劉 芬 華

(廣東金融學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，廣東 廣州 510521)

對(duì)于中國(guó)農(nóng)地“零碎化”問(wèn)題，20世紀(jì)初以來(lái)遂有文獻(xiàn)探因，Weber[1]，費(fèi)孝通[2]，Geertz[3]，貝克爾[4]，趙岡和陳鐘毅[5]，黃宗智[6]，張杰[7]等，皆有精辟論述，形成了各種解釋性假說(shuō)，并以之作為推演問(wèn)題解決辦法的邏輯前提。但時(shí)移世易，上述文獻(xiàn)所描述的解釋性假說(shuō)及其中的假言條件，或?yàn)橹袊?guó)工業(yè)化發(fā)展所吸收，或因中國(guó)農(nóng)業(yè)新政得以充分，或因價(jià)值觀念更迭而消弭，中國(guó)農(nóng)業(yè)的“去過(guò)密化”態(tài)勢(shì)已成為現(xiàn)實(shí)，但中國(guó)農(nóng)地并沒(méi)有伴隨前期文獻(xiàn)所提出的約束條件的疏解而流轉(zhuǎn)并集中起來(lái)，也就是說(shuō)，中國(guó)農(nóng)地零碎化狀況沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性改變。個(gè)中緣由，亟待新解。本文意在通過(guò)梳理已有文獻(xiàn)，結(jié)合調(diào)研結(jié)果分析，判斷中國(guó)農(nóng)業(yè)當(dāng)前態(tài)勢(shì)，藉此審讀中國(guó)農(nóng)業(yè)促進(jìn)政策，并由此探索中國(guó)“新土改”所需要求解的約束條件及相關(guān)制度安排。

一、中國(guó)農(nóng)地制度變革的趨勢(shì)判斷

在中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)與發(fā)展問(wèn)題上，馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于“小農(nóng)制趨于衰亡”的論斷從未過(guò)時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織替代小農(nóng)耕作模式是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，而農(nóng)業(yè)的“去過(guò)密化”態(tài)勢(shì)為中國(guó)小農(nóng)制度的消亡準(zhǔn)備好了物質(zhì)條件。但在中國(guó)如何實(shí)現(xiàn)從小農(nóng)制度與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織的穩(wěn)定過(guò)渡，成為理論界和政府部門亟待深入研究的一個(gè)重大實(shí)踐課題。中共十七大報(bào)告所確定的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路的內(nèi)涵，無(wú)論是從物質(zhì)裝備升級(jí)、科學(xué)技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)體系建構(gòu)與優(yōu)化而言，還是從培養(yǎng)新型農(nóng)民、改變農(nóng)業(yè)發(fā)展理念來(lái)講，都意味著中國(guó)農(nóng)業(yè)必須跳出小農(nóng)制度框架中的那種納克斯式的“貧困的惡性循環(huán)”[注]R.Nurkse. Problem of Capital Formation in Underdevelopment Countries, New York: Oxford University Press, 1962.怪圈，打破處于過(guò)密化農(nóng)業(yè)境況下高土地產(chǎn)出率和低勞動(dòng)生產(chǎn)率并存的低水平“均衡陷阱”[注]朱國(guó)宏：《人地關(guān)系論——中國(guó)人口與土地關(guān)系問(wèn)題的系統(tǒng)研究》，第195頁(yè)，復(fù)旦大學(xué)出版社1996年版。。馬克思主義經(jīng)典作家所概括出來(lái)的“小農(nóng)制趨于衰亡”的理論軌跡，已為發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的百年演變所證實(shí)，也同樣應(yīng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期政策選擇。

20世紀(jì)70年代末到80年代中期的中國(guó)農(nóng)業(yè)的快速增長(zhǎng)，一是得益于家庭承包制度所激發(fā)的集約經(jīng)營(yíng)，即家庭勞動(dòng)的過(guò)密投入，可稱為過(guò)密型農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)；二是得益于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步和擴(kuò)散，主要體現(xiàn)在化肥的增量使用和品種改良的貢獻(xiàn)[8]。前者屬于新制度潛在收益的釋放，而后者主要是國(guó)家投入并向農(nóng)戶擴(kuò)散的結(jié)果。但是，家庭承包制度的績(jī)效突發(fā)效應(yīng)在20世紀(jì)80年代中期釋放完畢，制度變遷所產(chǎn)生的激勵(lì)增加及其所具有的潛在收益已經(jīng)竭盡。在現(xiàn)有小農(nóng)制度框架內(nèi)，中國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步增長(zhǎng)開(kāi)始取決于常規(guī)要素組合，即物質(zhì)資本投入的增長(zhǎng)、技術(shù)變遷與進(jìn)步等[注]林毅夫：《中國(guó)農(nóng)村改革與農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)》，見(jiàn)《制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》，第79頁(yè)，上海格致出版社1992年版。。然而，一方面，適合于小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式的技術(shù)進(jìn)步在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)突破，而小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)模式難以孵化大農(nóng)業(yè)技術(shù)，致使農(nóng)業(yè)技術(shù)的擴(kuò)散受到遏制；另一方面，在有效技術(shù)供給難以突破現(xiàn)有要素組合效率的前提下，零碎化的農(nóng)耕規(guī)模反過(guò)來(lái)制約著農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的常規(guī)要素的邊際產(chǎn)出，致使農(nóng)戶的生產(chǎn)性投資意愿進(jìn)一步遭受壓抑，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)在小農(nóng)制度框架中難以持續(xù)。

