，規(guī)定過于原則化使具體操作方法出現(xiàn)空擋。正如國務(wù)院法制辦法規(guī)審議和外事司司長吳浩所言：“我國已經(jīng)在公眾參與的制度建設(shè)上取得了很大進展，但在具體的落實上，還有空擋，與公眾的期待有相當距離。”[1]《立法法》第58條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”；《行政法規(guī)制定程序條例》第19條規(guī)定“國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當將行政法規(guī)送審稿或者行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題發(fā)送國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府、有關(guān)組織和專家征求意見。國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府反饋的書面意見，應(yīng)當加蓋本單位或者本單位辦公廳室印章。重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報國務(wù)院同意，向社會公布，征求意見?！薄兑?guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當向社會公布，征求社會各界的意見起草單位也可以舉行聽證會。起草單位應(yīng)當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)章在報送審查時，應(yīng)當說明對聽證意見的的處理情況及其理由?！睆囊陨戏梢?guī)范的頒布，我們看到了公眾參與機制已逐漸成形，但是，關(guān)于如何確保公眾意見及時得到反饋？不合理意見應(yīng)怎樣處理？意見不予采納的理由是什么？等等，在現(xiàn)有立法中均尚未作出明確的規(guī)定。

最后，在實踐層面上，意見缺乏反饋導(dǎo)致參與有效性的較低。參與的有效性問題是公眾參與的核心問題。參與的有效性是指在立法過程中不僅允許普遍的參與，而且這種參與是持續(xù)、充分并對行政立法產(chǎn)生影響的。即包括兩個方面，一是社會成員是否普遍參與，二是公眾在立法過程中參與是否充分，其參與是否取得一定成效，公眾參與立法過程的目的與價值所在就是參與對立法過程的影響效果。當前，大多數(shù)民眾在提交公眾參與意見后，大都無法獲悉自己的意見是否被采納？也不知道不予采納的理由。正由于公眾參與反饋機制的不健全，公眾不知道自己提出的意見是否最終被采用，感覺是在“自說自話”，因此，公眾參與行政立法、決策等公共事務(wù)的積極性不高。

2 域外公眾參與意見反饋機制借鑒

“他山之石可以攻玉”。歐美國家的公眾參與意識相對較高，這得益于其完善有效的“官民”溝通機制，主要是政府機關(guān)及時反饋信息，做好了與民眾的交流。在政治、經(jīng)濟日益全球化的今天，我們有必要繼續(xù)發(fā)揚“拿來主義”，借鑒其好的經(jīng)驗以改善我國在行政立法和行政決策過程中公眾參與意見反饋機制的不足。

2.1美國：規(guī)章制定公眾參與制度

美國的規(guī)章制定程序被一位美國學(xué)者認為是“現(xiàn)代政府最偉大的發(fā)明之一”[2]。美國在行政機關(guān)制定規(guī)章的程序上創(chuàng)建了較為完備的公眾參與制度。美國聯(lián)邦政府制定法規(guī)的程序，在1946年以前，散見于授權(quán)制定法規(guī)的各個法律之中，沒有統(tǒng)一的程序規(guī)定。直到1946年《聯(lián)邦行政程序法》的出臺，才統(tǒng)一了制定法規(guī)的程序。在此后的二十多年時間里，絕大多數(shù)的州也都逐步制定和通過了州的行政程序法?！堵?lián)邦行政程序法》中主要規(guī)定了非正式程序和正式程序兩種程序。前者是制定法規(guī)普遍適用的程序，后者則適用于法律有特殊規(guī)定時。除了《聯(lián)邦行政程序法》外，其他的法律、法院判例以及行政機關(guān)自己制定的規(guī)則等，又對行政程序予以補充、變更、形成了制定法規(guī)的例外程序、混合程序、以及協(xié)商程序[3]。

在協(xié)商程序中，行政機關(guān)不是自己起草法案，而是召集一個全部利益都受到影響的重要團體的代表組成顧問團，這個顧問團舉行會見并就擬制定的法規(guī)達成一致，機關(guān)本身作為參與的一方，扮演著其中一個利益團體的角色[4]。行政立法機關(guān)對于公眾提出的立法建議進行審議后，予以采納的應(yīng)當告知，但是可以不說明理由。如果認為公眾的建議不具有合理性，不予采納的，應(yīng)當告知，并向其說明理由，說明不予采納的原因、理由、事實根據(jù)等。同時要在相關(guān)的法律中確定行政機關(guān)說明理由的期限。行政機關(guān)如果沒有在法定期間內(nèi)說明不予采納相關(guān)立法建議的理由，應(yīng)視為行政立法機關(guān)立法程序違法。公眾可以在法定期間內(nèi)對該行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。此外，法規(guī)公布后，不是立即產(chǎn)生法律效力。《聯(lián)邦行政程序法》第553條第4款規(guī)定“實體性規(guī)章必須在其生效之日前至少30天，按規(guī)定公布或發(fā)出通知”。便于公眾有一段緩沖時間去了解法規(guī)、適應(yīng)法規(guī)。

