徐世雨

(德州學院 歷史社會學系，山東 德州 253023)

我國農(nóng)村社區(qū)管理存在的問題與對策

徐世雨

(德州學院 歷史社會學系，山東 德州 253023)

通過文獻檢索和實證分析對我國農(nóng)村社區(qū)管理現(xiàn)狀進行了研究。發(fā)現(xiàn)目前我國農(nóng)村社區(qū)管理存在思想觀念和管理理念落后、管理體制滯后、機制不科學、服務體系不健全等問題，制約了農(nóng)村社區(qū)的建設與發(fā)展。提出實施網(wǎng)絡治理，構(gòu)建有利于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)和運行方式，建立科學的管理體制與運作機制，對農(nóng)村社區(qū)建設與發(fā)展具有極大的推動作用。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;農(nóng)村社區(qū)管理;網(wǎng)絡治理

農(nóng)村社區(qū)是社會主義新農(nóng)村建設的重要載體和平臺，將傳統(tǒng)的村莊建設轉(zhuǎn)變?yōu)樾罗r(nóng)村社區(qū)建設，是推進社會主義新農(nóng)村建設的有效途徑，農(nóng)村社區(qū)建設有利于激活農(nóng)村活力、推動農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)公共服務均等化，是新時期解決我國城鄉(xiāng)二元體制、實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一條重要途徑，對國家政治穩(wěn)定和社會發(fā)展具有重要意義。由于農(nóng)村社區(qū)建設與管理在全國范圍內(nèi)處于實踐與探索階段，還存在很多需要提高和完善的地方。

一、我國農(nóng)村社區(qū)管理的現(xiàn)狀及其存在的問題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，村民自治的宏觀環(huán)境發(fā)生了變化，而農(nóng)村微觀管理和組織體制建設出現(xiàn)滯后，因此創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制勢在必行。可以說，構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應的農(nóng)村社區(qū)管理體制，將是我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革［1］。目前從農(nóng)村社區(qū)建設的實踐來看，人們對農(nóng)村社區(qū)的定位大多是行政村、自然村、村民小組或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)。另外還有把農(nóng)村社區(qū)定位為幾個自然村或行政村的重新組合。但隨著農(nóng)村社區(qū)建設管理的不斷深入發(fā)展，加上農(nóng)村社區(qū)管理還是一個新生事物，全國絕大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)都在探索適合新形勢下的農(nóng)村社區(qū)管理體制，在農(nóng)村社區(qū)事務管理方面也還存在許多亟待提高的地方。

(一)農(nóng)村社區(qū)管理思想觀念和管理理念落后

從農(nóng)村改革發(fā)展30多年來的情況來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設管理、社區(qū)建設管理方面做了大量的工作，并取得了明顯成效，廣大農(nóng)村社區(qū)干部的管理水平和自身素質(zhì)都有了較大提高，對農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展做出了突出的貢獻。但是，隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的不斷深入和農(nóng)村社區(qū)組織的不斷擴大，與國家實施的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的要求相比，在我國許多農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些社區(qū)管理組織、管理人員的觀念仍然比較落后，管理人員的工作能力、文化素質(zhì)、法制觀念、服務意識普遍不高;管理人員的思想觀念仍然受計劃經(jīng)濟體制的影響，仍然沿用傳統(tǒng)的行政管理模式，在社區(qū)管理中偏重對上級行政部門負責，忽視對社區(qū)公共事務的管理和服務。

(二)農(nóng)村社區(qū)管理體制滯后

我國農(nóng)村還沒有形成適合多元化需求的多元化主體結(jié)構(gòu)，以德州市為例，正在建設的農(nóng)村社區(qū)，雖然農(nóng)村社區(qū)的管理組織基本建立起來，其組織架構(gòu)主要包括社區(qū)黨組織、社區(qū)村委會、村民小組以及專業(yè)組織和合作經(jīng)濟組織。從運作的實踐來看，目前的組織架構(gòu)只是一種形式上的，其實質(zhì)開展工作還存在諸多的問題，這主要是基于目前農(nóng)村社區(qū)正在建設的現(xiàn)狀有關(guān)，雖然已經(jīng)建立了社區(qū)組織完善了制度，但目前組成社區(qū)的原村莊還處于隔離狀態(tài)，還沒有實現(xiàn)功能的融合和社區(qū)意識的認同;農(nóng)村社區(qū)管理仍然以村民自治為核心，農(nóng)村社區(qū)管理民主化、制度化方面進展緩慢，也存在著農(nóng)民參與公共事務管理尚不普遍、參與渠道不夠通暢等問題。