30年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革，把中國(guó)農(nóng)業(yè)置于非農(nóng)就業(yè)大規(guī)模增加、人口自然增長(zhǎng)減慢和消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并存的三大歷史性變遷的交匯之中了[注]黃宗智, 彭玉生：《三大歷史性變遷的交匯與中國(guó)小規(guī)模農(nóng)業(yè)的前景》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第4期。。這種交匯將同時(shí)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的減少和對(duì)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)需求的增加，為中國(guó)農(nóng)業(yè)擺脫“過(guò)密化”狀態(tài)以及跳出低水平“均衡陷阱”提供了歷史性契機(jī)，并為激發(fā)新型家庭農(nóng)場(chǎng)乃至現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的形成準(zhǔn)備了物質(zhì)條件。面對(duì)如此契機(jī)，政府若能出臺(tái)適當(dāng)?shù)姆龀终?，鼓?lì)農(nóng)戶通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)建立“適度規(guī)?！钡募彝マr(nóng)場(chǎng)，有條件的地區(qū)可推動(dòng)建立規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時(shí)采取措施，協(xié)助家庭農(nóng)場(chǎng)投入資本、提高農(nóng)產(chǎn)品附加值、推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)多樣化并由此促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，那么中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的20年滯緩狀態(tài)將能夠在農(nóng)村人口遞減甚至在保持基本穩(wěn)定的趨勢(shì)中得以改變。

上述關(guān)于“農(nóng)地集中是中國(guó)農(nóng)地制度變遷的必然趨勢(shì)”的基本判斷，基于這樣一個(gè)假設(shè)，即農(nóng)地集中可以通過(guò)如下途徑促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門在現(xiàn)有土地資源基礎(chǔ)上的增長(zhǎng)：(1)從農(nóng)業(yè)手段上促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)營(yíng)手段的創(chuàng)新，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大，農(nóng)戶對(duì)于經(jīng)營(yíng)技術(shù)的需求越加強(qiáng)烈，并偏好于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門的技術(shù)指導(dǎo)[9]；(2)從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)上促使農(nóng)業(yè)從生存農(nóng)業(yè)向利潤(rùn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移[10]；(3)從農(nóng)耕模式上促使小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)模式向規(guī)?；r(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)變等。盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)與單位面積產(chǎn)量之間關(guān)系還爭(zhēng)論不休，但從法國(guó)、日本以及美國(guó)農(nóng)場(chǎng)數(shù)量、土地經(jīng)營(yíng)面積、農(nóng)場(chǎng)人口比例以及谷物單產(chǎn)的30年(1951-1981)變化情況來(lái)看，大規(guī)模種植戶的畝產(chǎn)量比小規(guī)模種植戶高，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與畝產(chǎn)量是“嚴(yán)格成正相關(guān)的”[注]張光輝. 《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模與提高單產(chǎn)并行不?！罚d《經(jīng)濟(jì)研究》1996年第1期。。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)之所以成為各發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展的共同趨勢(shì)，成本與收益的核算應(yīng)該是一個(gè)根本性的邏輯。農(nóng)地制度變革，將直接引致農(nóng)地耕作模式的變革，而農(nóng)地耕作模式的變革，將引發(fā)農(nóng)業(yè)投入的革命以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。中國(guó)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)發(fā)布的大量資料表明，規(guī)模種植的家庭農(nóng)場(chǎng)比分散耕種的農(nóng)戶的畝產(chǎn)量高，凸顯出糧棉等種植的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，盡管規(guī)模種植的適度值隨區(qū)域、氣候等條件變化而具有差異。

