張金明，陳利根

（1.南京農(nóng)業(yè)大學工學院，江蘇南京210031；2.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京210095）

宅基地土地置換在各個省市都在試點開展，本文結(jié)合安徽省建設(shè)用地置換中的實踐，探討宅基地土地置換的相關(guān)理論和實踐問題，為宅基地土地置換制度的完善提出政策建議。

一、相關(guān)的概念厘清與實踐模式

（一）土地置換

所謂 “土地置換”是指通過土地功能布局調(diào)整、土地整理等形式，使不同權(quán)屬之間、不同用途之間的土地進行交換的行為，土地置換包括權(quán)屬性置換和用途性置換兩大類。土地置換中的“換”體現(xiàn)出土地資源的流轉(zhuǎn)，“置”則是土地資源的優(yōu)化配置，“通過土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等措施，實現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開發(fā)，從而優(yōu)化用地配置”。土地置換既有異區(qū)地塊的置換，也有同區(qū)內(nèi)地塊的置換。

（二）建設(shè)用地置換

建設(shè)用地置換是現(xiàn)行土地置換中的一種正式官方用語。2006年 《安徽省建設(shè)用地置換暫行辦法》第二條規(guī)定 “本辦法所稱建設(shè)用地置換，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將依法取得的零星分散等不宜利用的建設(shè)用地，通過調(diào)整合并為適宜利用的建設(shè)用地或者與規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地 （以下簡稱農(nóng)用地）進行調(diào)整的行為”。2010年 《福建省建設(shè)用地土地置換管理暫行規(guī)定》第二條認為 “本規(guī)定所稱土地置換，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建制鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)個人和集體建設(shè)所需占用的耕地與整理原依法取得的建設(shè)用地所形成的耕地進行互換的行為”。

以上文件都指明了建設(shè)用地置換是一種特定的土地置換，其共同特性是通過對原有建設(shè)用地整治為農(nóng)用地后與原農(nóng)用地進行的用途調(diào)整，實際上包括了土地復(fù)墾和土地調(diào)整兩個基本環(huán)節(jié)。宅基地土地置換只是建設(shè)用地置換的一種主要方式。

（三）宅基地置換

宅基地置換，是指在縣市政府統(tǒng)一安排下，進城工作和生活的農(nóng)民及其家屬用自己的宅基地和房屋，換取城市戶籍，并得到居住面積大體上相當?shù)某擎?zhèn)公寓住房。如2009年 《天津市以宅基地換房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》規(guī)定 “村民以其宅基地按照規(guī)定的標準置換小城鎮(zhèn)中的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)”。

“宅基地置換”與本文的 “宅基地土地置換”存在一定的差異，其基本涵義在于農(nóng)戶用宅基地換取一定補償如城鎮(zhèn)住房，重點是 “換”，實踐中也有不同的操作模式。浙江嘉興采用 “兩分兩換”模式，所謂 “兩分”，指的是 “宅基地和承包地分開、征地和拆遷分開”。所謂 “兩換”，指的是 “以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”和 “以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”。而義烏、松陽等地區(qū)則采用園中村改造置換模式、土地整理置換模式和下山移民置換模式三種模式實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的置換和流轉(zhuǎn)。上海市2004年制定了 《關(guān)于本市郊區(qū)宅基地置換試點若干政策意見》規(guī)定宅基地置換的具體方式主要有貨幣置換、異地住房置換和異地宅基地置換等三種。廣州市2009年出臺《加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的實施意見》引導村民住房建設(shè)逐步向城區(qū)、集鎮(zhèn)和農(nóng)民居住點集中發(fā)展，“農(nóng)民將可用宅基地，按照規(guī)定的置換標準無償?shù)負Q取小城鎮(zhèn)中一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住”。

二、宅基地土地置換的內(nèi)涵與特點

本文中的 “宅基地土地置換”具有特定的涵義，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對符合條件的農(nóng)村宅基地復(fù)墾為農(nóng)用地，與規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地進行調(diào)整置換，并對村莊進行規(guī)劃整治的行為。宅基地土地置換的實質(zhì)，就是開展農(nóng)村宅基地統(tǒng)一整理，通過規(guī)劃整治實現(xiàn)對宅基地的集約利用，同時以農(nóng)村土地綜合整理為平臺，依據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地指標減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標增加掛鉤政策置換農(nóng)村土地，緩解建設(shè)用地緊張的困境。目前，安徽省是宅基地土地置換的試點省份，全省主要以各縣為單位開展以宅基地土地置換為主要內(nèi)容的試點實踐工作。同時，重慶是全國唯一許可在省域范圍內(nèi)跨區(qū)域進行指標置換試點的地區(qū)，將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，通過置換作為可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標，用于房地產(chǎn)開發(fā)，這被稱為 “地票”交易 。宅基地土地置換主要有以下特征：

