何雄浪，何思妤

（1.西南民族大學 經(jīng)濟學院，四川 成都 610041；2.西南石油大學 國防大學生素質(zhì)教育基地，四川 成都 610500）

新形勢下我國失地農(nóng)民問題探討

何雄浪1，何思妤2

（1.西南民族大學 經(jīng)濟學院，四川 成都 610041；2.西南石油大學 國防大學生素質(zhì)教育基地，四川 成都 610500）

在我國經(jīng)濟快速工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的新形勢下，妥善安置失地農(nóng)民，解決其未來的生存和發(fā)展問題，關(guān)系到我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和社會的安定、和諧。當前，我們要通過一系列的制度安排和政策措施，使農(nóng)民能夠以“土地換身份”、“以土地換職業(yè)”、“以土地換保障”，以期切實保護廣大農(nóng)民的根本利益，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建設小康社會的宏偉目標。

土地征用；失地農(nóng)民；利益保障

千百年來，作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，農(nóng)民與土地有一種天然的依存關(guān)系，特別是對于我國這一人多地少的農(nóng)業(yè)大國更是如此。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第一要素，其重要作用不僅在于土地的承載功能和生產(chǎn)功能，更在于土地的保障和其他附加功能。但是，國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展實踐證明，一個國家或地區(qū)要實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須加強基礎設施建設，加快農(nóng)村工業(yè)化和城市化，大力發(fā)展工業(yè)、服務業(yè)，發(fā)展城市經(jīng)濟，擴大城市規(guī)模，努力提高經(jīng)濟發(fā)展層次和水平，促進社會各項事業(yè)全面進步。而推進工業(yè)化和城市化，必然要求把一部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)移到工業(yè)、服務業(yè)和城市建設中，就必須不斷把一些擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)的農(nóng)民從土地上分離出來、從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來，從而產(chǎn)生一批失去土地的農(nóng)民。而土地又是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，失去土地后農(nóng)民生產(chǎn)生活和就業(yè)將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。由于體制、機制和管理等多方面的原因，導致我國“無地、無業(yè)、無保障”的失地農(nóng)民越來越多，成為新的困難群體，從而引發(fā)信訪、上訪事件甚至群體性事件頻頻發(fā)生，成為影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會安定穩(wěn)定的重要因素。解決失地農(nóng)民的出路問題己經(jīng)成為當前社會各界關(guān)注的熱點問題，成為關(guān)系國民經(jīng)濟健康發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題。因此，新形勢下研究和解決失地農(nóng)民問題，對于深化社會主義農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的理論和實踐研究，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標具有十分重要的意義。

一、新形勢下農(nóng)民失地造成明顯的雙重社會影響

1980年以后，我國開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在土地福利均分（農(nóng)村按人口均分土地）的原則下，把土地分給農(nóng)民，并以此作為保障農(nóng)民基本生活需要的手段，通過土地政策努力協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，土地的福利績效足以抵消其效率的損失，從而為家庭經(jīng)濟的發(fā)展及其保障功能的發(fā)揮奠定了基礎，為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。同樣，失地農(nóng)民的產(chǎn)生也是一個國家在現(xiàn)代化過程中的必然環(huán)節(jié)。20世紀90年代以來，在我國工業(yè)化、城市化的進程中，農(nóng)村土地被大量征用，大量的農(nóng)民變成失地農(nóng)民，失地農(nóng)民的出現(xiàn)是社會經(jīng)濟發(fā)展，注重效率的必然結(jié)果，同時農(nóng)民失地也表現(xiàn)出一定的負面影響。

（一）農(nóng)民失地形成的正面影響

1．有利于提高土地規(guī)模經(jīng)濟效率，優(yōu)化土地資源配置。土地資源的優(yōu)化配置，是指土地資源在各產(chǎn)業(yè)的分配使整個社會的產(chǎn)出水平達到最大化，并實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。土地作為一種極其稀缺資源，只有同勞動力、資金、技術(shù)等其他要素進行動態(tài)調(diào)整，才能實現(xiàn)要素之間的優(yōu)化組合，實現(xiàn)土地的有效利用。一方面，農(nóng)民離開原有的土地，加速了土地流轉(zhuǎn)，可使土地由低效率的分散使用向高效率的集中利用轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的需要；另一方面，當農(nóng)戶的人口或勞動力發(fā)生變化，改變了人地關(guān)系原有的平衡，勞動力、土地等資源組合明顯不合理時，可以通過土地流轉(zhuǎn)調(diào)整土地與勞動力的組合比例，以提高資源的配置效率。