因此，對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)與發(fā)展問(wèn)題，借用速水佑次郎等[11]在描述日本農(nóng)業(yè)發(fā)展道路選擇時(shí)所言來(lái)類推，擺在中國(guó)政府面前的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路有兩條：一是把農(nóng)地繼續(xù)留在僅僅為了生存保險(xiǎn)的小農(nóng)戶手中，放任農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的遲緩甚至自然衰退，并由其影響農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移決策，影響中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；二是把農(nóng)地資源盡量集中到具有經(jīng)營(yíng)積極性和經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶手中，發(fā)展具有相對(duì)規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)乃至大農(nóng)經(jīng)濟(jì)。何去何從，將取決于政府的農(nóng)業(yè)政策抉擇。也正因?yàn)槿绱?，我們?duì)中共十七屆三中全會(huì)有關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題的決定的理解是，中國(guó)農(nóng)業(yè)政策所要追求的首要目標(biāo)，就在于通過(guò)促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大專業(yè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)展商業(yè)化大農(nóng)，并由此提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)戶家庭務(wù)農(nóng)收入，最終推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)步。

二、可流轉(zhuǎn)農(nóng)地供給不足及其制度解釋

(一)調(diào)研結(jié)果描述[注]2008年暑期以來(lái)，作者利用回鄉(xiāng)機(jī)會(huì)，選擇了數(shù)個(gè)行政村，進(jìn)行田野式調(diào)研。調(diào)研對(duì)象包括村干部和村民，其執(zhí)業(yè)情況包括種植、養(yǎng)殖、運(yùn)輸、商販、小作坊主以及外出務(wù)工人員等。2008-2009年度，課題組部分成員利用在中央廣播電視大學(xué)金融分校上課的機(jī)會(huì)，面向兩屆學(xué)員進(jìn)行有關(guān)農(nóng)地的文化依賴的調(diào)查研究。2008年底，我們走訪并了解了廣東省開(kāi)平和臺(tái)山兩市諸鎮(zhèn)水稻種植區(qū)的一些情況；2009年4月初，通過(guò)中山市政府金融服務(wù)辦公室的精心安排，我們調(diào)研了該市諸鎮(zhèn)區(qū)的非糧作物的產(chǎn)業(yè)聚集以及于此相關(guān)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況。

從理論上講，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移，為解決農(nóng)地零碎化問(wèn)題準(zhǔn)備了物質(zhì)條件。但就課題組針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育狀況的調(diào)研結(jié)果分析，制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的瓶頸正是可流轉(zhuǎn)農(nóng)地供給意愿的不足。從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入狀態(tài)來(lái)看，在無(wú)論是豫東北平原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的廣東省開(kāi)平和臺(tái)山兩市，作為調(diào)研樣本的行政村，18-50歲的留守青壯勞動(dòng)力，已不足全部青壯勞動(dòng)力的兩成。即便是這兩成留守者，其中的60%也把其最主要的勞動(dòng)投入到“規(guī)?；钡姆N養(yǎng)殖業(yè)中去了。有行政村的青壯男性勞動(dòng)力全職性務(wù)農(nóng)人數(shù)，已從20世紀(jì)80年代初期的戶均2.2人減至2007年的戶均0.3人。這意味著大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力正在通過(guò)非農(nóng)就業(yè)得以從農(nóng)地中解放出來(lái)，實(shí)際投入到現(xiàn)有農(nóng)地上的勞動(dòng)密集程度正在降低，特別是投入到糧棉種植等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的勞動(dòng)的密集程度，降低速度更快，中國(guó)農(nóng)業(yè)的去過(guò)密化態(tài)勢(shì)已經(jīng)是毋庸置疑的事實(shí)。但是，從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)以及流轉(zhuǎn)狀況來(lái)看，豫東北平原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)作為調(diào)研樣本的行政村，農(nóng)地的低(零)地租代耕現(xiàn)象普遍、休耕甚至撂荒現(xiàn)象存在，具有正式合同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)速率為零。而隸屬經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的廣東省的開(kāi)平與臺(tái)山兩市中作為調(diào)研樣本的行政村，農(nóng)地轉(zhuǎn)包、租賃、“反租倒包”乃至股份化等農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易行為不乏存在。但從已有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易合同的特征來(lái)看，一方面多數(shù)合同期限普遍較短，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中的“租佃權(quán)”極不穩(wěn)定；另一方面，原承包農(nóng)戶不放棄對(duì)于所承包農(nóng)地的控制權(quán)。如此淺層次的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，基本不具備農(nóng)地集中的規(guī)模效應(yīng)。