2.2英國：委任立法公眾參與制度

英國委任立法中的公眾參與主要是通過調(diào)查程序來實現(xiàn)的，調(diào)查是英國委任立法中運用得最廣泛的一種方式，其目的在于確保公民對委任立法機關(guān)的決定有陳述意見的機會，同時也使立法機關(guān)通過對異議的公正斟酌而做出更加符合實際的決定。調(diào)查程序分為公開調(diào)查和聽證，兩者的形式都表現(xiàn)為當事人陳述意見、提出證據(jù)和參加聽證，差別僅在于參與立法的公眾范圍不同，聽證程序的參與人一般僅限于利害關(guān)系人或委任立法機關(guān)邀請的人，公開調(diào)查的范圍則不局限于與擬定法案有利害關(guān)系的人，凡是對擬定法案有興趣的人都可以參與。因為公開調(diào)查程序更能平衡各方利益，所以在英國的立法實踐中，政府部門則更加傾向于采用公開調(diào)查程序[5]。

調(diào)查程序大致如下：委任立法機關(guān)在將法規(guī)草案呈報有關(guān)部門批準前，必須先在報紙上公告以供公眾查閱，同時還應(yīng)要及時地將草案的內(nèi)容通知利害關(guān)系人，并提醒其有提出異議的機會。但是如果針對該立法草案的反對意見較多時，委任立法機關(guān)則必須讓巡視員進行公開調(diào)查或聽證。巡視員除了在某些情況下必須遵守一些程序性條例外，可以隨自己的意愿進行調(diào)查。持異議者可以傳喚證人進行詢問，而委任立法機關(guān)的代理人則可以對證人進行“交叉詢問”，另外委任立法機關(guān)也可以傳喚自己的證人。調(diào)查終結(jié)后，巡視員作調(diào)查報告提交部長。根據(jù)英國某些授權(quán)法的規(guī)定，行政當局制定的法規(guī)草案必須要提交議會，由議會進行不同程度的監(jiān)督，某些地方政府制定的法規(guī)則一般要報請中央政府有關(guān)部門批準[6]。

2.3加拿大：公眾建議反饋與評估機制

在加拿大，其公眾建議反饋與評估機制主要是首先對公眾參與的預(yù)期和層次進行控制、引導(dǎo)，建立對公眾建議的反饋機制，然后對參與結(jié)果進行跟進和評估。這一系列措施的核心便是建立公眾意見的反饋機制，無論公眾以何種方式表達意見，無論是否采納其意見，政府都應(yīng)該及時反饋信息，這已成為公眾意見反饋機制的核心。其通常的做法主要包括:(1)在公眾參與的最終產(chǎn)品(聽取意見情況報告、調(diào)查分析報告等)中，對公眾意見的采納情況作出詳細的解釋，并送給每一位參與者，或者在媒體上全文予以公布。(2)在公眾咨詢結(jié)束后，給每位參與者一封簡短的感謝信。(3)對咨詢過程中所提意見比較好的公眾，在起草正式文件時會邀請他們參加。此外，加拿大為了真正實現(xiàn)公眾參與影響決策的目的，非常重視對公眾參與的結(jié)果進行跟進。通常的做法是:(l)列出所有受公眾參與信息影響的決策事項；(2)界定受影響事項有多大程度的改變；(3)對下一步?jīng)Q策提出建議，并擬定工作計劃，并將該計劃告知公眾。為了衡量是否達到公眾參與的目的，加拿大非常重視對公眾參與結(jié)果的評估。比如農(nóng)業(yè)部組織的鄉(xiāng)村對話，每一位參與者在會議結(jié)束后都要當場填寫評估表并交給工作人員。對公眾參與結(jié)果的評估有利于改進公眾咨詢方法，能為今后繼續(xù)開展公眾咨詢創(chuàng)造良好的環(huán)境[7]。