2．有利于加快我國二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)驗表明，不同產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各個行業(yè)的用地數(shù)量不同，或者說一定數(shù)量的土地資源用于不同產(chǎn)業(yè)（行業(yè)），其投入產(chǎn)出結(jié)果會有很大差異。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民離開原有的土地，有利于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在我國現(xiàn)階段，勞動力資源從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)成為了一種必然，工業(yè)的快速發(fā)展，也需要大批的廉價勞動力，在中國就相應出現(xiàn)了外出打工現(xiàn)象。對主要勞動力已外出務工的農(nóng)戶而言，其所承包土地的收益通常不會達到主要勞動力外出務工前的水平，因此農(nóng)民離開原有土地有利于提高農(nóng)民的收入。農(nóng)村土地實行有償轉(zhuǎn)讓，一方面將促進有非農(nóng)就業(yè)機會的兼業(yè)農(nóng)戶，在得到合理補償后，愿意放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，全心全意發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性，有效地避免農(nóng)戶的兼業(yè)化及勞動力向農(nóng)業(yè)倒流的現(xiàn)象；另一方面出讓農(nóng)村土地使用權(quán)也為放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶提供了一筆轉(zhuǎn)讓費，有助于解決他們發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的啟動資金問題。

3．有利于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展。從人口學的角度來說，城市化的實質(zhì)是農(nóng)民市民化。城市化本身就是農(nóng)村人口比重下降，城市人口比重上升的過程。一方面，大量農(nóng)民流入城市直接導致了對農(nóng)產(chǎn)品需求的增加，擴展了農(nóng)產(chǎn)品的市場規(guī)模，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工的深化，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條；另一方面，農(nóng)民規(guī)模的縮減，為農(nóng)民土地經(jīng)營規(guī)模的擴張，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)濟提供了物質(zhì)基礎。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用現(xiàn)代化的投入要素，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。二者之間存在著放大效應，在一定的條件下能夠形成一個良性系統(tǒng)，具有自我累積的效果，促進城市化和農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟的良性循環(huán)。

（二）農(nóng)民失地帶來的負面影響[1]

中國是一個農(nóng)村人口占大多數(shù)的大國，土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，是農(nóng)民的命根子。而在推進工業(yè)化和城市化、實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，必然要求部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，必然會使一些農(nóng)民失去土地，也必然會產(chǎn)生失地農(nóng)民。農(nóng)民失去土地，不僅僅意味著失去了生產(chǎn)資料，更由于土地對農(nóng)民的承載、就業(yè)和福利等特殊作用，對失地農(nóng)民而言意義更加重大。當前，我國農(nóng)民失去土地產(chǎn)生了一系列的負面影響，具體表現(xiàn)在：

1.農(nóng)民失去土地實際上是失去一筆最重要的家庭財富。馬克思認為，土地所有權(quán)乃是一切財富的最初源泉。農(nóng)民與土地血肉相連，土地不僅是農(nóng)民生活的基本保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，而且也是農(nóng)民最重要的財富。由于土地的不可再生性和資源緊缺性，土地的基本資產(chǎn)功能已經(jīng)凸現(xiàn)。尤其是我國的《土地承包法》賦予農(nóng)民對土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)以及繼承權(quán)，保證了農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性、排他性和自主性，賦予了農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)。隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，土地的增值功能引人注目，沿海地區(qū)每畝上百萬元的地價為農(nóng)地增值提供了想象空間。所以，對農(nóng)民而言，土地是家庭最重要的財富，是他們發(fā)家致富的資本，失去土地，就意味著失去了家庭最寶貴的一筆財富。