(二)表層因果解釋

對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給意愿不足問(wèn)題，經(jīng)過(guò)課題組調(diào)研結(jié)果分析，歸因有三：(1)土地資本化增值收益與不改變農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益之巨額差異，即地租級(jí)差，決定著農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益預(yù)期，也決定著農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的深度和層次。工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，存在更改用途的土地資本化增值收益，成為農(nóng)戶出讓土地的收益預(yù)期，該預(yù)期大大超過(guò)了家庭農(nóng)場(chǎng)主所能夠支付的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。(2)由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格特別是糧食作物產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期受到壓抑，致使以糧棉作物種植收益(地租性收益)為依據(jù)的農(nóng)地價(jià)值被嚴(yán)重低估，不足以抵補(bǔ)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用，更不足以抵補(bǔ)農(nóng)地控制權(quán)帶來(lái)的農(nóng)地保障功能。面對(duì)被低估的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)戶最優(yōu)策略就是等待；等待戰(zhàn)略的收益之一是地租性收益和“負(fù)稅畝式”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收益，等待收益之二是可能的土地資本化增值收益。從絕對(duì)地租理論分析，農(nóng)地稀缺程度的加深以及農(nóng)地的永續(xù)使用特征，也決定了絕對(duì)地租的逐增預(yù)期，進(jìn)而決定了作為地租資本化的農(nóng)地價(jià)格的升值預(yù)期。在城市近郊以及工業(yè)化比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地資本化增值收益預(yù)期特別明顯。(3)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策抑制了可流轉(zhuǎn)農(nóng)地的供給。在目前“負(fù)稅畝式”農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策導(dǎo)引下，即便農(nóng)地處于半撂荒狀態(tài)也依然可以給農(nóng)戶家庭帶來(lái)補(bǔ)貼性收入。因此，從博弈理論來(lái)看，農(nóng)戶家庭的最優(yōu)戰(zhàn)略就是等待，而不是在糧棉種植業(yè)內(nèi)完成農(nóng)地流轉(zhuǎn)。調(diào)研結(jié)果顯示，非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)戶家庭更多選擇低租金代耕行為，而不愿意提供農(nóng)地進(jìn)入流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。另外，農(nóng)戶戶主沒(méi)有空閑時(shí)間歸鄉(xiāng)來(lái)處置所屬名下的農(nóng)地，也成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的理由。當(dāng)然，這也可歸結(jié)為“等待”策略，其結(jié)果是可流轉(zhuǎn)農(nóng)地的供給不足。