（一）宅基地土地置換是一項系統(tǒng)性工程

依照安徽省建設(shè)用地置換的模式，將準備復(fù)墾為耕地、現(xiàn)狀為建設(shè)用地的區(qū)域 （擬置換區(qū)），與準備作為建設(shè)用地、現(xiàn)狀為農(nóng)用地的區(qū)域 （被置換區(qū)），共同組成一個項目區(qū)，實施建設(shè)用地的空間置換。因此，這是一項集土地利用規(guī)劃、宅基地拆遷與補償、宅基地復(fù)墾與整理、耕地動態(tài)保護與村莊整治于一體的系統(tǒng)工程，具有多樣性、復(fù)雜性、周期長等特點。

（二）宅基地土地置換是以對宅基地進行土地復(fù)墾和整理為中心

特定的閑置和荒廢的宅基地成為被置換區(qū)域，依照 《土地開發(fā)整理若干意見》（國土資發(fā)［2003］363號）的基本要求，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為出發(fā)點，通過土地復(fù)墾和土地整理，促進補充耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三者統(tǒng)一。

（三）宅基地土地置換是以耕地占補平衡為原則，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為前提條件

《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)［2008］138號）規(guī)定，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積和節(jié)約集約利用建設(shè)用地的目標。宅基地土地置換的基本模式首先是要通過對宅基地進行復(fù)墾和整理為農(nóng)用地，用復(fù)墾的耕地面積扣除置換所需建設(shè)用地，節(jié)余的建設(shè)用地指標，在置換安置地塊建設(shè)和復(fù)墾工作完成驗收后滿足建設(shè)用地增長的需求。

（四）宅基地土地置換是以村莊規(guī)劃整治為重要任務(wù)

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第四條規(guī)定：“村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，應(yīng)當堅持合理布局、節(jié)約用地的原則，全面規(guī)劃，逐步建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”。宅基地土地置換的目的之一就是推進農(nóng)民依照規(guī)劃建房，完善基礎(chǔ)設(shè)施，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。

三、宅基地土地置換的價值目標體系

公共政策是指以政府為主的公共機構(gòu)利用公共資源，達到解決社會公共問題，平衡和協(xié)調(diào)社會公眾利益的公共管理活動過程 。宅基地土地置換作為一項重要的公共政策，我們需要探究其內(nèi)在的公共問題的基礎(chǔ)上，確定其價值目標體系，并采用對應(yīng)有效的政策工具實現(xiàn)政策目標。

（一）公共問題

公共政策關(guān)心公共問題，即是 “在現(xiàn)實的社會生活中客觀存在的，相對于一定空間、一定層面上的社會公眾來說是不理想、不規(guī)范和不能令人滿意的某種社會狀態(tài)”。宅基地土地置換所關(guān)注的公共問題主要三個方面：其一，建設(shè)用地指標嚴重不足，“中央每年批給安徽的新增計劃建設(shè)用地，肯定不能滿足安徽建設(shè)用地需求，但國家18億畝又是紅線，不能觸及”。其二，農(nóng)村集體建設(shè)用地土地閑置情況嚴重，“空心村”不僅使大量土地資源被閑置浪費，也會因年久失修而存在安全隱患。其三，農(nóng)村村莊規(guī)劃混亂，從建筑角度觀察，分散零亂現(xiàn)象較明顯；從土地利用角度看，“空心氣泡”現(xiàn)象較為突出；從整體人居環(huán)境看，新村舊貌現(xiàn)象較為普遍。

（二）政策目標

宅基地土地置換的政策目標正是就所關(guān)注的公共問題所作出的回應(yīng)，我們認為，總的價值目標是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約用地水平，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。具體目標包括有效增加建設(shè)用地指標以彌補城市化擴張的建設(shè)用地供求矛盾，增進土地的有效集約利用，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（三）政策工具