(三)管理機制不科學

由于目前我國農(nóng)村社區(qū)管理資源還主要依托上級政府的投資，社會資源的有效投入很少;我國的社會自治和社會建設還很緩慢，“政社不分”現(xiàn)象在農(nóng)村社區(qū)管理中顯得更加突出。很多應該是上級政府職能部門該承擔的責任和義務，都轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村社區(qū)管理干部的身上，表面上我國在農(nóng)村社區(qū)實行自治管理，實際運行中農(nóng)村社區(qū)表現(xiàn)出了明顯的行政色彩，“政社不分”和“黨政不分”的現(xiàn)象仍普遍存在。在民主決策管理方面，社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織的職責，仍然分不清楚，從某種意義上講，社區(qū)黨組織成為實際意義上的管理主體，除了負責黨的組織、制度和思想建設外，對社區(qū)自治事務也實施具體的管理，村民自治背景下的黨支部與村委會的矛盾依然存在。在社區(qū)自治方面，社區(qū)自治活動理應由居民委員會負責并報告工作，且重要事情必須經(jīng)由居民委員會討論決定，但實際工作中個人因素往往決定一切，群眾自治熱情不高，有的根本不能代表社區(qū)居民的利益。［2］

(四)農(nóng)村社區(qū)服務體系不健全

城市居民通過城市社區(qū)享受到了社會保障、社會救助、文化教育、衛(wèi)生保健、綜治警務等公共服務、社區(qū)志愿互助服務和市場化的便民利民生活服務和物業(yè)管理服務。但農(nóng)村社區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)服務缺位較多，服務規(guī)模小且分散、單一，服務水平不高。農(nóng)村社區(qū)服務供給主體結(jié)構(gòu)和供給方式不合理、服務載體缺乏，政府在農(nóng)村社區(qū)服務上“缺位、越位”現(xiàn)象并存，一些地方政府將本該承擔的基本公共服務職能轉(zhuǎn)嫁給村兩委或村集體經(jīng)濟組織，或者承擔本應由各類市場主體和社會組織可以承擔的農(nóng)村社區(qū)服務職能。

二、農(nóng)村社區(qū)實施網(wǎng)絡治理模式的必要性

發(fā)端于西方的網(wǎng)絡治理理論對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農(nóng)村社區(qū)管理有一定啟發(fā)意義。網(wǎng)絡治理概念首先是由美國的威廉·D·埃格斯提出的，他認為網(wǎng)絡治理指一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利組織等主體廣泛參與提供公共服務的治理模式。我國學者陳振明最先對公共部門的網(wǎng)絡治理進行了概念的界定，他認為網(wǎng)絡治理是指為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門與非政府部門包括私營部門、第三部門或公民個人等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務的過程。［3］

與傳統(tǒng)的治理不同，網(wǎng)絡治理模式主張多元化參與的治理主體和治理過程中分權(quán)的理念，各參與主體在開展治理工作的過程中相互依存相互補充，構(gòu)成縱橫交錯的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)和運作機制。一方面最大限度的實現(xiàn)了社區(qū)問題治理的無縫覆蓋，另一方面也充分調(diào)動了各參與主體的積極性，實現(xiàn)了社區(qū)資源的最大利用，降低了傳統(tǒng)治理模式下以政府為主導的社區(qū)治理成本，在實踐中具有很強的可操作性。