2．農(nóng)民失去土地意味著失去了最基本的就業(yè)崗位。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)方式多樣化，一部分農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)就業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，實現(xiàn)了就業(yè)的多元化和兼業(yè)化。但是，由于歷史和社會的原因，我國大部分的農(nóng)村勞動力就業(yè)觀念相對陳舊，文化素質(zhì)和勞動技能偏低，在非農(nóng)就業(yè)中呈現(xiàn)弱勢，很難在正式的城市勞動力市場就業(yè)。對大多數(shù)農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)仍是他們最基本的就業(yè)崗位，失去土地就意味著失去了最基本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。

3．農(nóng)民失去土地意味著失去了一種低成本的生活方式。受歷史的影響，中國農(nóng)村的許多地區(qū)依舊保持著儉樸的生活方式，他們的許多生活資料都直接來自于土地的產(chǎn)出，日出而耕，日落而息，柴米油鹽，自給自足，生活簡單而精神富足，一切城市該有的支出在這里則能簡則簡，對城市而言實際上是一種低成本的生活方式。而失去土地后，一些失地農(nóng)民被迫離開農(nóng)村進入城鎮(zhèn)，然而城鎮(zhèn)生活的日常開支如取暖費、物業(yè)費、水費、電費等大幅增加，必將導致生活水平下降。

4．農(nóng)民失去土地意味著失去了生存和發(fā)展的基礎。對農(nóng)民而言，失去土地不僅僅意味著勞動資料的喪失，更意味著農(nóng)民與土地相關(guān)聯(lián)的一系列財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、就業(yè)權(quán)以及教育權(quán)等權(quán)利受到了不同程度的損害甚至喪失；同時，由于長期以來的城鄉(xiāng)二元分割所存在的制度壁壘，失去土地的農(nóng)民又很難融入城市，在生活、就業(yè)等方面與市民地位相差較大。這些失去土地的農(nóng)民，尤其年齡較大的農(nóng)民便成了“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員。據(jù)一些城市的調(diào)查資料，失地農(nóng)民己超過城市“低保”人口的20%，個別地區(qū)甚至超過80%。

5．農(nóng)民失去土地將對社會秩序產(chǎn)生沖擊。早在二千多年前春秋時期的管仲就說：“地者，政之本也，是故地可正政也?！边@說的是在農(nóng)耕社會土地制度對社會政治的影響，事實上中國歷史上許多社會政治動蕩，甚至改朝換代都與農(nóng)民失去土地成為流民有關(guān)。在我國目前工業(yè)化的過程中，部分農(nóng)民離開土地實現(xiàn)向城市居民的轉(zhuǎn)變是歷史的必然。關(guān)鍵問題是這種城市化應該同經(jīng)濟發(fā)展水平相聯(lián)系，應該是一個自然而有序的發(fā)展過程。那種不顧社會發(fā)展狀況而利用強制性的權(quán)力對農(nóng)民的剝奪，必然會帶來嚴重的社會問題。

二、農(nóng)民失地現(xiàn)象引發(fā)的亟待解決的突出社會問題

改革開放以來，隨著我國城市化和工業(yè)化步伐的明顯加快，城市地域和規(guī)模不斷擴大，大量農(nóng)用土地被征用，失地農(nóng)民的數(shù)量迅速增多，相應的社會問題日益增多。

