［巴西］ J.P.G.安德雷德

巴西跨流域調(diào)水實(shí)踐與國際案例比較

［巴西］ J.P.G.安德雷德

以巴西跨流域調(diào)水工程和幾個(gè)國際大型跨流域調(diào)水工程為例進(jìn)行深刻分析，內(nèi)容包括這些工程立項(xiàng)時(shí)流域的水資源狀況、環(huán)境法規(guī)和制度框架及其對(duì)項(xiàng)目建設(shè)速度的影響。工程投資大、耗時(shí)長(zhǎng)、需要獲得公眾和政策方面的支持，以及應(yīng)符合國家和地方環(huán)保法律的要求等，因?yàn)檫@些是導(dǎo)致公眾對(duì)工程展開激烈辯論的主要因素。在深入討論之后，對(duì)巴西近年來獲得批準(zhǔn)建設(shè)的里奧圣弗朗西斯科大型跨流域調(diào)水工程進(jìn)行了分析，該工程對(duì)東北半干旱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

跨流域;調(diào)水工程;案例分析;巴西

1 概述

分析了幾個(gè)精選的巴西跨流域調(diào)水案例，并將其同其他類似的國際案例進(jìn)行了比較。

盡管巴西可利用水資源總量很大，但是，由于不同地區(qū)之間的地理特征差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、供水水源與需求分布之間的差異，促使人們對(duì)跨流域調(diào)水方案產(chǎn)生了興趣。

回顧分析了國際上一些大型跨流域調(diào)水工程，包括巴西20世紀(jì)初竣工的兩個(gè)工程。此外，還討論了正在巴西東北地區(qū)建設(shè)的里奧圣弗朗西斯科跨流域調(diào)水工程。相關(guān)文獻(xiàn)分析了影響工程成敗的諸多因素，主要包括:基本的法律和體制、管理、用戶參與、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性、財(cái)政管理、對(duì)流域環(huán)境的影響(包括輸水流域和受水流域)、補(bǔ)償措施和工程成本。

2 案例分析

近年來，世界各國在針對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的環(huán)保立法方面取得了重大進(jìn)展，制定這些法律，是為了避免修建工程時(shí)忽略或忽視環(huán)境問題而導(dǎo)致重大損失。目前，新建調(diào)水工程的報(bào)批明顯受到環(huán)保和法律方面的影響。伍德豪斯(2008年)分析了美國實(shí)施《瀕危物種保護(hù)法》帶來的影響，他描述了最近發(fā)生在美國西部的幾個(gè)案例。

(1)按照《瀕危物種保護(hù)法》的要求，位于科羅拉多河上游地區(qū)尚未竣工的阿尼馬斯拉普拉塔(Animas－La Plata)工程被迫在設(shè)計(jì)和施工上作出重大變更，變更后規(guī)模大大縮小:取消了非印第安人的灌溉用水，而且允許損耗量也被削減。

(2)聯(lián)邦的相關(guān)機(jī)構(gòu)和州正在對(duì)南內(nèi)華達(dá)州水務(wù)局提出的地下水調(diào)水項(xiàng)目進(jìn)行審查，以確定在不損害環(huán)境條件下的實(shí)際可調(diào)水量;如果在建設(shè)期內(nèi)出現(xiàn)環(huán)境問題，最終批準(zhǔn)的調(diào)水?dāng)?shù)量將被進(jìn)一步削減。

過去建設(shè)的許多大型工程不需要像現(xiàn)在這樣獲得環(huán)境方面的許可。文中將引用一些精選案例對(duì)關(guān)鍵利益問題進(jìn)行著重說明。這些案例揭示了人類與自然環(huán)境的關(guān)系。本文將以一些國際國內(nèi)跨流域調(diào)水工程為例進(jìn)行分析。