政策工具（policy instruments）是實現(xiàn)政策目標的手段，是將政策目標轉(zhuǎn)化為具體行為的路徑和機制。土地置換、土地復(fù)墾和村莊整治構(gòu)成宅基地土地置換的三位一體的工具系統(tǒng)。土地置換與土地儲備在占補平衡的基礎(chǔ)上增加了建設(shè)用地指標；土地復(fù)墾與土地整理優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，保證耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；村莊規(guī)劃與村莊整治則為村容整潔、人居環(huán)境改善、農(nóng)民安居樂業(yè)的社會主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造條件，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

四、宅基地土地置換中的地方政府利益驅(qū)動問題

（一）問題提出：地方政府對建設(shè)用地需求滿足的價值傾斜

宅基地土地置換是解決當前用地指標嚴重不足、用地結(jié)構(gòu)布局不合理的有效選擇，通過農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有比例增加，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。但在實際操作中，地方政府更感興趣的是通過宅基地土地置換后建設(shè)用地指標的增加，重拆遷輕復(fù)墾，重 “節(jié)約利用土地”輕 “改善農(nóng)民生活”，有些地方政府甚至把建設(shè)用地置換簡單理解為獲取建設(shè)用地指標的手段，不切實際地下達建設(shè)用地置換任務(wù)。結(jié)果有二，其一是新增耕地質(zhì)量不高，經(jīng)整治后的土地都是生地，與宅基地重建所需的農(nóng)地質(zhì)量無法相比，只能用來種蔬菜和部分經(jīng)濟作物，土地利用效率不高；其二是對自然村莊的破壞，正如陳錫文先生指出，現(xiàn)在各級政府都在搞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標規(guī)劃，這個本質(zhì)上就是拆農(nóng)民房子。

（二）分析工具：效益與公平的價值均衡

建設(shè)用地指標需求增加是城市化與工業(yè)化的必然趨勢，也是經(jīng)濟有效發(fā)展的必然要求，其基本價值目標是經(jīng)濟效益。同時，耕地保護是保證糧食安全的基本國策，是代際公平的需要。因此，宅基地土地置換是解決 “發(fā)展”與 “吃飯”問題的路徑選擇，無法回避效益價值與公平價值的博弈。只是這種價值博弈是發(fā)生在城鄉(xiāng)二元體制的大背景下，也涉及到城市與農(nóng)村的利益均衡問題。我們認為，問題的實質(zhì)是：不能以土地復(fù)墾和村莊整治為幌子，從農(nóng)村騙取土地的潛在價值，從農(nóng)民掠取土地的剩余利益。因此，耕地的保護與有效增加是剛性要求，農(nóng)村的發(fā)展與農(nóng)民利益才是首要的價值目標。只有在宅基地整治有必要和農(nóng)民自愿的前提下，宅基地的土地置換和復(fù)墾才是合法與合理的。

（三）解決思路：條件控制與剛性驗收

一方面，宅基地土地置換項目應(yīng)當由地方政府在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃論證，需要從為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民福利的角度尋求農(nóng)戶的自愿性和積極性，盡量避免建設(shè)用地置換項目選點不科學、不合理問題。宅基地土地置換是必須符合土地利用總體規(guī)劃，充分尊重置換雙方意愿和確保農(nóng)用地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。宅基地土地置換項目應(yīng)當是在對土地利用現(xiàn)狀充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，在農(nóng)戶完全自愿的前提下才能提出申請和立項，并由上級主管部門進行實質(zhì)性審查后才能實施。

另一方面，建設(shè)用地指標置換必須建立在土地復(fù)墾嚴格驗收的基礎(chǔ)上。建設(shè)用地置換批復(fù)須在拆遷補償費用全部到位、拆遷工作全部結(jié)束、土地整理復(fù)墾工作開始實施，并經(jīng)省國土資源廳核查后，才能予以批準。地方政府只有限期完成土地復(fù)墾，增加有效耕地面積，才能通過項目驗收。只有真正地將宅基地土地置換工作與保護耕地相結(jié)合，將宅基地拆遷與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，才可能實現(xiàn)增加建設(shè)用地的目標，實現(xiàn)地方政府利益需求與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民利益保護的有機均衡。