（一）耕地逐年減少，失地農(nóng)民快速增長

隨著我國工業(yè)化，城市化進程的加快，各種用地需求大量增加，導致我國耕地逐年減少，2008我國耕地總面積為18.2574億畝，我國嚴守18億畝的耕地紅線變得越來越困難。我國耕地銳減的原因主要如下：一是開發(fā)區(qū)設立過多過濫，占用了大量耕地。違規(guī)設立的開發(fā)區(qū)遍布省、市、縣（區(qū)）甚至不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一些村莊。據(jù)國土資源部不完全統(tǒng)計，在2004年清理整頓之前，全國開發(fā)區(qū)多達6015個，規(guī)劃面積3.54萬平方公里，而有的工業(yè)園區(qū)建設“小而散”，甚至不超過10畝。而目前國內(nèi)現(xiàn)有的6015個開發(fā)區(qū)中，只有259個和1559個是由國務院和省一級政府及其有關(guān)部門批準設立的。開發(fā)區(qū)設立的多頭和無序?qū)徟苯訉е赂氐匿J減。開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積已超過現(xiàn)有城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的總和，其中相當數(shù)量是耕地，而且有的是高產(chǎn)農(nóng)田。二是城市建設占用了大量耕地。不少城市違反城市總體規(guī)劃，追求時尚，相互攀比，不切實際地建設寬馬路、大廣場、大草坪、主題公園，有的還盲目擴建大學城、行政中心。有個城鄉(xiāng)總?cè)丝诓蛔?0萬的一個小縣，竟準備將縣城的建成區(qū)面積擴大到126平方公里。按城市平均每萬人占地為1～1.2平方公里推算，這個縣城未來應當有100多萬的人口規(guī)模。諸如此類城市規(guī)劃建設中競相求大的趨勢在不少地方蔚然成風。據(jù)對22個?。▍^(qū)、市）的不完全統(tǒng)計，截至2003年初，在建和擬建的大學城有46個，占地面積超過40萬畝。許多地方政府為吸引內(nèi)外資，無條件大面積地征用平整開闊、交通便捷的農(nóng)民用地，搞大廣場、大馬路等中央三令五申嚴禁建設的“形象工程”。更有甚者，為了開發(fā)房地產(chǎn)、修建豪宅別墅、娛樂場所而大肆征地囤積居奇。一些地方為改善投資環(huán)境，還競相興建高爾夫球場。初步統(tǒng)計，目前全國己建、在建和擬建的高爾夫球場多達306個，遍及26個?。▍^(qū)、市），占地面積48.8萬畝，其中也占用了不少耕地。此外，一些地方為了賬目平衡，采取到其他地方買指標的方式征地，還有一些地方化整為零，把國務院才能批的權(quán)限搞到縣一級就能批，導致動輒數(shù)百畝、上千畝甚至數(shù)平方公里的土地“流失”。

哈佛-史密松天體物理研究中心的射電天文學家謝潑德·杜勒曼（Sheperd Doeleman）稱這項工作為“曠世杰作”。杜勒曼博士致力于銀河系中心的研究，并且希望有朝一日能夠借助“視界望遠鏡”這種行星級尺寸的工具繪制黑洞的真實圖像。

（二）土地征用制度不完善造成對農(nóng)民利益的損害

土地征用是國家對集體收回土地所有權(quán)的行為。國家依據(jù)建設需要，依法將集體所有的土地給予適當補償和安置剩余勞動力后轉(zhuǎn)為國家所有。土地征用的結(jié)果使集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｔ诔鞘幸?guī)劃區(qū)內(nèi)，城鎮(zhèn)集體中個人進行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設需要使用集體所有土地的，也需由國家進行征用，其土地所有權(quán)變?yōu)閲宜?。我國現(xiàn)行的征地制度是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，難以適應市場經(jīng)濟條件下城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，我國現(xiàn)行土地征用制度的缺陷正逐步顯現(xiàn)出來，主要體現(xiàn)在：第一，政府土地征用行為的非規(guī)范性。不論是國家公益性建設項目，還是經(jīng)營性項目，或者是房地產(chǎn)開發(fā)項目，從國家重點建設到個體企業(yè)用地，從國家、企業(yè)、單位到個人，不論何種投資主體搞建設，凡涉及占用集體土地，一律動用國家征地權(quán)，遠遠超出了“為了公共利益”這個范圍。第二，農(nóng)地征用費用補償規(guī)定過低。由于補償標準偏低，即使是按照《土地管理法》規(guī)定的最高標準（土地補償費與安置補助費之和30倍）給予補償，仍然無法使相當部分農(nóng)民維持原有的生活水平，以致在土地征用的過程中出現(xiàn)了被征地農(nóng)民抗拒之事，從而嚴重影響了國家建設用地的取得和社會的穩(wěn)定。第三，政府土地征用行為存在一定程度的非公正性。我國征地只是由行政機關(guān)獨自審批，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，征地程序中也沒有向公眾說明（證明）征地目的合法性（符合公共利益需要）和合理性的步驟，更沒有引入征地目的合法性的司法審查程序。由于土地征用制度不完善，使征地權(quán)被濫用，農(nóng)用土地大量流失，從而導致失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，失地農(nóng)民問題也不斷產(chǎn)生[2][3]。