2.1 巴西案例

加拿大光源公司(Canadian Light Company)于1913年在巴西建設(shè)了第1個(gè)跨流域調(diào)水工程，旨在為不斷發(fā)展的里約熱內(nèi)盧市提供水電。工程包括在塞拉馬爾(Sierra Mar)山大西洋一側(cè)建設(shè)總水頭為300 m，裝機(jī)容量為1 407 MW的系列電站;從南帕拉伊巴(Paraiba do Sul)河流域向關(guān)杜(Guandu)河調(diào)水，調(diào)水流量為180 m3/s(約為南帕拉伊巴河平均流量的2/3)。南帕拉伊巴河流域面積約57 000 km2，跨越里約熱內(nèi)盧、米納斯吉拉斯和圣保羅3個(gè)州，流域內(nèi)人口為400萬。另外，南帕拉伊巴河還通過一個(gè)復(fù)雜的調(diào)水系統(tǒng)向位于流域外(下游)近800萬人口的里約熱內(nèi)盧州首府區(qū)供水。流域內(nèi)共有180個(gè)行政區(qū)，GDP大約占全國的13%，其水源完全依賴該河流。應(yīng)該指出，其初衷是為發(fā)電，為里約熱內(nèi)盧州首府區(qū)提供了足夠的水源，推動(dòng)了首府區(qū)的發(fā)展。

目前，關(guān)杜河為大約1 200萬人、7 000個(gè)工業(yè)企業(yè)以及6 000個(gè)農(nóng)場(chǎng)供水。然而，該工程卻產(chǎn)生了包括水質(zhì)下降在內(nèi)的諸多負(fù)面環(huán)境影響，據(jù)估算，每天有100萬m3未經(jīng)處理的污水排入關(guān)杜河。20世紀(jì)初開始建設(shè)該工程時(shí)，既沒有對(duì)輸水流域(南帕拉伊巴河流域)和受水流域(關(guān)杜河)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，也沒有對(duì)居民(包括后代)將會(huì)受到的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估。此外，由于工程規(guī)劃中沒有考慮旱季時(shí)為維持足夠流量而將面臨的困難，結(jié)果導(dǎo)致輸水流域和受水流域居民之間發(fā)生沖突。為了解決這些沖突，1978年成立了南帕拉伊巴河流域一體化委員會(huì)(CEIVAP)。2005年，CEIVAP在巴西率先制定了一套新的制度框架，向終端用戶收取水資源費(fèi)。收取的費(fèi)用將用于南帕拉伊巴河水質(zhì)改善計(jì)劃。根據(jù)水政策法律9.333/97的規(guī)定，城市供水是水資源管理的首要任務(wù)，目前，即使是停止發(fā)電，也必須對(duì)該跨流域調(diào)水工程進(jìn)行維修。

1998～2004年的持續(xù)大旱是對(duì)CEIVAP的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)。首先，面對(duì)嚴(yán)重的旱情，CEIVAP不能作出快速有效的應(yīng)對(duì)決策。針對(duì)該問題，成立了一個(gè)由來自公共部門與私營企業(yè)人員組成的專家工作組，工作組成員每周集中一次研究解決制度需求和局限問題。過去，流量調(diào)節(jié)的決策權(quán)主要由電力部門控制，CEIVAP成立之后，做出的決策應(yīng)能代表更廣泛的利益相關(guān)者的利益，這就增加了決策過程的壓力。在6 a干旱中，水庫的調(diào)度由工作組決策。隨著干旱形勢(shì)得到緩解，工作組集中的次數(shù)變少，但仍繼續(xù)密切關(guān)注著旱情。

另一個(gè)跨流域調(diào)水工程是錫斯特馬坎特雷拉(Sistema Cantareira)，位于東南部地區(qū)，1973年竣工。工程從皮拉西卡巴(Piracicaba)河流域(輸水流域)向鐵特(Tietê)河流域調(diào)水，最初的調(diào)水流量為33 m3/s，目前，圣保羅都市區(qū)及其臨近城市共約880萬人口需水量的60%由該工程提供。工程包括4座水庫(總有效庫容為979 hm3)、長(zhǎng)27 km的輸水隧道，以及1座安裝有4臺(tái)15 MW機(jī)組的抽水站，水頭為120 m。工程耗資約10億美元，輸水流量為33 m3/s;備選方案(從里貝拉(Ribeira)河流域調(diào)水)估算耗資約70億美元，輸水流量為70 m3/s。兩者相比，備選方案明顯沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