3 健全公眾參與意見反饋機制的原則、策略

正如中國政法大學(xué)已故知名教授蔡定劍先生所言，公眾參與所強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)者雙向溝通和協(xié)商對話。要實現(xiàn)公眾參與中的“雙向”，不僅要在政府與公眾之間存在信息上的交流，而且公眾必須要能夠參與討論，并最終實現(xiàn)與政府共同協(xié)商決策。因此，當前各級政府應(yīng)努力健全公眾參與意見反饋機制，讓民眾的呼聲和建議得到及時和有效的回應(yīng)，從而實現(xiàn)行政立法、行政決策的民主化、科學(xué)化和合理化。具體而言，筆者建議，可以從以下幾方面著手：

3.1健全公眾參與意見反饋機制所應(yīng)堅持的原則

3.1.1 應(yīng)堅持包容性原則

民眾由于專業(yè)素質(zhì)、文化程度的差異，其意見或言語難免刺眼逆耳，但各級領(lǐng)導(dǎo)干部面對“銳詞”，應(yīng)該對“民人民言”科學(xué)分析、冷靜對待，尊重公眾的思想表達、引導(dǎo)民眾的情緒宣泄、吸納百姓的合理建議。要有“聞過則喜、從善如流”的大度胸懷。

3.1.2 應(yīng)堅持及時性原則

公眾反饋信息應(yīng)及時處理，迅速給予公眾以回應(yīng)，并及時將反饋信息處理結(jié)果體現(xiàn)在相關(guān)決策中。如公眾提出的問題得不到解決，甚至得不到回應(yīng)，一方面會極大地挫傷民眾參與社會公共事務(wù)的積極性，另一方面會造成有些矛盾的升級，增加處理成本。信息反饋的及時性不僅需要發(fā)揮主觀能動性，從思想意識上認識到它的重要性，還要從客觀行動入手，找出好的辦法使得民眾能更快地獲得信息。

3.1.3 應(yīng)堅持可達性原則

健全公眾參與意見機制就必須做到“上傳下達”，連綿不斷。公眾需要一個有效、快捷的方式向行政機關(guān)上傳自己的意見，而行政機關(guān)也必須尋求一種方式或者建立一種渠道，讓自己的處理結(jié)果及時傳達到民眾中去。當前，正因為沒有規(guī)定行政機關(guān)采取怎樣的方式來反饋公眾的意見，在實踐中造成了聽證會“聽而不證，證而不用”的現(xiàn)象，公眾意見沒有得到充分的尊重，使得公眾參與行政立法的制度實際上流于形式。

3.1.4 應(yīng)堅持透明性原則

具體而言應(yīng)明確公眾參與的程序規(guī)定，對諸如公眾參與的范圍、方式、步驟、意見采納的標準、意見不予采納的理由、意見反饋的時限和答疑要求等等都應(yīng)嚴格按照《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定通過一定的載體和方式公之于眾。此外，在公眾參與立法中，公眾意見在公布的法律、法規(guī)和規(guī)章中要得到體現(xiàn)并進行詳細說明，這樣公眾的意見是否被有效吸納，方可一目了然?？偠灾?，只有有關(guān)公眾參與的程序規(guī)定做到細致化，公眾參與的過程和范圍得以明確化，才能讓民眾感覺到自己在公眾參與過程中發(fā)表的看法和提出的建議是能按一定的流程進入審視與考慮的范圍之中的，無論最終是否被采信，只要程序上做到了最大化的合法和合理，民眾在內(nèi)心上都是能得到較好平衡的。

3.2健全公眾參與意見反饋機制的具體對策

3.2.1 增強政府首長的服務(wù)行政與責(zé)任行政意識

對待公眾所提出的意見，政府首長和工作人員不能等閑視之，不聞不問，而應(yīng)秉著為人民服務(wù)的理念，以一種擔(dān)當負責(zé)的態(tài)度來面對民眾的呼聲和意見，讓老百姓明了自己的呼聲和意見是否被采納？以及為何沒被采納？加拿大的例子就很值得我們借鑒。同時，也應(yīng)加大行政責(zé)任培訓(xùn)力度，讓行政首長們在對待公眾參與意見方面，真正做到在其位而謀其政，以一種負責(zé)盡職的姿態(tài)來對待和處理公眾參與所提出的意見和建議。

3.2.2 完善現(xiàn)有立法明確政府應(yīng)盡反饋義務(wù)

