許經(jīng)勇

(廈門大學(xué)，福建 廈門 361005)

農(nóng)民工市民化是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)

許經(jīng)勇

(廈門大學(xué)，福建 廈門 361005)

我國城鎮(zhèn)化演變到今天，農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，提到日益重要的議事日程上來。農(nóng)民工指的是農(nóng)民的身份沒有改變，而又進(jìn)城打工的工人。農(nóng)民工是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制轉(zhuǎn)型過程中的產(chǎn)物。要把農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，就必須從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，這是一個(gè)長期的過程，既取決于改革的力度，又取決于發(fā)展的程度，而且，改革力度又不能超越于發(fā)展程度?？梢娢覈擎?zhèn)化道路以及與其相聯(lián)系的農(nóng)民工市民化過程之漫長，任務(wù)之艱巨。

農(nóng)民工;市民化;城鎮(zhèn)化;城鄉(xiāng)二元體制

目前我國城鎮(zhèn)化指標(biāo)的測算因子，不僅包括擁有城市戶籍的市民，還包括數(shù)量龐大的農(nóng)民工。從嚴(yán)格意義上說，這種測算方法是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、不科學(xué)的。2009年，我國的城市化率為46.6%，但按照戶籍統(tǒng)計(jì)，我國的城市化率只有28.6%，有18%的城市化率是由農(nóng)民工“化”起來的。之所以不能把農(nóng)民工納入城市化率指標(biāo)，是因?yàn)檗r(nóng)民工是處于城鄉(xiāng)流動(dòng)狀態(tài)的社會(huì)群體，其農(nóng)民身份并沒有改變。我國曾經(jīng)出現(xiàn)過“民工潮”，也出現(xiàn)過“民工荒”，近年來又出現(xiàn)“農(nóng)民工返鄉(xiāng)”。我國城鎮(zhèn)化所面臨的難題，不在于如何把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工，而是在于如何把農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民。后者所要經(jīng)歷的時(shí)間比前者長得多，所必須具備的條件比前者苛刻得多。如何把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢俏覈擎?zhèn)化不可逾越的“一道坎”，是值得我們深入探討的重要課題。國家“十二五”規(guī)劃建議因此特別強(qiáng)調(diào)指出:“要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)?！保?］P13

一、體制轉(zhuǎn)型過程中的農(nóng)民工

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的農(nóng)民沒有不當(dāng)農(nóng)民的自由。無論是產(chǎn)業(yè)政策或者是人口政策，都不允許農(nóng)民流動(dòng)。當(dāng)時(shí)農(nóng)村通行的是“以糧為綱”，農(nóng)民即使不離開農(nóng)村，也不允許發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。我國漸進(jìn)式的市場取向改革進(jìn)程中，出現(xiàn)這樣一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，即一方面由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的壓抑，導(dǎo)致廣大農(nóng)村存在近乎無限供給的剩余勞動(dòng)力;另一方面由于城鄉(xiāng)分割體制的逐漸松動(dòng)，使得長期積蓄的勢能獲得補(bǔ)償性釋放的機(jī)遇，大規(guī)模的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力遷移便伴隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，這是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中必然出現(xiàn)的人口結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)象。這個(gè)過程又是同人口的社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)分化密切聯(lián)系在一起?？梢赃@樣說，我國改革開放以來的最大分化，堪稱為農(nóng)民的分化，而農(nóng)民的分化，最明顯的就是分化出一個(gè)特殊的社會(huì)群體，即農(nóng)民工群體。本源意義上的農(nóng)民，是一個(gè)職業(yè)概念，指的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)和取得土地經(jīng)營收入的那部分勞動(dòng)者。然而，在我國特定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)民又是代表一種身份。之所以形成這一悖論，是淵源于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度。農(nóng)民工不同于農(nóng)民，他們的職業(yè)是工人，是離開農(nóng)村，在城市打工;農(nóng)民工也不同于市民，他們的社會(huì)身份仍然屬于農(nóng)民，即農(nóng)民的身份沒有改變，只是在城市的打工者?！稗r(nóng)民工”的“農(nóng)民”(身份)體現(xiàn)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印;“農(nóng)民工”的“工”(職業(yè))體現(xiàn)著市場取向的階段成果?！稗r(nóng)民工”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中的“混血兒”。只要我國農(nóng)民為國家工業(yè)化、城市化提供資本原始積累的任務(wù)還沒有終結(jié)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制以及與其相聯(lián)系的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制就不可能完全被消除，“農(nóng)民工”這個(gè)特殊社會(huì)群體就還將繼續(xù)存在下去。［2］P244