20世紀(jì)60～70年代，巴西的調(diào)水工程決策過程通常都沒有公眾參與。因此，1966年開始建設(shè)錫斯特馬坎特雷拉工程時(shí)，并沒有考慮補(bǔ)償輸水流域水用戶的措施，只是在規(guī)劃過程中對(duì)輸水流域的需水量進(jìn)行了評(píng)估。然而，在隨后的20 a內(nèi)，皮拉西卡巴河流域經(jīng)歷了快速的工業(yè)發(fā)展和城市化，導(dǎo)致流域內(nèi)水用戶之間，特別是與鐵特河流域水用戶之間，用水矛盾突出、沖突不斷。為此，1991年，成立了第1個(gè)流域管理委員會(huì)，即卡皮瓦雷(Capivari)河、皮拉西卡巴河與容迪亞伊(Jundiai)河流域管理委員會(huì)(CPJ)，委員會(huì)委員由來自這3個(gè)流域的代表組成。2004年，該調(diào)水工程換發(fā)許可證時(shí)(原調(diào)水許可證于2004年到期)，CPJ在調(diào)整皮拉西卡巴河流域目標(biāo)的過程中發(fā)揮了積極的作用。在與負(fù)責(zé)管理調(diào)水事宜的當(dāng)?shù)毓┧?SABESP)反復(fù)磋商協(xié)調(diào)之后，最終商定將調(diào)水流量調(diào)整為31 m3/s，同時(shí)商定了干旱期的調(diào)度原則。在國家水資源管理局(ANA)的支持和督導(dǎo)下，協(xié)商取得了圓滿的結(jié)果，輸水流域以及受水流域的水用戶都表示滿意。

南帕拉伊巴河工程是巴西最早的調(diào)水工程，其調(diào)水量占輸水流域可供水量的66.7%，就調(diào)水流量而言，它也是巴西最大的調(diào)水工程，這種情況也只有在20世紀(jì)50年代缺乏環(huán)保意識(shí)的情況下才會(huì)出現(xiàn)。事實(shí)上，在該案例中，盡管其初衷主要是用于水力發(fā)電，但是最終受益更大的卻是里約熱內(nèi)盧的供水和很多行業(yè)的水用戶?？蔡乩桌こ痰恼{(diào)水量占輸水流域可供水量的比例也很大(69.2%)，與南帕拉伊巴河工程(1913年)相比，盡管其竣工時(shí)間(1973年)要晚得多，但其反對(duì)者也不得不承認(rèn)，調(diào)水是為了滿足圣保羅市區(qū)的供水需求。在工程建設(shè)時(shí)，圣保羅就已是一座大都市，之后的快速發(fā)展，使其成為一座國際化大都市。

里奧圣弗朗西斯科河工程的結(jié)果最為理想，因?yàn)檎{(diào)水流量小，僅占輸水流域可供水量的3.4%。2000年之后，巴西的環(huán)保法律更加嚴(yán)格，與坎特雷拉和南帕拉伊巴河工程建設(shè)時(shí)期相比，公眾的環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)也更為強(qiáng)烈，因此，里奧圣弗朗西斯科河工程的公眾討論持續(xù)了8 a。盡管這些工程的開工時(shí)間不同，但是都面臨一個(gè)共同的問題:強(qiáng)烈的調(diào)水需求。里約熱內(nèi)盧工程和圣保羅工程為巴西人口密度最大的城市供水，而里奧圣弗朗西斯科則是為了滿足巴西干旱最嚴(yán)重地區(qū)的供水需求。