(三)深層制度剖析

費(fèi)孝通對(duì)于中國(guó)明清及近代中國(guó)地權(quán)交易市場(chǎng)的歷史考察，創(chuàng)造性地挖掘了中國(guó)經(jīng)濟(jì)在土地制度變遷史上的制度遺產(chǎn)，為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地制度變革以推動(dòng)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供了一個(gè)“田底權(quán)”和“田面權(quán)”析分交易的可操作制度范例[注]費(fèi)孝通：《江村經(jīng)濟(jì)：中國(guó)農(nóng)民的生活》，第159-162頁(yè)，商務(wù)印書館2001年版。。但是，在中國(guó)當(dāng)前，家庭承包制所賦予農(nóng)戶的農(nóng)地權(quán)屬本身是不清晰的，而經(jīng)過(guò)承包責(zé)任制度輪回與變異之后的中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變得越加模糊了。中國(guó)農(nóng)地的所有權(quán)形式在農(nóng)村承包制度實(shí)施以后發(fā)生了幾種形式的變異：(1)一個(gè)方向的變異是，農(nóng)村村組干部作為農(nóng)村集體組織代表，天然地獲得了控制甚至占有農(nóng)地產(chǎn)出收益的集體份額的額外權(quán)力，非村隊(duì)干部的農(nóng)戶家庭應(yīng)具的集體份額時(shí)常會(huì)遭受侵害，至于村集體對(duì)于農(nóng)地的集體所有權(quán)，僅具有憲法層次上的效力。此時(shí)，非村隊(duì)干部農(nóng)戶家庭唯一能夠采取的行為就是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)于“屬其所有”的承包農(nóng)地的控制，以達(dá)到維護(hù)自身生存權(quán)的目的。(2)農(nóng)戶家庭維護(hù)農(nóng)地控制權(quán)行為，引起了農(nóng)地所有權(quán)形式的另一個(gè)方向的變異，即農(nóng)地所有權(quán)形式從作為起點(diǎn)的集體所有制到承包戶“所有制”的變異，該變異意味著農(nóng)戶家庭成員生存權(quán)與保有農(nóng)地的行為等值。(3)農(nóng)地所有制度形式的上述兩個(gè)方向的變異，皆意味著國(guó)家獲得農(nóng)業(yè)剩余以及控制農(nóng)村社會(huì)的集體化路徑變得越來(lái)越狹窄。為保證國(guó)家對(duì)于農(nóng)村社會(huì)控制的便利性，政府通過(guò)規(guī)定農(nóng)地用途和農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)地的控制，承包權(quán)的“永久不變”政策就是具體體現(xiàn)[注]葉飛洋：《農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)所有權(quán)變化的理論分析與實(shí)證研究》，載《科學(xué)決策》2009年第4期。。這意味著農(nóng)地所有權(quán)制度的第三個(gè)方向的變異，即農(nóng)地所有制度形式從作為起點(diǎn)的集體所有制到國(guó)家所有制的變異，盡管這種變異僅是農(nóng)地殘缺產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)地的村社產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步侵入[注]農(nóng)地所有權(quán)制度形式從農(nóng)村集體所有到國(guó)家控制的變異以及農(nóng)地制度變革中的經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人與政府決策者所存在的預(yù)期目標(biāo)差異，可在一定程度上解釋政府對(duì)于農(nóng)地制度變革的審慎態(tài)度。。對(duì)于參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶家庭而言，其關(guān)注點(diǎn)在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易對(duì)于其總效用所帶來(lái)的長(zhǎng)期影響，其擔(dān)憂則在于生存環(huán)境條件的惡化。而政府決策者的預(yù)期凈收益更多地在于農(nóng)業(yè)(糧食供給)穩(wěn)定和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，頻繁的農(nóng)地流動(dòng)或者說(shuō)農(nóng)地地權(quán)交易并不直接意味著農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)后果，卻會(huì)在一定程度上構(gòu)成農(nóng)業(yè)(糧食)供給的不穩(wěn)定因素。此時(shí)，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)地的嚴(yán)格控制，實(shí)際上是把擁有農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)戶置于農(nóng)地處置決策的從屬位置上了，甚至可以認(rèn)為剝奪了農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地處置的基本權(quán)利，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的供給能力。在這樣一個(gè)“農(nóng)地國(guó)有制”安排架構(gòu)中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易對(duì)于被牽涉其中的農(nóng)戶家庭而言，所帶來(lái)的可能是農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失，特別是農(nóng)地控制權(quán)以及依附效用的喪失。

基于上述解釋，對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，在農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)的“拐杖邏輯”[注]黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》，第55頁(yè)，中華書局2000年版。得到強(qiáng)化的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶不放棄對(duì)土地的回贖權(quán)力，更多選擇(半)撂荒，或者代耕，以保有農(nóng)地控制權(quán)。即便存在猶如費(fèi)孝通所言及的從“田底權(quán)”析分出來(lái)的“田面權(quán)”的獨(dú)立交易合同，也無(wú)益于農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中，且農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同會(huì)由于“田面權(quán)”并不具有獨(dú)立完整的地權(quán)形式，而經(jīng)常性地為擁有承包權(quán)的農(nóng)戶的決策變動(dòng)而終止。調(diào)研結(jié)果證實(shí)了這一觀點(diǎn)。