一個(gè)似乎不好理解的現(xiàn)象出現(xiàn)了，一方面是城鎮(zhèn)還有相當(dāng)數(shù)量的有勞動(dòng)能力的市民找不到工作，另一方面又有近2億的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城打工。這說明了我國城鎮(zhèn)的失業(yè)在相當(dāng)程度上是屬于結(jié)構(gòu)性失業(yè)，同時(shí)說明了進(jìn)城農(nóng)民工和原有城鎮(zhèn)工人之間具有明顯的互補(bǔ)性質(zhì)。即在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工，有相當(dāng)一部分就業(yè)崗位，是原城鎮(zhèn)居民所不愿意進(jìn)入的。目前我國進(jìn)城的農(nóng)民工，其數(shù)量已經(jīng)超過原城市職工(即擁有城市戶籍的職工)，但是，他們和原城鎮(zhèn)職工相比，付出同等勞動(dòng)卻得不到同等報(bào)酬，甚至付出加倍的勞動(dòng)也得不到同等的報(bào)酬。由于擁有城市戶籍的正規(guī)職工的利益是剛性的，其工資水平是呈上升的趨勢;同時(shí)，由于進(jìn)城農(nóng)民工的隊(duì)伍越來越龐大，供給大于需求的態(tài)勢很明顯，他們的勞動(dòng)報(bào)酬被壓得很低，更談不上能夠享受原城鎮(zhèn)職工的各種社會(huì)保障和福利待遇。有專家測算，二者的勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇差別，加起來有四倍至五倍。可以作這樣的結(jié)論，如果沒有億萬計(jì)的農(nóng)民工進(jìn)城，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就不可能達(dá)到今天這樣的規(guī)模?？陀^現(xiàn)實(shí)表明，哪里的農(nóng)民工聚集數(shù)量最多、規(guī)模最大，哪里的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度就最高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化就最發(fā)達(dá)。珠江三角洲、長江三角洲、京津唐地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，正是有力的證明。［3］

農(nóng)民工作為一種制度性安排，是和城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求相背離的。城鎮(zhèn)化是一個(gè)過程，它包括有形城鎮(zhèn)化與無形城鎮(zhèn)化。如果說有形城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的形式，那么，無形城鎮(zhèn)化則是城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。有形城鎮(zhèn)化指的是人口向城鎮(zhèn)集中，無形城鎮(zhèn)化是指人的生存條件、生活方式、生活質(zhì)量、價(jià)值觀念等達(dá)到現(xiàn)代城市文明的程度。只有實(shí)現(xiàn)有形城鎮(zhèn)化與無形城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才稱得上實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體的存在，表明中國鄉(xiāng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的特殊性，即大量農(nóng)村勞動(dòng)力在實(shí)現(xiàn)職業(yè)遷移的同時(shí)，空間遷移(指永久性遷移)卻沒有同步實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而形成暫住性質(zhì)的打工階層。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，城市化過程，不僅僅是農(nóng)村人口向城市遷移的過程，更關(guān)鍵的是農(nóng)民職業(yè)的非農(nóng)業(yè)化、生活方式城市化、社會(huì)身份的市民化。如果城市化只完成農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，而沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變，不僅不利于農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的有效轉(zhuǎn)移(只能說是候鳥式的轉(zhuǎn)移)，也不利于城市化目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。由于城鄉(xiāng)教育資源分配的不公平，導(dǎo)致我國農(nóng)村人口總體素質(zhì)較低，這部分人口大規(guī)模流入城市，只能集結(jié)在低層次的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)中，形成過度競爭。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，低素質(zhì)勞動(dòng)力的就業(yè)領(lǐng)域越來越窄。如果如此龐大的農(nóng)民工隊(duì)伍轉(zhuǎn)移到城市沒有獲得相應(yīng)的就業(yè)崗位，要么再重新返回到農(nóng)村，要么成為城市中的貧困群體，潛伏著不穩(wěn)定的因素。這是我國城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)嚴(yán)峻的問題。