五、宅基地土地置換中農(nóng)民土地權(quán)利保護問題

宅基地土地置換職中農(nóng)民權(quán)益保護應(yīng)當作為首要價值目標和基本原則。但在宅基地土地置換實踐過程中，農(nóng)民權(quán)益被有意識和無意識地侵犯和漠視，表現(xiàn)在政府推動的過程中行政力量過強，農(nóng)民利益難以得到有效表達；拆遷補償過低，且存在地方之間的不平衡；拆遷后農(nóng)民生活缺乏保障等。我們認為，農(nóng)戶既是農(nóng)村集體土地所有權(quán)人，也是宅基地的用益物權(quán)人，宅基地是與農(nóng)民生活與發(fā)展密切相關(guān)的土地權(quán)利，應(yīng)當以《物權(quán)法》和《土地管理法》為依據(jù)構(gòu)建以生存與發(fā)展利益為核心的權(quán)利體系，主要包括知情權(quán)、決策權(quán)和發(fā)展權(quán)等，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

（一）知情權(quán)

農(nóng)民知情權(quán)體現(xiàn)出政府對農(nóng)民意愿的尊重和農(nóng)民的積極參與。首先，地方政府在宅基地土地中應(yīng)堅持政策法規(guī)執(zhí)行的公開性、公平性、公正性，立項過程中應(yīng)充分公示宅基地土地置換的全部方案，在此基礎(chǔ)上向農(nóng)民宣傳宅基地土地安置的積極意義，獲得農(nóng)民的信任和支持。其次是鼓勵農(nóng)民積極參與，通過調(diào)查、聽證等程序接受農(nóng)民集體和農(nóng)戶的意見，完善置換方案，充分考慮農(nóng)民對宅基地土地置換后進行安置和重建的承受能力，保證其長遠生計。再者是疏通農(nóng)民與政府部門的溝通渠道，及時發(fā)現(xiàn)和解決在置換工作中的問題，真正實現(xiàn)讓群眾滿意的目標。

（二）決策權(quán)

農(nóng)民決策權(quán)的核心是在宅基地土地置換過程中對自己切身利益的選擇和保護。依據(jù) 《物權(quán)法》第五十九條 “農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，作為所有權(quán)人，宅基地土地置換的相關(guān)事項應(yīng)當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定；同時第一百五十二條規(guī)定宅基地使用權(quán)人依法對自己的宅基地和房屋擁有決定權(quán)。宅基地土地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非征收，農(nóng)民有權(quán)決定是否進行置換、怎樣置換以及置換后的安置方式。因此，在宅基地土地置換中，必須堅決貫徹農(nóng)民自愿決定原則，避免地方政府的強力推行對農(nóng)民合法權(quán)益的侵犯。

（三）發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)是一項可以與土地所有權(quán)分離而單獨處分的財產(chǎn)權(quán) （物權(quán)），其客體是土地開發(fā)利用所產(chǎn)生的發(fā)展性利益。農(nóng)民的發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵是農(nóng)村和農(nóng)民應(yīng)當分享宅基地土地置換的增值利益，對被拆遷農(nóng)戶顯現(xiàn)的和隱性的利益損失進行合理補償。宅基地土地置換導致農(nóng)民集中居住，喪失了諸多生活空間和自由的生活方式。并且宅基地拆遷后的重置成本很高，如果進入城鎮(zhèn)生活更是大幅增加從而導致生活水平的降低，可見農(nóng)民的利益犧牲是顯而易見的。與此相對，因宅基地土地置換所推動的城鎮(zhèn)化建設(shè)利益頗豐。因此，宅基地土地置換時應(yīng)充分考慮到農(nóng)民發(fā)展權(quán)的正當性和必要性，多方籌集資金用于農(nóng)民生活補償安置、農(nóng)村發(fā)展，提高拆遷補償標準；在拆遷安置后保障農(nóng)民的長期生活穩(wěn)定，建設(shè)用地置換后的開發(fā)利益應(yīng)長期制度化地用于村莊整治和農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)城市對農(nóng)村的反哺和輻射功能。

六、結(jié)語

以宅基地土地置換為主要內(nèi)容的建設(shè)用地置換是一個試點性工程，同時是以包括土地 “易主”、“易位”、“易權(quán)”、“易用”的綜合性土地制度改革，這需要積極穩(wěn)妥地推進和有序展開。我們認為，第一要完善宅基地土地置換的法律規(guī)范，重心是農(nóng)村宅基地的補償標準和農(nóng)民的安置要求。第二應(yīng)高度注重規(guī)劃的作用和法律意義，特別是應(yīng)重視鄉(xiāng)村規(guī)劃。第三是要從資金來源上拓寬融資渠道，鼓勵社會資本的參與。第四是要形成合理分工、科學管理的長效機制，實現(xiàn)宅基地土地置換的規(guī)范化，實現(xiàn)宅基地土地置換與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效結(jié)合。

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