圣保羅市和里約熱內(nèi)盧市巨大且不斷增長(zhǎng)的水與污水管理需求，是巴西大城市面臨的一個(gè)典型問題，解決該問題需要整合兩個(gè)層面的水管理:水資源管理和環(huán)境衛(wèi)生管理。20世紀(jì)90年代初開始實(shí)施的新的國家政策推行環(huán)境工程模式，如需求側(cè)管理、水資源保護(hù)、水資源靈活配置，以及對(duì)供水、水資源管理和土地利用政策的整合等。大圣保羅區(qū)的水資源政策加強(qiáng)了對(duì)水源的保護(hù)，防止城市擴(kuò)張對(duì)水源產(chǎn)生不利影響。在流域與水有關(guān)的問題中，城市擴(kuò)張的影響最嚴(yán)重，也是最難解決的問題。該政策于20世紀(jì)70年代中期開始在大圣保羅區(qū)實(shí)施，1997年，根據(jù)國家水源保護(hù)法(9.866/97)，對(duì)其進(jìn)行了修訂。而傳統(tǒng)的分割治理政策是將水資源管理與環(huán)境問題，特別是水污染與土地利用問題分割開來。然而，全面實(shí)施這些政策可能會(huì)面臨重大障礙，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則取決于市政當(dāng)局的能力和意愿。當(dāng)局應(yīng)強(qiáng)化城市管理，確保對(duì)支流流域土地利用的控制和監(jiān)管。

2.2 美國案例

科羅拉多－大湯普孫河調(diào)水工程(C－BT)被認(rèn)為是穿山引水工程的典范，該工程緩解了美國西部半干旱內(nèi)陸州科羅拉多的缺水問題?？屏_拉多州被南北走向的落基山脈分為東西兩個(gè)部分，東部為廣袤的干旱平原。根據(jù)設(shè)計(jì)，C－BT將由落基山脈西坡匯入科羅拉多河上游的徑流引入落基山脈以東的科羅拉多弗蘭特山脈(Front Range)和平原區(qū)，以解決農(nóng)業(yè)灌溉用水問題。工程于1938年開工，1957年竣工，為30個(gè)城鎮(zhèn)進(jìn)行輔助供水。整個(gè)工程涉及125個(gè)集體水用戶，60座水庫以及眾多的輸水運(yùn)河。盡管初衷是提供灌溉用水，但目前該工程還具有包括城市和工業(yè)供水、發(fā)電和娛樂等多種功能。然而，近年來，由于水需求發(fā)生變化，工程的主要受益者是城市居民和工業(yè)用戶，而不再是農(nóng)業(yè)。落基山脈西坡地區(qū)的降水量約占科羅拉多地區(qū)降水量的80%，但是，該州80%的人口卻生活在落基山脈東坡的柯林斯堡市、普韋布洛市和丹佛市。

與許多大型調(diào)水工程相似，科羅拉多－大湯普孫河調(diào)水工程也經(jīng)歷了爭(zhēng)吵不休的待批歷程。不過與其他工程不同的是，這場(chǎng)爭(zhēng)吵顯然過于激烈，最后演變成一場(chǎng)全國性的公開辯論。該工程的一個(gè)重要特征是，在開工前1 a，成立了北科羅拉多州水保護(hù)區(qū)(NCWCD)，其職責(zé)是按照環(huán)境可持續(xù)原則實(shí)施工程的建設(shè)和運(yùn)行。NCWCD擁有廣泛的權(quán)力，主要包括與施工單位簽訂合同、制定水用戶收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議并監(jiān)督協(xié)議的實(shí)施。工程實(shí)施的特定時(shí)間有助于理解公共團(tuán)體參與的作用。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條后，美國政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)了一些聯(lián)邦項(xiàng)目，C－BT就是其中之一。因此這一特定的時(shí)間有利于地方社會(huì)團(tuán)體及政治代表參與討論該工程的目標(biāo)和可能的利益。盡管30年代的美國環(huán)保法律沒有規(guī)定收取補(bǔ)償費(fèi)，但是為了調(diào)節(jié)科羅拉多河支流布盧(Blue)河的流量，C－BT不得不向工程受益方收取補(bǔ)償費(fèi)，用于建設(shè)格林(Green)山水庫。同時(shí)，NCWCD規(guī)定了布盧河的最小流量標(biāo)準(zhǔn)，以確保河流沿岸的生態(tài)用水需求。