(一)實施網(wǎng)絡治理堅持了以人為本的社區(qū)治理理念

社區(qū)治理中要堅持以人為本，就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從社區(qū)居民的根本利益出發(fā)來治理社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)公共物品供給的最大化，以滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。網(wǎng)絡治理的最終目標是為了更好更多的創(chuàng)造和實現(xiàn)社區(qū)公共利益，通過多方參與協(xié)同解決的方式提供公共服務和公共物品。堅持社區(qū)居民需求為導向，通過多元主體的參與，一方面可以及時了解社區(qū)居民的需求，并根據(jù)社區(qū)居民的多元化需要，發(fā)揮各參與主體的優(yōu)勢回應和滿足他們的需求;另一方面社區(qū)居民也可以根據(jù)自己的特長和優(yōu)勢加入到不同的治理主體中去，在接受別人服務的同時也可以為他人服務，實現(xiàn)了自身價值，實現(xiàn)了政府與公民社會的良性互動。

(二)網(wǎng)絡治理模式體現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧的方法論

網(wǎng)絡治理倡導多元化主體參與，有效地兼顧了各方主體的利益，保證了各方權(quán)益的充分表達。在實施社區(qū)治理過程中，充分兼顧各參與主體的利益關(guān)系，是統(tǒng)籌兼顧方法論的直接體現(xiàn)。在社區(qū)網(wǎng)絡治理中堅持主體多元化、治理分權(quán)化，組成治理主體中的任何一方都不擁有充足的資源來解決社區(qū)的一切問題，各治理主體之間必須彼此依賴，進行溝通、協(xié)調(diào)，達成解決社區(qū)問題原則共識和一致行動，從而在實現(xiàn)共同目標的過程中兼顧各方面的利益。［4］

(三)實施網(wǎng)絡治理有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建

傳統(tǒng)的社區(qū)管理方式其主體主要是各級政府，由于管理層級較多，存在著效率低下、運作成本較高的問題，對農(nóng)村社區(qū)公共物品的提供缺乏及時性和針對性。而網(wǎng)絡治理強調(diào)在治理過程中引入市場競爭機制，可以提高效率、節(jié)約成本和公共資源，同時網(wǎng)絡治理要求以網(wǎng)絡化的組織方式引入多元化主體參與，共同治理社區(qū)事務，關(guān)注社區(qū)居民對公共服務的需求和利益訴求，這樣既可以促進農(nóng)村社區(qū)和諧發(fā)展的同時，也解決了社會效益與公平的問題，符合科學發(fā)展觀的基本要義，滿足和諧社區(qū)的建設要求。

三、我國農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)絡治理模式的構(gòu)建

借鑒西方的網(wǎng)絡治理理論，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制和方法，在農(nóng)村社區(qū)實行網(wǎng)絡治理模式，對全面促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)村社區(qū)建設，提高農(nóng)村社區(qū)管理水平，具有一定的理論指導和實踐意義。

(一)樹立以人為本、合作治理的農(nóng)村社區(qū)治理理念

全面貫徹落實科學發(fā)展觀，要牢固樹立以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的治理理念，加快“服務型政府”和“服務型社區(qū)”建設。首先各級政府要樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀念，從思想上改變“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”思維模式，讓農(nóng)村社區(qū)居民享受與城市社區(qū)居民一樣的公共物品和公共服務，真正承擔起農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務供給的主體責任。改變政府施政中存在的重權(quán)力輕責任、重管理輕服務現(xiàn)象，強化服務和責任的意識，推動政府從“權(quán)力本位”向“責任本位”轉(zhuǎn)變，從偏重行政管理向科學化的公共治理轉(zhuǎn)變。適應現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)治理宏觀和微觀環(huán)境變化的需要，針對農(nóng)村社區(qū)社會公共事務日益多樣化、復雜化的新形勢，改變傳統(tǒng)的單純依靠政府作為農(nóng)村社區(qū)治理和公共物品提供的唯一主體的做法，更新管理理念，走多元化治理之路。