二、農(nóng)民工流動(dòng)的特殊形式

“農(nóng)民工”是體制轉(zhuǎn)型過程中被扭曲了的特殊社會(huì)群體，必然會(huì)表現(xiàn)出似乎不可思議的特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象?！懊窆こ薄薄ⅰ懊窆せ摹焙汀稗r(nóng)民工返鄉(xiāng)”，便是農(nóng)民工流動(dòng)的三種特殊形式。這三種特殊流動(dòng)形式似乎背道而馳，但是其產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是共同的，即與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相輔相成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制受到?jīng)_擊、勞動(dòng)力可以在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間自由流動(dòng)，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還沒有從根本上被破除。農(nóng)民工是城鄉(xiāng)差別在城市的縮影，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制轉(zhuǎn)型中的必然產(chǎn)物。只要城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還沒有被徹底消除，只要農(nóng)民工還沒有被轉(zhuǎn)化為市民，“民工潮”、“民工荒”和“農(nóng)民工返鄉(xiāng)”將長期存在下去?！懊窆こ薄币馕吨r(nóng)民工的二重性，既是農(nóng)民(指身份、戶籍)又是城市工人，必須周期性往返于城鄉(xiāng)之間;“民工荒”意味著城市沒有為農(nóng)民工提供勞動(dòng)力再生產(chǎn)的基本條件;“農(nóng)民工返鄉(xiāng)”意味著農(nóng)民工無力融入城市社會(huì)，城市不能為農(nóng)民工提供安居樂業(yè)的環(huán)境。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制部分功能的弱化，農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，是形成“民工潮”的前提條件。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是以戶籍為中心，附著了住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、婚姻生育制度等十幾項(xiàng)制度，構(gòu)成了中國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的制度壁壘，使之成為強(qiáng)有力的社會(huì)控制手段，嚴(yán)格限制著農(nóng)村人口向城市的自由流動(dòng)。隨著市場取向改革的逐步深化，附著在戶籍制度上的某些制度(如住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度等等)逐漸失去原有的功能，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)才有可能，“民工潮”的形成才有條件。1984年，中共中央頒發(fā)《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，提出:“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶?！睒?biāo)志我國城鄉(xiāng)隔絕制度首次被突破。1992年，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行У某擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過多與全國統(tǒng)一的計(jì)劃進(jìn)城指標(biāo)過少之間的矛盾。1994年，國家取消了按照商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的戶口“二元結(jié)構(gòu)”，以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。2000年，國家正式取消糧油遷徙制度，糧油供應(yīng)關(guān)系和戶籍遷移從此相脫離。上述逐步深化的漸進(jìn)式改革，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)提供了日益寬松的政策環(huán)境。目前我國已有1億多農(nóng)民工在城市階段性或間歇性打工，像侯鳥一樣奔波于城鄉(xiāng)之間。從20世紀(jì)80年代末以來，每逢春節(jié)前后一個(gè)月左右時(shí)間，便出現(xiàn)風(fēng)起云涌的“民工潮”。