盡管C－BT實(shí)際上為科羅拉多州經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了巨大的區(qū)域資源，但該州西部的一些居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和其他一些企業(yè)仍不滿意:他們因調(diào)水而面臨缺水的問題。這表明，大部分調(diào)水工程會(huì)導(dǎo)致輸水區(qū)與受水區(qū)用戶之間持續(xù)不斷的沖突，因此，對(duì)于此類工程應(yīng)精心規(guī)劃、鼓勵(lì)公眾參與，同時(shí)應(yīng)公開協(xié)商協(xié)議的內(nèi)容。

由上述大型跨流域調(diào)水工程可以清楚地看出，根據(jù)公眾參與要求，開發(fā)者和規(guī)劃者需要深入思考、深謀遠(yuǎn)慮，花時(shí)間(有時(shí)甚至是幾年的時(shí)間)收集受影響群體的意見，對(duì)環(huán)境因素進(jìn)行評(píng)估。區(qū)域發(fā)展(通常發(fā)生在受水流域)所產(chǎn)生的多用途用水又強(qiáng)化了對(duì)跨流域工程的需求。

2.3 澳大利亞案例

在澳大利亞，早在19世紀(jì)80年代就不斷有人建議:利用雪河(Snowy River)補(bǔ)充內(nèi)陸默累(Murry)河與馬蘭比吉(Murrumbidgee)河的夏季流量。這些建議都是采用增加供水的辦法來緩解經(jīng)常發(fā)生的內(nèi)陸干旱。然而一直到60多年之后，也就是1944年，才成立了由州及地方社團(tuán)代表組成的委員會(huì)來評(píng)估該工程的可行性，并從各個(gè)方面分析了利用雪河進(jìn)行水力發(fā)電的可行性。1949年，地方政府成立了雪山工程管理局負(fù)責(zé)具有雙重目標(biāo)的雪山工程的規(guī)劃、建設(shè)和財(cái)政支持。最終，該工程定名為雪山水電工程(SMHS)，主要用于發(fā)電、農(nóng)田灌溉以及增加澳大利亞東南部的供水量。SMHS于1974年竣工，主要建筑物包括16座水庫、7座水電站、1座泵站、長(zhǎng)145 km的輸水隧道和長(zhǎng)80 km的輸水管道。目前，該工程為澳大利亞東部地區(qū)供電，同時(shí)也為墨累河流域及馬蘭比吉河流域提供灌溉用水。

盡管工程產(chǎn)生了巨大的效益，但是，由于工程規(guī)劃者未能認(rèn)真評(píng)估環(huán)境問題和潛在的負(fù)面結(jié)果，因此也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，包括輸水流域流量減少、自然灌溉能力降低，以及受水流域下游出現(xiàn)侵蝕。這兩個(gè)流域不斷出現(xiàn)的環(huán)境問題于1992年催生了墨累－達(dá)令倡議，政府與當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)達(dá)成協(xié)議，制定一個(gè)管理框架，以有效、平等、可持續(xù)地規(guī)劃，協(xié)調(diào)和管理流域水資源。從這份倡議的內(nèi)容不難看出，由于工程建設(shè)時(shí)缺少環(huán)境管理框架而導(dǎo)致了許多問題，因此解決這些問題必須付出高昂的代價(jià)。

3 里奧圣弗朗西斯科工程

3.1 工程概況

巴西大約擁有世界淡水資源的12%，全國90%以上的地區(qū)年降水充沛。巴西河流眾多，且分布密集，然而，其水資源分布并不均勻。亞馬孫河地區(qū)擁有全國70%的水資源，但是，該地區(qū)的人口只占全國人口的7%。相反，南部地區(qū)只擁有全國水資源的6%，但人口卻占全國的43%。東北地區(qū)則更為嚴(yán)峻，該地區(qū)只擁有全國水資源的3.3%，但人口卻占全國的29%。此外，巴西的氣候特征也很獨(dú)特:高溫，多雨，每年有6個(gè)月為雨季、6個(gè)月為旱季。另一個(gè)特征是其土壤和地質(zhì)條件不適合儲(chǔ)藏地下水。因此，巴西東北地區(qū)由于嚴(yán)重缺水又被稱為“干旱多邊形”，是巴西最不發(fā)達(dá)的地區(qū)，其發(fā)展速度相當(dāng)于全球最不發(fā)達(dá)的國家。