（三）目前失地農(nóng)民的安置方式難以解決失地農(nóng)民的長遠生計

如何對失地農(nóng)民進行合理有效的安置是失地農(nóng)民生存與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。20世紀90年代以來，被征地農(nóng)民安置方式不斷創(chuàng)新，由原來的農(nóng)業(yè)安置、招工安置和貨幣安置發(fā)展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社會保障安置等多種方式。這幾種安置方式在一定的歷史階段發(fā)揮了積極的社會作用，但同時也產(chǎn)生了一些新的問題。招工安置方式由于安置企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不穩(wěn)定以及被安置失地農(nóng)民的素質(zhì)不高，存在失地農(nóng)民被安置后就下崗的狀況，失業(yè)風險較大。留地安置方式只能在耕地多的地方實行，并且農(nóng)地資源分配存在困難。一次性貨幣補償 （俗稱“一腳踢”）安置是近年來在社會上普遍推行的一種方式，這種安置方式按平均產(chǎn)值的倍數(shù)給付，簡單易行，操作方便，但失地農(nóng)民一旦用完有限的補償費就可能陷入困境，因此這種方式在土地未大量征收或當?shù)亟?jīng)濟較為發(fā)達的情況下，有其可行性，但對二、三產(chǎn)業(yè)尚在起步階段的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，農(nóng)民脫離土地而謀生的各種條件和潛在機會較少，故貨幣安置等于沒有安置，被征地農(nóng)民面臨著失地又失業(yè)的困境。入股安置可以使農(nóng)民長期享受企業(yè)發(fā)展帶來的利益，是一種長期可行的安置方式，但入股經(jīng)營使得農(nóng)民與市場風險、企業(yè)經(jīng)營風險緊密聯(lián)系起來，如果企業(yè)出現(xiàn)虧損、倒閉、破產(chǎn)，失地農(nóng)民就會陷入失地又失業(yè)的境地。另外，入股分紅可能會給農(nóng)民帶來比從事農(nóng)業(yè)耕作時更為可觀的收入，對于那些能夠從入股分紅中獲利更多的地區(qū)來說，農(nóng)民會希望自己的土地被征用，這在一定程度上不利于耕地保護；對農(nóng)民失去房屋，住房安置來說，都要裝修新居，更新家具，加之城鎮(zhèn)居民的生活費用高，一些失地農(nóng)民為此花光了全部積蓄，有的甚至欠債。這種情況對農(nóng)民來說，雖然改善了生活條件，提高了生活質(zhì)量，但畢竟是一種強制性的提前消費，打亂了農(nóng)民事前對消費、積累、投入的安排，其中會有一些農(nóng)民把原來打算投資的發(fā)展資金轉(zhuǎn)移于應對搬遷和改善生活；社會保障安置本身是一種典型的具有可持續(xù)發(fā)展眼光的安置方式，但是，資金來源是其面臨的最大難題，而對于社會保險安置來說，如將被征地農(nóng)民的土地補償款中的很大一部分用于保險，會導致失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)籌資能力不足，一旦失去土地保障的農(nóng)民不能自行解決就業(yè)時，可能對他們的長期生活造成威脅[4][5]。

可以說，伴隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，失地農(nóng)民群體呈現(xiàn)日益龐大的趨勢，失地農(nóng)民的分散性個體風險也逐漸演變?yōu)槿后w性風險。僅僅對失地農(nóng)民進行一些“快餐式”安置會對他們未來的生存和發(fā)展產(chǎn)生不利影響，也為社會的和諧與穩(wěn)定埋下了深深的隱患。

（四）地方領導發(fā)展觀與政績觀的偏差導致對失地農(nóng)民利益的侵害

各級地方政府既是國土資源 （包括集體土地）的宏觀管理者，又是國有土地所有權(quán)的實際行使者，管理者和所有者職能的重疊安排使地方政府（其實質(zhì)是地方政府管理者的集合）具有了政治利益最大化和經(jīng)濟利益最大化的雙重目標，而這種目標在短期內(nèi)又體現(xiàn)出相互促進的特質(zhì)，在這種雙重目標的驅(qū)動下，政府行為會不可避免地出現(xiàn)偏差，這種偏差是政府利益本位觀的外化和表現(xiàn)，具體體現(xiàn)在土地征用中的與民爭利上。