(二)創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制

要創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制，必須依據(jù)農(nóng)村社區(qū)管理的具體功能，構(gòu)建多元化的農(nóng)村社區(qū)合作治理組織架構(gòu)。目前農(nóng)村社區(qū)應該具備的功能:一是公共管理功能。農(nóng)村社區(qū)履行公共管理功能，主要包括社區(qū)公共資產(chǎn)管理、社區(qū)居民事務管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、社區(qū)治安管理等。二是社區(qū)自治功能。主要涉及到社區(qū)自治事務范圍。三是社區(qū)服務功能。建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務、社區(qū)自治服務和市場化服務有機結(jié)合、相互促進的農(nóng)村社區(qū)服務網(wǎng)絡。具體內(nèi)容包括:便民利民服務、社區(qū)福利和公益服務、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務、科教文衛(wèi)服務。四是文化組織功能。要把社會主義核心價值體系融入到居民教育和精神文明建設過程中貫穿社區(qū)建設各個方面。倡導愛國敬業(yè)、誠信友善等道德規(guī)范，在社區(qū)形成知榮辱、講正氣、促和諧的風尚。加強公益性文化設施建設，組織開展文化娛樂活動，豐富居民的經(jīng)社文化生活。［5］

基于上述四個方面的功能，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)的實際，確立農(nóng)村社區(qū)治理的多元主體。充分發(fā)揮中央和地方各級人民政府在農(nóng)村社區(qū)管理中的主導作用，一方面為農(nóng)村社區(qū)建設與管理提供法律支持和政策保障，另一方面承擔涉及全局性的農(nóng)村社區(qū)公共物品的提供，比如農(nóng)村社區(qū)治安安全等。加強和改進農(nóng)村基層黨組織建設，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用，一方面加強黨的建設，另一方面其主要的職責是監(jiān)督、保障和協(xié)調(diào)，監(jiān)督社區(qū)各項工作是否符合黨的方針政策和法律規(guī)范，保障和協(xié)調(diào)治理主體各自有序地開展工作。進一步健全包括村民(代表)會議、村民委員會、村民小組、村民議事協(xié)商委員會等在內(nèi)的村民自治組織體系，社區(qū)居民委員會主要負責社區(qū)內(nèi)的公共事務的管理，負責社區(qū)公共利益的主張和維護。積極有序發(fā)展農(nóng)村各類社區(qū)民間組織，如專業(yè)合作社、專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會等經(jīng)濟合作組織，志愿者協(xié)會、老年人協(xié)會、文體協(xié)會等社會服務組織，開展農(nóng)村社區(qū)的自助、互助服務，由這些社會性組織負責社區(qū)內(nèi)各種專業(yè)性服務的提供和管理［6］。這幾個方面之間既有縱向上的領(lǐng)導和指導關(guān)系，也存在著橫向上的合作關(guān)系，構(gòu)成了農(nóng)村社區(qū)的網(wǎng)絡治理組織結(jié)構(gòu)。

(三)改革傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)運作方式

要建立農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)絡治理機制，必須改革傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)運作方式，組成農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)絡治理的各主體在地位上是平等的，每個主體都有自己的目標，不存在終極性壟斷地位的行動者;同時各主體之間是相互依存的，各主體都掌握一定的資源，成為相對獨立的決策中心，又都依賴其他行動者的資源，實現(xiàn)各自的目標，追求社區(qū)“網(wǎng)絡利益”最大化。首先要統(tǒng)籌多種治理手段。統(tǒng)籌政府、市場、社會和社區(qū)公眾個人，依據(jù)及時、高效的原則，合理搭配，綜合運用各種手段，以實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給。其次是構(gòu)建合作治理機制。建立溝通、協(xié)調(diào)的合作機制，以信任作為合作基礎(chǔ)，各治理主體依據(jù)自身所具備的資源優(yōu)勢，互相配合、共同協(xié)調(diào)，在農(nóng)村社區(qū)建設中各盡所能、合作共贏，共建美好和諧社區(qū)。第三要完善治理效果評價機制。組成由上級黨委政府、第三方和社區(qū)居民代表等多元化評價主體，對各治理主體的治理效果及綜合治理效果進行全方位的評價，肯定治理效果，發(fā)現(xiàn)治理過程中存在的問題，完善治理機制，實現(xiàn)良性互動。第四要建立健全約束機制，各治理主體必須在國家的法律、法規(guī)和規(guī)章的框架內(nèi)開展各自的活動，同時為了更好的實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理，要建立農(nóng)村社區(qū)自治章程，推進農(nóng)村社區(qū)向規(guī)范化高水平方向發(fā)展。通過網(wǎng)絡治理機制，可以有效整合社區(qū)資源，推動社區(qū)居民參與社區(qū)的公共事務管理，并使社區(qū)治理直接處于社區(qū)居民的監(jiān)督之下，從而使社區(qū)居民萌生社區(qū)意識，產(chǎn)生對社區(qū)的認同感、歸屬感和責任感。