尚未從根本上改變的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制、低附加值的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、偏低而又僵化的勞動(dòng)力價(jià)格，是導(dǎo)致“民工荒”的重要原因。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，由于教育資源在城鄉(xiāng)之間的不公平配置，使得農(nóng)民工與生俱來便是低素質(zhì)的勞動(dòng)者，只能在低技術(shù)含量、低附加值的勞動(dòng)密集型企業(yè)勞動(dòng)。改革開放以來，我國低技術(shù)含量、低附加值的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，在國內(nèi)外市場上所表現(xiàn)出來的比較優(yōu)勢，集中表現(xiàn)在低成本、低價(jià)格優(yōu)勢。而在低價(jià)格、低成本的背后，往往包含著掠奪性經(jīng)營，即對農(nóng)民工的掠奪，對資源的掠奪。我國進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以后，兩種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)疊加在一起。也就是說，在原來以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘之上，又加了一種由戶籍制度與市場分割導(dǎo)致的城市二元?jiǎng)趧?dòng)力市場，即市民勞動(dòng)力市場與農(nóng)民工勞動(dòng)力市場。這種二元?jiǎng)趧?dòng)力市場主要體現(xiàn)在勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)福利的雙重標(biāo)準(zhǔn)。之所以會(huì)出現(xiàn)“民工荒”，并不是因?yàn)槲覈霓r(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)出現(xiàn)短缺，而是因?yàn)檗r(nóng)民工的勞動(dòng)力價(jià)格不能隨著勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用的提高而提高，或者說，這種低附加值的勞動(dòng)密集型企業(yè)無力支撐不斷上升的勞動(dòng)力價(jià)格。農(nóng)民工的勞動(dòng)力價(jià)格已經(jīng)無力調(diào)節(jié)農(nóng)民工的勞動(dòng)力供求。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，農(nóng)民工所固有的農(nóng)民身份以及城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級要求勞動(dòng)者素質(zhì)的提高，導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)空間越來越狹窄，城市又無法為這部分農(nóng)民工提供足夠的社會(huì)保障，決定了“農(nóng)民工返鄉(xiāng)”是一種必然的社會(huì)現(xiàn)象。我國城市的農(nóng)民工是城市中一個(gè)非常特殊的社會(huì)群體。他們在城市里較長時(shí)期的居住、生活、就業(yè)，但是，無論他們自己，還是整個(gè)社會(huì)，都不認(rèn)為他們是屬于城市的，而認(rèn)為他們是歸屬于農(nóng)村的社會(huì)群體，返回農(nóng)村是順理成章的事情。對于廣大農(nóng)民工來說，當(dāng)城市無法為他們提供相應(yīng)的就業(yè)崗位和社會(huì)保障，退回到農(nóng)村便成了唯一的通道。有趣的是，這一通道在設(shè)計(jì)改革路徑時(shí)早已預(yù)留了。這一模式是通過城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制來實(shí)現(xiàn)的。我國農(nóng)村作為城市勞動(dòng)力蓄水池和大后方的基礎(chǔ)是土地家庭承包責(zé)任制。當(dāng)城市工業(yè)化快速發(fā)展需要更多勞動(dòng)力時(shí)，政府通過市場機(jī)制的運(yùn)作，把農(nóng)村“剩余勞動(dòng)力”拉進(jìn)城市，讓他們參與城市現(xiàn)代化建設(shè)。一旦城市不需要太多勞動(dòng)力時(shí)，農(nóng)民工則可以返回農(nóng)村。而在農(nóng)村，土地是農(nóng)民集體所有，基本上按照農(nóng)村人口平均分配，由農(nóng)民家庭承包經(jīng)營。這一土地制度的特點(diǎn)是，雖然是小塊土地，卻可以保障承包經(jīng)營者的基本生活。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人多地少，人口和資源環(huán)境的承載力，一直是制約我國發(fā)展的根本矛盾之一。無論是長期以來城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度的安排，還是一再延長土地承包期(乃至宣布長久不變)不搞私有化的制度安排，或者是宣布農(nóng)村宅基地和自建房不能作為財(cái)產(chǎn)性收入自由流通的制度安排，都是為了給不能完全被城市吸納的農(nóng)村勞動(dòng)力，留下了一條返鄉(xiāng)的退路，為遇到大面積經(jīng)濟(jì)收縮(如這次全球性金融危機(jī)引起的經(jīng)濟(jì)收縮)留下了回旋的余地。

三、農(nóng)民工市民化任重而道遠(yuǎn)

農(nóng)民工是城鄉(xiāng)差別在城市的縮影。而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制又是城鄉(xiāng)差別的制度基礎(chǔ)。正是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的地位、身份、權(quán)利、義務(wù)的非對等性。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是行政主導(dǎo)型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來的，是由一系列城鄉(xiāng)有別的復(fù)雜的、系統(tǒng)的制度體系所組成的。在這種制度體系的制約下，社會(huì)資源的分配與再分配，在城鄉(xiāng)之間實(shí)行兩種截然不同的制度，這兩部分居民享受兩種完全不同的社會(huì)福利。要改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，就必須進(jìn)行一系列的制度性變革。［4］改革開放30多年來，在改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的過程中，似乎面臨著難以破解的新的“路徑依賴”。盡管已經(jīng)存在著更為合理的制度可供選擇，但已經(jīng)建立起來的制度會(huì)阻礙著人們的選擇。正因?yàn)檫@個(gè)緣故，時(shí)至今日，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還沒有得到根本性的改變。十七屆三中全會(huì)的《決定》指出:“到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)是:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制和機(jī)制基本建立?！保?］即使是到了那個(gè)時(shí)候，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制也還沒有完全被消除。