目前一些地方政府政績考核只看城市建設等表面內(nèi)容，卻不計成本，更不管人民是否滿意、能否承受。這種錯誤的政績觀又進一步促使許多地方政府為籌集工業(yè)化和城市化建設資金大肆圈地，片面追求規(guī)模的擴張，或者以低價征用農(nóng)民土地搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，爭相以最低廉的條件招商引資。在上級政府對地方政府與企業(yè)的監(jiān)督行為不到位的情況下，這就必然造成了目前土地征收權(quán)的濫用和補償安置不到位，失地農(nóng)民的利益難以保障。

三、解決我國農(nóng)民失地引發(fā)問題的主要對策

在建設社會主義新農(nóng)村進程中，“三農(nóng)”問題始終是問題的核心，減少農(nóng)民推動工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，解決失地農(nóng)民問題則是解決 “三農(nóng)”問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。失地農(nóng)民問題實際暴露的是我國土地制度、征地制度和社會保障制度存在重大缺陷。農(nóng)民缺乏土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，缺乏基本的社會保障以及征地過程的不合理性和非市場化是造成失地農(nóng)民問題的制度原因；而政府或集體對失地農(nóng)民的征地補償、就業(yè)安置和社會保障問題考慮不夠，是導致農(nóng)民失地失業(yè)問題日益嚴重的關(guān)鍵。當前，我們要通過一系列制度安排和政策措施，使農(nóng)民能夠以 “土地換身份”、“以土地換職業(yè)”、“以土地換保障”，以期在經(jīng)濟現(xiàn)代化的進程中切實保護廣大農(nóng)民的根本利益。

（一）明確土地產(chǎn)權(quán)主體

抓好農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的明確工作，做到承認現(xiàn)狀尊重歷史，因地制宜，尊重農(nóng)民意愿，不搞一刀切。不管采取哪種形式，都必須明確集體土地所有權(quán)主體，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)真正做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)屬合法、權(quán)責明確、責權(quán)統(tǒng)一。通過明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體進一步強化農(nóng)民對土地所有者的權(quán)屬意識和集體意識，保障集體對承包土地的最終收益權(quán)和處置權(quán)。與此同時，還要逐步做到所有權(quán)、使用權(quán)（承包權(quán)）、經(jīng)營權(quán)分離，使國家、集體、個人三者利益都得到合法保護。承認農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利，確保土地流轉(zhuǎn)權(quán)利平等。土地流轉(zhuǎn)應堅持“依法、自愿、有償”的原則和堅持土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民為主的原則。農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式。

當前，在既有的產(chǎn)權(quán)制度下，我國各地展開了形式多樣的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，社會成了一個巨大的實驗場，以成都為代表的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)幾乎涵蓋全國各地的各種制度創(chuàng)新，如在都江堰開始了劃時代開先河的農(nóng)村土地確權(quán)運動，并在成都形成了第一家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，促進了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易范圍的擴大以及市場的擴散，有利于農(nóng)村土地與城市土地兩個市場形成統(tǒng)一的大市場，這有利于對農(nóng)民權(quán)益的保護。

（二）嚴格界定“公共利益”邊界，規(guī)范政府征地行為

規(guī)范政府征地行為，應盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)補充《土地管理法》對政府征用農(nóng)地的規(guī)定，明確何為“公共利益”，限制政府對土地征用的權(quán)力，讓廣大農(nóng)民真正成為土地的主人，保護其應有的權(quán)利。明確地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責、作用，明確地方法規(guī)應服從國家法規(guī)。在市場經(jīng)濟體制下，應改變政府的政績評價體系，不能以政府的盈利來評價政府機構(gòu)的政績，政府應該逐步向服務性方向轉(zhuǎn)變，政府政績應該由其服務水平的高低來決定。要加大對被征地農(nóng)民的補償力度和對其再就業(yè)培訓的扶持，讓農(nóng)民在失去土地后能夠有機會再就業(yè)，維持勞動力再生產(chǎn)并保證社會的穩(wěn)定。