巴西聯(lián)邦政府與州政府認(rèn)為，修建里奧圣弗朗西斯科河跨流域調(diào)水工程，會(huì)有助于東北半干旱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。早在1847年，就有很多人建議向北部和東部進(jìn)行跨流域調(diào)水。如果工程實(shí)施，將造福1200萬人，灌溉30萬hm2土地，創(chuàng)造大約100萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)可以解決該地區(qū)因頻繁干旱而導(dǎo)致的生活用水和農(nóng)業(yè)用水問題。里奧圣弗朗西斯科河流域委員會(huì)及8個(gè)州的代表一致認(rèn)為，充足的供水非常重要，但是，對(duì)所提出的方法公開表示擔(dān)憂。然而國家水管理機(jī)構(gòu)(National Water Agency，NAA)等部門制定的里奧圣弗朗西斯科河流域戰(zhàn)略行動(dòng)方案將恢復(fù)河流活力措施放到了優(yōu)先考慮的位置，因此，未來的人口增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求將不會(huì)從根本上損害該流域及其沿海地區(qū)的環(huán)境可持續(xù)性。

盡管政府在1980、1990年和2000年都提出了規(guī)劃方案，但由于缺少可靠的技術(shù)方案和資金來源，潛在利益未得到公眾的一致認(rèn)可，導(dǎo)致里奧圣弗朗西斯科河跨流域調(diào)水工程一直沒有得到批準(zhǔn)。然而，自從巴西全國一體化部于2007年制定了最新的東北地區(qū)調(diào)水方案之后，情況開始發(fā)生改變，該方案被稱為里奧圣弗朗西斯科河一體化工程(PISF，里奧圣弗朗西斯科河也被稱為“民族團(tuán)結(jié)之河”，因?yàn)樗鼘臀鞯闹胁亢蜄|北部聯(lián)系起來)。該規(guī)劃似乎代表了中央政府的立場(chǎng)，但仍然遭到了里奧圣弗朗西斯科河流經(jīng)的5個(gè)州的強(qiáng)烈反對(duì)。PISF從2008年開始建設(shè)，旨在:

(1)增加供水，滿足該地區(qū)4個(gè)半干旱州(塞阿拉州、帕拉伊巴州、伯南布哥州和北里奧格蘭德州)的用水需求，主要是滿足灌溉用水和城市生活與工業(yè)用水。

(2)為該地區(qū)的現(xiàn)有水庫補(bǔ)水，更好地進(jìn)行水資源管理。

(3)減小流域與人口供水不均而導(dǎo)致的地區(qū)性供水差異。

里奧圣弗朗西斯科河是東北地區(qū)的主要水源，PISF的目標(biāo)就是從該河向干旱地區(qū)的小流域調(diào)水。里奧圣弗朗西斯科河發(fā)源于米納斯吉拉斯州的卡納斯特拉山脈，流經(jīng)塞爾希培州和阿拉戈斯州等5個(gè)州，最后注入大西洋。河流全長(zhǎng)2 700 km，流經(jīng)地區(qū)動(dòng)物種類豐富，森林茂密，是上百座魚類品種繁多的湖泊和水庫的水源;流域面積641 000 km2，占巴西國土面積的 7.5%;居住人口1 550萬，其中70%的人口居住在市區(qū)的465個(gè)行政區(qū)。多年平均流量2 980 m3/s，歷史最小流量644 m3/s。北部地區(qū)的多年平均降水量為1 900 mm，流域下游多年平均降水量為350 mm。流域上游多年平均蒸發(fā)量為500 mm，下游為2 200 mm。