農(nóng)民工市民化與農(nóng)村人口城市化，是相輔相成的。農(nóng)民工沒有市民化，意味著農(nóng)民工的身份還沒有改變;既然身份還沒有改變，就稱不上是真正意義上的城市化了。從廣義的角度，農(nóng)民工的市民化應(yīng)包括四個(gè)層面的涵義:一是就業(yè)渠道由非正規(guī)勞動(dòng)力市場上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成正規(guī)的勞動(dòng)力市場上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人;二是社會(huì)身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民(平等享受市民待遇);三是農(nóng)民工自身的素質(zhì)和生存能力已經(jīng)達(dá)到市民的水平;四是農(nóng)民工的思想觀念、生活方式和行為方式的城市化。當(dāng)前農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)說尚處在邊緣化狀態(tài)即就業(yè)性質(zhì)邊緣化(多半從事非正規(guī)就業(yè))、居住分布邊緣化(多半居住在“城中村”)、社會(huì)地位邊緣化(政治參與程度低)、經(jīng)濟(jì)地位邊緣化(收入水平最低)、社會(huì)心態(tài)邊緣化(自認(rèn)為是受歧視的社會(huì)群體)以及繼承性的邊緣化等等。當(dāng)前影響農(nóng)民工市民化的因素，歸納起來，包括戶籍制度、勞動(dòng)制度、就業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老制度、農(nóng)民工的人力資本和社會(huì)資本等因素。農(nóng)民工市民化的前景，是相當(dāng)坎坷的，相當(dāng)艱難的。這從一個(gè)方面看，我國農(nóng)民工大多就業(yè)于沿海勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，尤其是加工貿(mào)易型產(chǎn)業(yè)。例如廣東省的加工貿(mào)易占全國40%，從而吸收了7600萬農(nóng)民工就業(yè)。而加工貿(mào)易型產(chǎn)業(yè)，一般是屬于資源消耗大的產(chǎn)業(yè)，隨著我國資源市場化改革被提到議事日程上，資源價(jià)格的市場化回歸，這種低附加值的勞動(dòng)密集型加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)，就會(huì)難以消化資源價(jià)格上升所帶來的成本上升壓力，將會(huì)有相當(dāng)一部分企業(yè)被市場淘汰;與此同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，客觀上要求勞動(dòng)者素質(zhì)也必須相應(yīng)地提高，而勞動(dòng)密集型加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)所固有的低素質(zhì)勞動(dòng)力資源的源源不斷供給，是無法符合產(chǎn)業(yè)升級對勞動(dòng)者素質(zhì)提高的要求的，廣東省因此提出“雙轉(zhuǎn)移”，即低檔次的低端企業(yè)向外轉(zhuǎn)移，低素質(zhì)的勞動(dòng)力也要向外轉(zhuǎn)移。伴隨城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)就業(yè)的飽和，農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)相對越來越少，被城市淘汰的機(jī)率越來越高。農(nóng)民工融入城市社會(huì)的障礙不僅在于戶籍制度，即使將農(nóng)民工融入城市的制度性障礙完全破除，農(nóng)民工要想融入城市也還有很長的路要走。

目前，我國宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工創(chuàng)造了較為寬松的條件。我國農(nóng)民進(jìn)城面臨著兩道關(guān):第一道關(guān)是“顯性戶籍墻”。1978年以前，這一道墻可以說是“銅墻鐵壁”，很難逾越。但是，20世紀(jì)80年代以后，伴隨著市場取向改革的逐步深化，農(nóng)民要想跨越“顯性戶籍墻”就越來越容易了。然而，由于戶籍制度是一項(xiàng)具有綜合性質(zhì)的制度，其改革必須以經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)型為前提，以社會(huì)生產(chǎn)力和市場經(jīng)濟(jì)的較大發(fā)展為基礎(chǔ)，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化過程中，逐步剝離其他各項(xiàng)附加制度，漸次消除附加在戶籍上的物質(zhì)化因素，恢復(fù)其本來的人口統(tǒng)計(jì)管理功能。這是一個(gè)在逐漸彌合城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)差別中分步漸進(jìn)完成的過程。由此可見，農(nóng)民工市民化的最大障礙，是第二道關(guān)，即“隱性戶籍墻”。雖然超過2個(gè)億的農(nóng)民工已經(jīng)越過“顯性戶籍墻”，來到城市打工，但是，他們?nèi)匀幻媾R著一系列難以跨越的障礙，這些障礙導(dǎo)致他們至今還不可能真正地從農(nóng)民(主要指身份)分離出來，轉(zhuǎn)化為城市的市民，即還無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。要把2億農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，實(shí)現(xiàn)市民化，既取決于改革的力度，又取決于發(fā)展的程度，而且改革的力度又不能超越發(fā)展的程度。