另外，要規(guī)范政府征地行為，必須改變地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、賣地的激勵。目前，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府預算外收入的主要來源，與土地相關(guān)的收費也是地方政府各部門改善福利的重要途徑；土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收，也成為地方預算內(nèi)收入的重要部分，地方財政成為名副其實的“土地財政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要動機。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權(quán)相適應的永續(xù)的收入來源，才能打破政府壟斷土地一級市場的格局，使其不再充當建設用地“地主”和土地經(jīng)營者的角色，放棄低價征地和高價供地的行為方式[6]。

（三）完善補償機制，力爭提高補償標準

征地補償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。

首先，合理的補償機制應以提高或恢復失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標。征地補償費即便不能做到對失地損失的“全額賠償”，至少應保證及時足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費用。基于現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償費嚴重偏低的實際，未來的征地補償標準應在現(xiàn)有的基礎上著重考慮以下三個因素，即土地的潛在收益和利用價值、土地對農(nóng)民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。

其次，修改《土地管理法》中與市場經(jīng)濟要求和保障農(nóng)民權(quán)益不適應的條款，切實改變現(xiàn)行征地制度對農(nóng)民的補償標準嚴重偏低，違反市場經(jīng)濟基本規(guī)律的現(xiàn)狀。在征地補償內(nèi)容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失及地面附著物外，還要增加農(nóng)民土地的潛在收益損失、相鄰土地的損害、土地增值的價格損失以及農(nóng)民失去土地的各項間接損失等項目。

第三，建立和完善農(nóng)用地分等定級和農(nóng)地價格評估體系。綜合考慮自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等，對農(nóng)用地進行分等定級；結(jié)合農(nóng)用地等級，制定農(nóng)用地價格評估辦法。以農(nóng)用地分等定級和農(nóng)用地評估價格為基礎，以經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格為參照，確定土地財產(chǎn)補償標準；參照資產(chǎn)評估辦法，確定其他各類財產(chǎn)的補償標準；參照城鄉(xiāng)勞動力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障，確定就業(yè)安置補償標準。

在單純的征地補償費用之外，還應增加一定數(shù)量的投資資金，專門用于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。

（四）嚴格控制農(nóng)地征用，防止失地農(nóng)民人數(shù)過度膨脹[1]

首先，完善土地用途管制制度。對各類用地的開發(fā)分門別類制定嚴格的約束條件，控制土地利用密度和容積率，控制城市規(guī)模不斷擴大，有效保護農(nóng)用地;禁止不符合規(guī)劃用途的土地利用行為，對違反規(guī)劃用途的土地利用行為制定有力措施予以糾正。建設項目未將耕地開墾費列入投資預算的不予出具用地預審意見，嚴格審查建設用地的補充耕地方案，實行補充耕地儲備指標轉(zhuǎn)讓制度，建立耕地占補平衡考核機制，使耕地占補平衡工作規(guī)范化、制度化。

其次，探索建立規(guī)劃許可證制度，依據(jù)規(guī)劃調(diào)控土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間布局和時序，切實解決脫離土地利用總體規(guī)劃選址、立項的問題。要強化集體土地的所有權(quán)制度和農(nóng)業(yè)土地的使用權(quán)制度，建立嚴格的農(nóng)業(yè)用地特別是耕地征用制度，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)民與土地的關(guān)系，對城鎮(zhèn)用地進行嚴格的總量控制，其中包括對城鎮(zhèn)規(guī)?？偭康目刂坪蛯Τ擎?zhèn)用地增量的控制。前者即上級政府對下屬的城鎮(zhèn)規(guī)模通過規(guī)劃形式規(guī)定總量規(guī)模，并要落實到空間，落實到圖上，規(guī)定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界。