三、農(nóng)村社會(huì)保障制度關(guān)隘及其突破

盡管20世紀(jì)50年代開(kāi)始推行的中國(guó)農(nóng)業(yè)的集體化模式并沒(méi)有消解甚至更加強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)過(guò)密化問(wèn)題，且最終成為國(guó)家趕超戰(zhàn)略從農(nóng)村汲取農(nóng)業(yè)剩余并完成原始積累的制度裝置，但在提取農(nóng)業(yè)剩余的同時(shí)，國(guó)家也承擔(dān)著農(nóng)民的最基本的社會(huì)保障、鄉(xiāng)村公共設(shè)施以及公共服務(wù)等支出。在中國(guó)集體農(nóng)業(yè)向小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)模式復(fù)歸的過(guò)程中，在政府賴以汲取農(nóng)業(yè)剩余的集體化耕作制度解體的同時(shí)，政府的理性選擇是“退出”，從對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障和農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的退出。農(nóng)民的生存保障和農(nóng)村公共服務(wù)轉(zhuǎn)由耕地來(lái)承擔(dān)，家庭保險(xiǎn)功能需求被強(qiáng)化[注]但是，20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始實(shí)施的計(jì)劃生育政策以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所引致的家庭觀念的轉(zhuǎn)變，帶來(lái)了中國(guó)家庭的重大變遷，費(fèi)孝通所講的中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的多代同堂模式的擴(kuò)大家庭結(jié)構(gòu)逐漸解體，代之以核心型家庭模式占比的逐漸提高，同時(shí)非核心型的小家庭模式開(kāi)始大量出現(xiàn)，與此相關(guān)聯(lián)的是家庭贍養(yǎng)能力的減弱。20世紀(jì)末以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老人“空巢”家庭模式開(kāi)始出現(xiàn)，家庭贍養(yǎng)功能更進(jìn)一步削弱，以至于農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)問(wèn)題之一，亟待農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度填補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能削弱后的空缺。見(jiàn)唐燦：《中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)的家庭結(jié)構(gòu)與功能變遷》，載《浙江學(xué)刊》2005年第4期。。中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程改變了農(nóng)戶家庭的收入結(jié)構(gòu)，而收入結(jié)構(gòu)的“拐杖邏輯”的強(qiáng)化，大大減弱了農(nóng)戶家庭收入對(duì)于農(nóng)地的依賴程度，致使農(nóng)地的生產(chǎn)資料功能越來(lái)越蛻化為農(nóng)戶家庭成員的保障功能以及資產(chǎn)保全功能，即農(nóng)地的福利化趨勢(shì)越來(lái)越明顯。這樣，在農(nóng)業(yè)過(guò)密化問(wèn)題得以消解后，是否能夠建立起有效的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，特別是適齡農(nóng)民的“退養(yǎng)”制度，來(lái)替代土地的保障功能[注]在本項(xiàng)研究進(jìn)行過(guò)程中，相關(guān)部門發(fā)布了具有代表性的文件，見(jiàn)證了中國(guó)社會(huì)保障制度的重大變遷。第一，國(guó)家人力資源保障部2009年2月5日發(fā)布了關(guān)于《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告?！皟蓚€(gè)辦法”立足解決現(xiàn)行的“農(nóng)民工”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的“繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高、轉(zhuǎn)移銜接難、待遇計(jì)發(fā)程序不規(guī)范”等幾個(gè)重大問(wèn)題。兩個(gè)辦法的出臺(tái)，在一定程度上打通了破解中國(guó)農(nóng)地集中的約束條件的政策通道，但更為重要的農(nóng)民“退休”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亟待確立。第二，2009年9月4日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，2009年試點(diǎn)覆蓋全國(guó)10%的縣，2020年達(dá)到全覆蓋，適齡農(nóng)民可以獲得最低每人每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。該意見(jiàn)的印發(fā)以及相關(guān)政策的落實(shí)，可以使適齡農(nóng)民的生活質(zhì)量明顯改善，對(duì)于解決農(nóng)地零碎化問(wèn)題具有補(bǔ)益功能。，就成為中國(guó)農(nóng)地制度變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整把農(nóng)村居民分化為幾個(gè)群體類型，擬確立的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可針對(duì)農(nóng)村居民不同群體，分類提供社會(huì)保障。(1)通過(guò)改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，將已經(jīng)在城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)籍人口，吸納成為城鎮(zhèn)戶口，并將其納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障范圍。這對(duì)于鞏固農(nóng)業(yè)去過(guò)密化的現(xiàn)有成果以及推動(dòng)農(nóng)地制度變遷而言，屬釜底抽薪的治本之舉。(2)針對(duì)“職業(yè)”農(nóng)民，包括農(nóng)業(yè)兼業(yè)化人口，一方面積極探索和推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，拓寬農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面；另一方面通過(guò)改進(jìn)現(xiàn)行的“負(fù)稅畝式”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的扶持和補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)戶家庭收入，由此提高農(nóng)戶家庭成員參加新型農(nóng)村社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)的能力。換句話說(shuō)，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)有意識(shí)地推動(dòng)農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的形成和拓展。(3)對(duì)于老齡化農(nóng)村居民群體，試點(diǎn)推行農(nóng)民“退養(yǎng)”制度，逐步替代家庭的養(yǎng)老功能，并為逐步推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度等基本公共服務(wù)的均等化準(zhǔn)備制度條件。對(duì)于已“退休”農(nóng)民而言，鑒于其曾經(jīng)在工業(yè)積累時(shí)代的貢獻(xiàn)以及現(xiàn)實(shí)收入來(lái)源問(wèn)題，推行非供款型的社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃[注]當(dāng)前有72個(gè)國(guó)家實(shí)行了非供款型的社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃，其中46個(gè)是中低收入國(guó)家。見(jiàn)Help Age International:Social Pensions in low and middle income countries.http://www.helpage.org/pension Watch/Feasibility,2007.。只有如此，才能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于已進(jìn)入老齡化的農(nóng)村居民的反哺和回饋。通過(guò)農(nóng)民退休養(yǎng)老制度退出的農(nóng)地，經(jīng)過(guò)一定程序處理后，集中實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