四、因勢利導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化

1.縮小城鄉(xiāng)差別

對于進(jìn)城農(nóng)民工來說，他們最迫切的是解決生計(jì)問題，最需要的是穩(wěn)定的就業(yè)、穩(wěn)定的收入以及住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等等社會(huì)保障問題。如果解決了戶籍問題，就可以解決上述一系列問題，那當(dāng)然是農(nóng)民工所渴望的，但實(shí)際上并不是這樣的。目前全國許多城市的戶籍制度改革，更多的是屬于取消形式上的戶籍歧視，而依附在戶籍上面的種種不平等待遇，則依然沒有得到實(shí)質(zhì)性的改善。近年來在我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了一種新的動(dòng)向，即農(nóng)民工市民化的速度越來越減緩了。例如浙江省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口從2004年的57.7萬人，下降到2009年的18.9萬人。浙江省的義烏市還出現(xiàn)200多個(gè)公務(wù)員通過各種關(guān)系，企圖把城市戶口轉(zhuǎn)到農(nóng)村，因?yàn)樵谵r(nóng)村還可以分到不斷增值著的承包地和宅基地。2009年南京市評出50名優(yōu)秀農(nóng)民工，其獎(jiǎng)勵(lì)條件是允許在南京市落戶。但最終只有1位農(nóng)民工辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)。如今找不到工作的來自農(nóng)村的大學(xué)畢業(yè)生，城市戶口對他們再也沒有像過去那么大的吸引力了。他們中的很多人選擇還是把戶口遷回農(nóng)村。然而附著在農(nóng)村戶籍上的各種利益，阻礙著他們的這一愿望的實(shí)現(xiàn)。雖然法律上沒有禁止，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和村委會(huì)并不支持。因?yàn)闀?huì)相應(yīng)減少他們的“福利”。我們應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民工市民化的工作重點(diǎn)放在增進(jìn)農(nóng)民工的福利和權(quán)利上。正如十七屆三中全會(huì)的《決定》所指出的，把工作的重心放在“逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)充農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面?！保?］

2.選擇正確的城市化道路

從影響農(nóng)民工進(jìn)城的一般因素分析，主要表現(xiàn)為外部的制度性因素，如戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度、就業(yè)制度、住房制度、教育制度、醫(yī)療制度和其他的社會(huì)保障制度，這些制度的改革步伐將直接影響外來農(nóng)民工的市民化進(jìn)程;從農(nóng)民工自身素質(zhì)的角度分析，也存在著如何融入城市、適應(yīng)城市的問題，這就必須加大對進(jìn)城農(nóng)民工的人力資本投資，加大對農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，讓農(nóng)民工更有能力在劇烈的市場競爭中站穩(wěn)腳跟，真正實(shí)現(xiàn)其社會(huì)身份、自身素質(zhì)、從業(yè)能力、意識(shí)行為等等向市民轉(zhuǎn)化。這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只能分階段逐步實(shí)施。因而，是一個(gè)中長期的發(fā)展戰(zhàn)略。我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民的速度，在相當(dāng)程度上取決于城鄉(xiāng)差別的幅度;城鄉(xiāng)差別的幅度越大，農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民的速度就越慢。在城鄉(xiāng)差別相當(dāng)懸殊的情況下，要加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程是相當(dāng)難的。我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了一個(gè)新的階段，必須有新的發(fā)展思路。農(nóng)村的問題不能只在農(nóng)村找出路，城市的問題不能只在城市找出路。必須聯(lián)系城市發(fā)展探索解決農(nóng)村的問題，必須從農(nóng)村發(fā)展上探索解決城市化的問題。只有全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，才能加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。建設(shè)新農(nóng)村與加快城鎮(zhèn)化是相輔相成的。那么，如何構(gòu)建城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制呢?