PISF旨在為擁有1200萬人口的東北半干旱地區(qū)補(bǔ)充城市生活用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水。計(jì)劃從位于里奧圣弗朗西斯科河下游的索布拉廷諾水庫調(diào)水，該水庫的下泄流量為1 850 m3/s，包括了最低環(huán)境需水量1 300 m3/s和下游的用水量。為了將擬建工程對(duì)環(huán)境和水力發(fā)電的負(fù)面影響降到最低，調(diào)水流量被限制為24.3 m3/s，當(dāng)索布拉廷諾水庫達(dá)到或超過興利庫容的94%、或達(dá)到汛限水位庫容時(shí)，調(diào)水量可以增加到 114.3 m3/s。無論是限制流量24.3 m3/s，還是最大流量 114.3 m3/s，都必須進(jìn)行分配并儲(chǔ)藏到調(diào)入?yún)^(qū)域的水庫進(jìn)行合理使用。根據(jù)間歇出現(xiàn)的最大流量計(jì)算，到2025年，平均調(diào)入流量將達(dá)到 63.20 m3/s。另外，里奧圣弗朗西斯科河流域內(nèi)的調(diào)節(jié)水庫將提供24.02 m3/s的流量。除了輸水流域提供的 87.22 m3/s(63.20+24.02)流量之外，受水流域的調(diào)節(jié)庫容可以提供流量77.22 m3/s，這樣總流量可達(dá)到 164.22 m3/s，完全可以滿足預(yù)測(cè)的2025年需水量164 m3/s的要求。

該調(diào)水方案將按照兩條路徑實(shí)施:

(1)北線，將向雅瓜里比河、阿波迪(Apodi)河、皮拉尼亞斯(Piranhas)河與布里吉達(dá)(Brigida)河供水。

(2)東線，將向帕拉伊巴(Paraíba)河、墨克索托(Moxoto)河以及阿格雷斯特(Agreste)伯南布哥地區(qū)輸水。

北線運(yùn)河的最大輸水量為 99 m3/s，東線的最大輸水量為28 m3/s。工程包括9座泵站、27條輸水渠、8條隧道、35座水庫以及2座水電站。

3.2 爭(zhēng)議的問題

巴西新的水政策法律明確了國家水資源管理體系，里奧圣弗朗西斯科河調(diào)水工程是新的水政策法律頒布之后建設(shè)的第一個(gè)特大型工程。法律的基本原則對(duì)跨流域調(diào)水工程會(huì)產(chǎn)生以下影響:

(1)水資源屬于公共資源;

(2)水資源是一種具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有限自然資源;

(3)水資源優(yōu)先用于居民以及牲畜飲水;

(4)流域是實(shí)施國家水資源管理體系的國土單元;

(5)水資源管理應(yīng)始終考慮其綜合利用;

(6)應(yīng)實(shí)施分權(quán)管理水資源，政府機(jī)構(gòu)、水用戶、地方社區(qū)以及民間社團(tuán)都應(yīng)參與水資源的管理。

里奧圣弗朗西斯科河受聯(lián)邦管轄，因此，從中取水需要得到ANA的批準(zhǔn)。2005年，ANA已將取水批準(zhǔn)權(quán)交給了里奧圣弗朗西斯科河流域委員會(huì)并向其頒發(fā)了證書。

盡管該大型工程可能給該地區(qū)的發(fā)展帶來廣泛利益，但是，也會(huì)產(chǎn)生包括環(huán)境問題在內(nèi)的各種負(fù)面影響。具體包括生物多樣性喪失、天然植被遭到破壞、存在引入對(duì)人類和環(huán)境有害的外來植物種類風(fēng)險(xiǎn)、由于大壩數(shù)量增加和庫區(qū)淤積而影響漁業(yè)生產(chǎn)、水文循環(huán)改變而導(dǎo)致水損失等。