按照上述三分而保的農(nóng)村社會(huì)保障制度安排，近期內(nèi)需要國(guó)家財(cái)政提供公共保障的農(nóng)民群體，就不是溫鐵軍所說(shuō)的占全國(guó)總?cè)丝?0%[注]溫鐵軍：《農(nóng)地制度安排與交易成本》，載《讀書》2004年第9期。的農(nóng)村人口，而是截至“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人賬戶和基本養(yǎng)老金賬戶得到足額邀交”之前的一段時(shí)間內(nèi)的農(nóng)村“退休”居民。根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2007)》有關(guān)中國(guó)主要人口數(shù)據(jù)，截至2007年末，中國(guó)7.27億鄉(xiāng)村總?cè)丝谥校?5歲及以上農(nóng)村人口約0.7億；基于20世紀(jì)50年代以來(lái)由于出生率與死亡率之間的繼起性和時(shí)間差所決定的中國(guó)農(nóng)村人口自然增長(zhǎng)率的年變化率，年均約有8‰-10‰的自然增長(zhǎng)速率形成農(nóng)村居民老齡化人口增量，并且該增量隨計(jì)劃生育政策的嚴(yán)格化而降低。存量的0.7億以及年均增量，當(dāng)屬國(guó)家財(cái)政承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)之規(guī)模。至2020年，如果中國(guó)人口城市化率提高60%，那么上述需要國(guó)家財(cái)政承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口規(guī)模，應(yīng)該穩(wěn)定在1.0億左右。根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)、國(guó)家兜底的繳費(fèi)安排，依據(jù)現(xiàn)有國(guó)家財(cái)政能力，解決上述規(guī)模人口的養(yǎng)老問(wèn)題，應(yīng)該是游刃有余的。

四、結(jié)論及相關(guān)政策建議

曾經(jīng)促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)快速增長(zhǎng)的家庭承包制度竭盡了其因擴(kuò)大自主權(quán)改革所產(chǎn)生的激勵(lì)增加所具有的績(jī)效突發(fā)效應(yīng)以及潛在收益，終因其無(wú)法彌補(bǔ)的“農(nóng)地零碎化”等自身缺陷，反過(guò)來(lái)成為抑制農(nóng)戶生產(chǎn)性投資意愿和農(nóng)業(yè)新技術(shù)擴(kuò)散的制度要素，進(jìn)而成為中國(guó)“新土改”的對(duì)象。2008年以來(lái)，中央政府給予農(nóng)地制度創(chuàng)新以強(qiáng)烈關(guān)注，也深度表明了小農(nóng)制度的衰竭。面對(duì)不能提供更多邊際收益的土地，農(nóng)戶家庭著實(shí)在減少對(duì)于農(nóng)地的勞動(dòng)投入。中國(guó)工業(yè)化與城市化進(jìn)程對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸收，促使中國(guó)農(nóng)業(yè)的過(guò)密化得到了徹底地遏止，去過(guò)密化態(tài)勢(shì)已經(jīng)成為事實(shí)。但是，中國(guó)農(nóng)地制度至今未發(fā)生誘致性的變遷，其關(guān)鍵在于農(nóng)地之對(duì)于農(nóng)戶家庭成員的基本保障功能還無(wú)所替代；中國(guó)農(nóng)地制度至今也未發(fā)生強(qiáng)制性變遷，這是中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地管理體制及政策使然。國(guó)家政策之對(duì)于農(nóng)地合并的態(tài)度高度審慎，其根本原因同樣在于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺位，特別是農(nóng)民“退養(yǎng)”制度的缺位。至此，所有分析都指向了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題。因此，以農(nóng)民“退養(yǎng)”制度為突破點(diǎn)，著力打造覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)保障體系，尤其是把“農(nóng)民工”納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障和城市公共服務(wù)體系，成為中國(guó)農(nóng)地制度變遷障礙的釜底抽薪之治本之舉。

此外，制度變遷是一個(gè)復(fù)雜工程，推動(dòng)“新土改”的政策方案，應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)組合的制度系統(tǒng)。因此，下列政策建議，有必要成為農(nóng)地制度變遷的配套制度安排。