這就涉及到我國的城市化道路問題。在我國城市化過程中，關(guān)于優(yōu)先發(fā)展大城市和小城鎮(zhèn)的爭論從來沒有休止過。而在我國歷屆“五年計(jì)劃”中，關(guān)于城市化的表述也是不斷變化的。例如“八五”計(jì)劃(1991—1995)中明確提出要“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”;而“十五”計(jì)劃(2001—2005)中，則提出要“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路?！薄笆晃濉庇?jì)劃(2006—2010)特別強(qiáng)調(diào)大城市的作用，提出“以特大城市和大城市為龍頭，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群”?！笆濉庇?jì)劃又有新的提法，即“以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！保?］之所以強(qiáng)調(diào)以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，是因?yàn)橹行〕鞘泻托〕擎?zhèn)的發(fā)展是建立在農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)上，與其相聯(lián)系，中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作出更直接、更有力度。從城市體系自然形成過程看，首先是小城鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展，爾后在這個(gè)基礎(chǔ)上逐漸形成中等城市和大城市，最終形成城市群落。只有依托小城鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展，農(nóng)村具有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展起來，也才能為大中城市和城市群的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。［8］P244

3.為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)與社會(huì)保障

農(nóng)民工和市民的差別，不僅表現(xiàn)在初次分配勞動(dòng)報(bào)酬的差別，還表現(xiàn)在再分配公共產(chǎn)品和公共服務(wù)享有的差別。后者的差別顯著超過前者的差別。目前上海市市民和外來農(nóng)民工在這方面的差別，高達(dá)8倍之懸殊。因此，要有效促進(jìn)農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化，就必須把農(nóng)民工逐步納入城市公共服務(wù)體系，加大對進(jìn)城農(nóng)民工的公共產(chǎn)品的投入。逐步建立農(nóng)民工和市民公共服務(wù)、社會(huì)保障均等的供給制度。

就農(nóng)民工的公共服務(wù)而言，農(nóng)民工輸入地政府要轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式，對進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)行屬地管理。要在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設(shè)公用設(shè)施等方面，統(tǒng)籌考慮長期在城市就業(yè)、生活和居住的農(nóng)民工對公共服務(wù)的需要，提高城市綜合承載能力。要根據(jù)農(nóng)民工進(jìn)城的規(guī)模相應(yīng)增加公共財(cái)政支出，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系。農(nóng)民工的子女教育問題，是進(jìn)城農(nóng)民工最關(guān)心的問題之一。輸入地政府要無條件地承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育的責(zé)任，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女入學(xué)，并按照實(shí)際在校人數(shù)撥付學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。城市公辦學(xué)校對農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育要與當(dāng)?shù)貙W(xué)生在收費(fèi)、管理等方面同等對待，不得違反國家規(guī)定向農(nóng)民工子女加收接讀費(fèi)及其他任何費(fèi)用。輸入地要把長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個(gè)人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購房或租賃自住房。

要有效地促進(jìn)農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化，還必須切實(shí)解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。農(nóng)民工的社會(huì)保障要適應(yīng)流動(dòng)性大的特點(diǎn)，保險(xiǎn)關(guān)系和待遇能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，使農(nóng)民工在流動(dòng)就業(yè)中的社會(huì)保障權(quán)益不受損害。要根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會(huì)保障需求，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)，優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。所有用人單位必須及時(shí)為農(nóng)民工辦理參加工傷保險(xiǎn)手續(xù)，并按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。在農(nóng)民工發(fā)生工傷后，要做好工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷待遇支付工作。沒有參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工發(fā)生工傷，由用人單位按照工傷保險(xiǎn)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。當(dāng)前要加快推進(jìn)農(nóng)民工較為集中、工傷風(fēng)險(xiǎn)程度較高的建筑行業(yè)、煤炭等采掘行業(yè)參加工傷保險(xiǎn)。建筑施工企業(yè)同時(shí)應(yīng)為從事特定高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)。各統(tǒng)籌地區(qū)要采取建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的辦法，重點(diǎn)解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問題。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際合理確定繳費(fèi)率，主要由用人單位繳費(fèi)。完善醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)算辦法，為患大病后自愿回原籍治療的參保農(nóng)民工提供醫(yī)療結(jié)算服務(wù)。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。要抓緊研究低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老辦法。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。勞動(dòng)保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法。［9］P8-9