(四)探索公共服務合作供給模式

為了滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)和文化的需求，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)公共服務均等化不僅要求實現(xiàn)資源的公平享受。同時，還必須實現(xiàn)資源的有效供給，實現(xiàn)供求一致的原則。因此，探索公共服務政府、社區(qū)、社會合作供給模式，能夠有效彌補政府和社區(qū)單方提供的不足，還能充分利用社會力量，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高供給效率。同時，還能實現(xiàn)公共服務供求中的信息共享機制，有利于有效公共服務均等化。

依據(jù)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的技術(shù)屬性和地域特征，對農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品進行合理的分類，同時根據(jù)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)絡治理中各主體掌握的資源，分工負責，合作供給。一是全國資本密集型產(chǎn)品，比如國防、安全體系、義務教育、人畜飲水、農(nóng)村電網(wǎng)、交通通信、金融體系等由中央政府來提供;地方資本密集型產(chǎn)品如文化場所、社會保障、社會治安、醫(yī)療保健等由省級政府提供。二是全國技術(shù)密集型產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)氣象、農(nóng)業(yè)先進技術(shù)的研發(fā)等由中央政府提供;地方技術(shù)密集型產(chǎn)品，如病蟲害防治、新品種新技術(shù)的推廣和試驗、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓等由地方政府來提供，也可以由社會組織來提供;農(nóng)技、畜牧、農(nóng)機等農(nóng)村公共產(chǎn)品可以通過各種專業(yè)技術(shù)學會、行業(yè)協(xié)會等組織提供。三是勞動密集型產(chǎn)品，如村民之間的生產(chǎn)互助、社會互助、資金互助及社區(qū)民主和社區(qū)自治等活動主要由社區(qū)組織和村民提供。［7］

［1］項繼權(quán).我國農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革［J］.理論學刊，2007(11):85－89.

［2］李增元.農(nóng)村社區(qū)建設:治理轉(zhuǎn)型與共同體構(gòu)建［J］.東南學術(shù)，2009(3):26－31.

［3］陳振明.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2003:150.

［4］姚引良.網(wǎng)絡治理:地方政府踐行科學發(fā)展觀的可行選擇［J］.西安交通大學學報:社會科學版，2010(1):46－51.

［5］張國祥.農(nóng)村社會管理體制的探索與思考［J］.社會主義研究，2008(6):101－105.

［6］馮利民，陳世金，王亦明.河北省農(nóng)民組織化發(fā)展新趨勢及支持政策——以農(nóng)民合作經(jīng)濟組織為例［J］.河北科技師范學院學報:社會科學版，2010，9(3):22 －26.

［7］張潤君.合作治理與新農(nóng)村公共事業(yè)管理創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2007(1):56－59.

Study on the Question and Countermeasure about the Rural Community Management

Xu Shiyu
(Department of History，Dezhou University，Dezhou Shandong 253023，China)

Through literature search and empirical analysis，the article researched the current management status of rural communities.It is found that there exist a lot of problems in the management of rural communities，such as backward ideological and management concepts，lagged administrative system，non－scientific mechanism，and imperfect serving system，which restrict the construction and development of rural community.It is put forward that implementing network management，constructing an organizational structure and operational mode conducive to the development of the rural communities，establishing a scientific management system and mechanism all have a great effect on promoting the construction and development of rural communities.

coordinative urban－rural development;the rural community management;network management

D632

A

1672－7991(2011)02－0037－04

2011－04－02;

2011－05－04

徐世雨(1967－)，男，山東省德州市人，副教授，碩士，主要從事公共政策分析與基層政府治理研究。