目前，中央和地方有關(guān)公眾參與行政立法、行政規(guī)劃和行政決策等法律規(guī)范中，都只對公眾參與作出一些較為原則性的規(guī)定，并沒有細化到如果行政機關(guān)不對公眾參與意見進行及時有效的反饋所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，相應(yīng)的責(zé)任追究機制也處于真空地帶。因此，導(dǎo)致政府機關(guān)即使沒有反饋公眾意見也不會受到任何責(zé)任的追究。只有明確政府公眾參與意見反饋的義務(wù)，建立配套的責(zé)任追究機制，才能使使公眾參與立法機制落到實處，促使行政機關(guān)改變態(tài)度，積極引導(dǎo)公眾參與立法，這在很大程度上也將有效提高公眾參與立法的積極性。

3.2.3 建立意見登記、說明理由與反饋評價制度

我們可以借鑒加拿大的經(jīng)驗，通過完善公眾參與回應(yīng)機制，讓行政主體對公眾在參與過程中提出的意見、所提供的事實與證據(jù)等，都認真對待，對每一項民眾意見都進行登記，并安排專人負責(zé)意見的分類、整理、核實和刷選工作，構(gòu)建輿情收集、分析、研判和回應(yīng)機制。對于明顯不合法或不合理的意見，及時進行排除，對于有爭議的意見、合理有效但暫時無法實施的意見等通過召開通氣會和論證會的形式，進行討論論證和說明解釋。尤為重要的是，應(yīng)將公眾參與反饋評價制度引入到行政績效管理中，對各級政府及其部門在處理公眾參與意見反饋方面所做的各項工作進行量化評估，從而促使政府首長和工作人員重視反饋工作。

3.2.4 推進電子政務(wù)進程并合理引入新聞監(jiān)督

電子政務(wù)的優(yōu)勢在于為公民提供了一個政治參與的新渠道，使政府與公眾的關(guān)系更加密切，促進政府決策的科學(xué)化與民主化，便于政府更迅速地了解民意、集中民智，有利于實現(xiàn)政治參與權(quán)利的自由與平等。因此，對于公眾通過郵件、留言等電子形式所發(fā)表的意見和建議，應(yīng)當由政府網(wǎng)站工作人員進行及時有效的處理和答復(fù)，從而提高政府工作的效率，讓公眾在第一時間獲悉信息。同時，應(yīng)充分重視新聞輿論所發(fā)揮的橋梁作用，發(fā)揮其輿論監(jiān)督功能。如果某些政府及其部門怠于履行意見反饋義務(wù)，那么，可以對此進行曝光監(jiān)督，同時，對于某些政府及其部門積極回應(yīng)民眾意見的行為進行宣傳報道，做到褒揚與貶斥一體，督促政府及其部門認真投入到公眾意見反饋工作中。

中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，國家通過各種方式加強對社會的管理本無可厚非，但作為一國公民應(yīng)有在遵守憲法和法律的前提下自由表達意愿并獲得政府及時有效反饋和回應(yīng)的權(quán)利。作為一個服務(wù)型的民生政府，應(yīng)該聽民意、思民慮、答民心，真正做到為人民服務(wù)！

[1]劉涌.公眾參與行政立法難題待解[EB/OL]. (2010-10-26) [2011-07-28].http://www.21cbh.com/HTML/2010-10-26/wOMDAwMDIwMjgwOQ.html.

[2]應(yīng)松年.四國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，2005:127.

[3]管仁林，程虎.發(fā)達國家立法制度[M].北京：時事出版社,2001:264.

[4]曾樣華.行政立法的正當性研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2007:132.

[5]馬懷德.中國立法體制程序與監(jiān)督[M].北京：中國法制出版社2003:190.

[6]應(yīng)松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社2004:173.

[7]閻銳.加拿大公眾參與的組織和管理[J].新疆人大,2005(12):42.

(責(zé)任編校：文君)

ReflectiononSoundnessofFeedbackMechanismaboutPublicParticipationSuggestion

DENGYong1, 2

(1. School of Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China; 2. Department of Politics and Law, Hunan Institute of Humanities, Science and Technology, Loudi 417000, China)

As promoting the pace of ruling a country by law and the awareness of people rights, the ideas that the public appeal for participating the administration and discussion of state affairs have been raised. In the growing and developing process of the public participation mechanism, the topic on how to improve the feedback mechanism about public participation is becoming the focus of social attention. There are all kinds of defects about feedback mechanism in the process of the public of our country participation, so we must use the successful experience of other countries for reference, make clear the basic principle in the feedback mechanism, and then put forward concrete countermeasures to improve the feedback mechanism of the public participation suggestion.

public participation; suggestion feedback; mechanism

2011-09-10.

鄧勇(1982— )，男，湖南雙峰人，中國政法大學(xué)法學(xué)院2010級行政法學(xué)博士研究生，湖南人文科技學(xué)院政法系講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

D621

A

1673-0712(2011)05-0008-04