1．繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策。中國(guó)農(nóng)業(yè)過(guò)密化問(wèn)題的徹底解決，不僅要靠工業(yè)化和城市化來(lái)吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，更要通過(guò)繼續(xù)降低人口自然增長(zhǎng)率釜底抽薪式地解決中國(guó)人多地少的絕對(duì)矛盾。只有把人口自然增長(zhǎng)率控制在工業(yè)化對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的吸收率之內(nèi)，中國(guó)農(nóng)業(yè)的去過(guò)密化態(tài)勢(shì)才會(huì)得到持續(xù)。因此，繼續(xù)嚴(yán)格地實(shí)施計(jì)劃生育政策，是徹底減輕人口壓力，進(jìn)一步消解農(nóng)業(yè)過(guò)密化問(wèn)題的基本政策。

2．變革現(xiàn)行戶籍制度。從城鄉(xiāng)人口流動(dòng)完全阻隔到開(kāi)放小城鎮(zhèn)戶口，中國(guó)戶籍制度在改革道路上已經(jīng)邁出了重要的一步，但沒(méi)有觸動(dòng)戶籍制度的本質(zhì)，依附于戶籍身份上的福利水平差異依然故我。這一方面阻礙了中國(guó)城市化進(jìn)程，致使其遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于錢納里[12]和賽爾奎因[13]所歸納的城市化一般標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，因?yàn)閺?qiáng)制性地保留了本已成為穩(wěn)定就業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人的農(nóng)民戶籍身份，拒“農(nóng)民工”于城市社會(huì)保障和公共服務(wù)體系之外，迫使其不敢輕易放棄屬其名下的農(nóng)地控制權(quán)。因此，深化改革并最終廢止現(xiàn)行戶籍制度，剝離依附于戶籍身份之上的福利內(nèi)容，同時(shí)為產(chǎn)業(yè)流動(dòng)人口提供勞動(dòng)保險(xiǎn)、教育獲得和其他公共服務(wù)，并在農(nóng)地和城市社會(huì)保障之間設(shè)置一個(gè)自由選擇權(quán)，是促進(jìn)勞動(dòng)力深層次流動(dòng)[14]以及農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的治本之舉。

3．賦予農(nóng)地使用權(quán)以獨(dú)立產(chǎn)權(quán)形式。 在農(nóng)地的集體所有制的憲法框架中，推行土地私有化不是切實(shí)可行之舉，但按照費(fèi)孝通描述的明清史鑒，把農(nóng)地使用權(quán)(“田面權(quán)”)從農(nóng)地所有權(quán)中析分出來(lái)，成為可交易的完整產(chǎn)權(quán)形式，以規(guī)避農(nóng)地所有權(quán)人之對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)干預(yù)的隨意性，促使農(nóng)地使用權(quán)交易能夠真正促進(jìn)地權(quán)與其他生產(chǎn)要素的長(zhǎng)期最佳組合，以此為農(nóng)地集中準(zhǔn)備充分條件，促進(jìn)農(nóng)耕零碎化問(wèn)題的解決。清晰而穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)才能穩(wěn)定投資者的長(zhǎng)期投資的收益預(yù)期，吸引所有者不遺余力地投資其中。

4．提供農(nóng)地估值的指導(dǎo)原則。對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，至今也沒(méi)有一個(gè)指導(dǎo)性的估值原則。從理論上講，沒(méi)有政府干預(yù)的估值，應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)價(jià)值的反映。但由于中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)處于萌芽階段，“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”因素占據(jù)著關(guān)鍵地位，以至于農(nóng)戶家庭以資本化增值收益作為參照，形成了超越了供求均衡的價(jià)格預(yù)期，亟待通過(guò)政府措施以及加強(qiáng)宣傳來(lái)糾偏。理性的作法應(yīng)該是，政府出臺(tái)農(nóng)地使用的長(zhǎng)期規(guī)劃以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中的農(nóng)民利益保護(hù)措施，后者包括可流轉(zhuǎn)農(nóng)地估值的指導(dǎo)性原則，然后依靠推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和中介組織的建設(shè)，綜合農(nóng)地供求的復(fù)雜因素影響，通過(guò)各市場(chǎng)主體博弈，形成農(nóng)地供求的均衡價(jià)格。理性預(yù)期可以改變農(nóng)戶家庭之對(duì)于可流轉(zhuǎn)農(nóng)地供給的行為選擇。當(dāng)然，剩下來(lái)的問(wèn)題是，如果僅僅是因?yàn)檗r(nóng)戶收益預(yù)期阻礙了農(nóng)地制度的誘致性變遷進(jìn)程，那么是否意味著強(qiáng)制性的農(nóng)地制度變遷的合理存在？

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