第三，建立并完善保護基本農(nóng)田的領導責任制。要把基本農(nóng)田保護列為各級政府目標責任制的一項內(nèi)容進行考核，評價政績，實行獎罰。要按照有關(guān)規(guī)定，采取有力措施，確保保護目標不得突破;要嚴格執(zhí)行年度建設用地計劃和出讓計劃，嚴格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，以避免造成大量耕地的破壞和減少和過度農(nóng)地非農(nóng)化以及失地農(nóng)民過度膨脹的局面。

（五）建立失地農(nóng)民的社會保障體系

從理論上講，社會保障應當由一定的社會組織（政府、社區(qū)、各類非盈利機構(gòu)等）承擔，而不是由某種要素（土地、資金、勞力等）承擔，“土地”本身并不能來承擔所謂社會保障職能，否則我國的農(nóng)民早在計劃年代就與城市工人一樣享受“保障”了。土地最大限度也只是充當保障的“載體”，而不是“保障”自身。解決失地農(nóng)民的保障問題，最重要的就是建立完善保障基金，而不能只在“土地制度”上做文章，用限制農(nóng)戶土地處置權(quán)的辦法來解決問題。

失地農(nóng)民保障體系的基本內(nèi)容應當包括失地農(nóng)民最低生活保障、失地農(nóng)民醫(yī)療保障、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障等。理論上，失地農(nóng)民應享受城市居民同等的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等社會保障待遇，但是要同時建立失地農(nóng)民的各種社會保障制度受到許多客觀條件的制約，可行的辦法是設計一個與城市居民相對接近的操作方案，因地制宜、循序漸進。

建立失地農(nóng)民的社會保障制度，應采取個人責任和社會互濟相結(jié)合的辦法，運用正式和非正式的制度安排建立起完善的社會保障體系。在制定失地農(nóng)民社會保障制度的基本目標時，應考慮四個主要因素：（1）保障水平與現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應；（2）保障機制有利于激勵經(jīng)濟的增長，鼓勵失地農(nóng)民的自主勞動就業(yè)；（3）制度的平衡性、穩(wěn)定性和開放性，以適應城市化加快推進的需要，并有利于與城鎮(zhèn)社保體系相對接；（4）可操作性，即各種具體制度都應符合實際，相互協(xié)調(diào)，互相促進，盡可能便于管理和操作。

[1]劉海云．城市化進程中失地農(nóng)民問題研究[D]．河北農(nóng)業(yè)大學博士學位論文，2006．

[2]廖小軍．論中國農(nóng)民與土地的關(guān)系及解決當前失地農(nóng)民問題的對策[D]．福建師范大學博士學位論文，2005．

[3]劉曉霞．我國城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民問題研究[D]．東北師范大學博士學位論文，2006．

[4]鐘水映，李魁．失地農(nóng)民社會保障安置：制度、模式與方向[J]．中州學刊，2009，（1）：112-116．

[5]牛雅妮．我國失地農(nóng)民安置模式比較研究[J]．中國國土資源經(jīng)濟，2008，（5）：21-23，47．

[6]張曙光，等．城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施和保護[J]．管理世界，2007，（12）：31-47．

Exploration on Landless Peasants under the New Situation of China

HE Xiong-lang1,HE Si-yu2
(1.School of Economics,Southwestern University for Nationalities,Chengdu Sichuan 610041,China;2.Southwest Petroleum University,Chengdu Sichuan 610500,China)

Under the new situation of China's rapid economic industrialization,urbanization and modernization,making proper arrangements for landless peasants to resolve their future survival and development issues is related to the stable development of China's economy and social stability,and harmony.At present,we have to carry out a series of institutional arrangements and policies to enable farmers to the “changing land for status”, “changing land for occupation”, “changing land for social security”,with a view to effectively protecting the fundamental interests of the majority of farmers to achieve balancing urban and rural development,and building a moderately prosperous society.

land acquisition;landless peasants;the protection of interests

F321.1；F323.6

A

1672-626X（2011）03-0056-07

2011-03-15

何雄浪（1972-），男，四川南充人，西南民族大學經(jīng)濟學院副教授，經(jīng)濟學博士后，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟研究；何思妤（1982-），女，四川南充人，西南石油大學經(jīng)管學院講師，四川大學經(jīng)濟學院博士研究生，主要從事中國經(jīng)濟改革與發(fā)展研究。

許桃芳）