城鄉(xiāng)分割的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場，使得城市戶口與農(nóng)村戶口之間產(chǎn)生了巨大的福利差異。這種差異不可避免地成為公共服務(wù)均等化改革的阻力。據(jù)測算，要把深圳市的農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的投入須追加8000億元的投入。而2009年深圳市的地方財(cái)政收入僅800億元，僅僅是其1/10。與其相聯(lián)系，城鄉(xiāng)分割的二元土地市場，也使得城鄉(xiāng)土地價(jià)值出現(xiàn)巨大的差異。地方政府低價(jià)征地、“以地生財(cái)”、“經(jīng)營城市”的利益沖動(dòng)，導(dǎo)致“土地城市化”明顯超越“人口城市化”。如果說，我國的工業(yè)化是低價(jià)的，那么，城市化則是高價(jià)的。低價(jià)工業(yè)化表現(xiàn)在勞動(dòng)力低成本(農(nóng)民工低工資)、土地低價(jià)格(低價(jià)向農(nóng)民征用)。高價(jià)城市化表現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施高投入、農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民的高成本以及城市公共品的高投入。緩解低價(jià)工業(yè)化與高價(jià)城市化的矛盾，就是長期保持農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體。為了從根本上解決這個(gè)問題，除了必須嚴(yán)格控制征地范圍，還應(yīng)當(dāng)按十七屆三中全會(huì)《決定》的精神，逐步建立、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并通過深化財(cái)稅體制改革，讓地方政府從依賴“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)，即建立基本公共財(cái)政服務(wù)體系。通過產(chǎn)權(quán)制度改革，既可以減緩“土地城市化”速度，提高城市土地利用率，又可以讓農(nóng)民從農(nóng)村土地和房屋獲得財(cái)產(chǎn)性收入，并具有抵押融資等權(quán)能，為農(nóng)民工市民化提供啟動(dòng)性的資本積累。［10］

從“十二五”時(shí)期開局，預(yù)計(jì)用大概20年的時(shí)間，解決我國的“半城市化”問題。2030年我國的城市化率可以達(dá)到65%。這意味著平均每年要有2000萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民。到2030年基本解決4億農(nóng)民工及其家屬進(jìn)城落戶。使他們享有與城市原有居民同等的公共服務(wù)和其他權(quán)利。每個(gè)農(nóng)民工市民化的年平均成本約10萬元，每年需要2萬億元。與此同時(shí)，可實(shí)行“人地掛鉤”和“人錢掛鉤”。所謂“人地掛鉤”就是按城市吸納農(nóng)民工人口的定居數(shù)量，每年增加一部分用地指標(biāo)，用于解決農(nóng)民工市民化后的用地指標(biāo)?！叭隋X掛鉤”是指根據(jù)城市吸納農(nóng)民工人口定居的規(guī)模，每年定向給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。與此同時(shí)，要把農(nóng)民工納入城市住房保障體系，包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，大幅度擴(kuò)大廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)規(guī)模。

［1］［7］中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議［M］.北京:學(xué)習(xí)出版社，2010.

［2］許經(jīng)勇.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革研究［M］.北京:中國金融出版社，2001.

［3］韋曙林，許經(jīng)勇.透過“民工荒”現(xiàn)象看其問題的本質(zhì)［J］.新華文摘，2005，(7).

［4］［5］［6］中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定［N］.廈門日報(bào)，2008-10-20.

［8］陳錫文.中國農(nóng)村制度變遷60年［M］.北京:人民出版社，2009.

［9］國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見［M］.北京:學(xué)習(xí)出版社，2006.

［10］李力行.中國的城市化水平:現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和應(yīng)對［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2010，(12).

C93

A

1004-3160(2011)03-0079-06

2011-02-25

許經(jīng)勇，男，福建惠安人，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、國家級有突出貢獻(xiàn)專家，主要研究方向:經(jīng)濟(jì)學(xué)。

責(zé)任編輯:詹花秀