東線已在薩拉尼格拉(Sarra Negra)生物保護(hù)區(qū)一側(cè)開始建設(shè)，該保護(hù)區(qū)是巴西第1個(gè)自然保護(hù)區(qū)，未來的施工將截?cái)嗖⑵茐倪@一殘存的大西洋森林。這些潛在負(fù)面影響的不確定性引起了輸水流域內(nèi)，主要是巴伊亞州居民和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的擔(dān)憂:調(diào)水之后，里奧圣弗朗西斯科河可能沒有足夠的水滿足流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需求，從而給其福利帶來不利影響。巴西政府向水用戶們保證，調(diào)水不會(huì)制約輸水流域的發(fā)展。

能源部門目前是里奧圣弗朗西斯科河的主要水用戶。里奧圣弗朗西斯科水電公司(CHESF)是聯(lián)邦政府擁有的國有企業(yè)，目前裝機(jī)容量為9 973 MW。規(guī)劃者關(guān)心的主要問題是，能否確保CHESF的水電站運(yùn)行不會(huì)因?yàn)檎{(diào)水而受到明顯影響。事實(shí)上，為了滿足2010～2015年的發(fā)電需要，非常仔細(xì)地計(jì)算了滿足當(dāng)前發(fā)電的需水量。根據(jù)考慮歷史流量的模擬研究，預(yù)計(jì)該工程不會(huì)對(duì)發(fā)電產(chǎn)生負(fù)面影響，即使是在受到關(guān)注的2010～2015年這一關(guān)鍵的水文周期內(nèi)。

另一個(gè)重要問題是該工程對(duì)沿岸居民的影響。水電站調(diào)節(jié)河流流量已有30多年的歷史，沒有產(chǎn)生過負(fù)面影響。然而，預(yù)計(jì)調(diào)水將對(duì)水電站運(yùn)行產(chǎn)生相對(duì)較小的影響(3.4%)(平均調(diào)水流量 63.2 m3/s除以平均流量1 850 m3/s)。預(yù)計(jì)河水流量逐漸減少，將不會(huì)對(duì)沿岸居民的生活用水產(chǎn)生嚴(yán)重影響。但是輸水流域反對(duì)修建該工程的州和非政府組織卻認(rèn)為，該工程是為大型農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)輸水，受益者是它們，而非該工程支持者所宣稱的是普通大眾受益;并認(rèn)為，這將加劇東北地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等。盡管他們反對(duì)修建該工程，但是，輸水流域的政府和老百姓也認(rèn)為，解決巴西半干旱地區(qū)和東北不發(fā)達(dá)地區(qū)的缺水問題，需要制定一勞永逸的方案。然而，分歧在于如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。里奧圣弗朗西斯科河流域(輸水流域)內(nèi)的各州希望解決方案對(duì)他們的影響不要有擬建工程那么大。

米納斯吉拉斯州和巴伊亞州(索布拉廷諾大壩上游)的居民主要以務(wù)農(nóng)為生，他們得到承諾:現(xiàn)有的分配水量將不會(huì)因?yàn)檎{(diào)水而減少。事實(shí)上，位于規(guī)劃調(diào)水點(diǎn)上游的大型水庫索布拉廷諾水庫(有效庫容34 000 hm3)目前在調(diào)節(jié)輸水流域的河道流量中發(fā)揮著重要作用。只有航運(yùn)部門和維持河流生態(tài)系統(tǒng)所需的水量會(huì)對(duì)用水提出限制，今后這種情況將會(huì)繼續(xù)維持。據(jù)預(yù)計(jì)，索布拉廷諾大壩下游的水用戶不會(huì)受到不利影響。況且調(diào)水量加上即便是灌溉整個(gè)流域所需的水量，也不會(huì)超過索布拉廷諾水庫年儲(chǔ)水量的3%。由于該水庫儲(chǔ)水量變化很小，不會(huì)給下游帶來較大的變化。因此，農(nóng)業(yè)用水不會(huì)受到影響。

反對(duì)人士指出，半干旱地區(qū)的問題不是可供水不足，而是現(xiàn)有水資源的分配不合理，目前，該地區(qū)大大小小的7萬座水庫中的儲(chǔ)水量為3 700萬m3。因此認(rèn)為，東北半干旱地區(qū)的干旱問題，應(yīng)通過對(duì)可供水進(jìn)行有效管理，而非建設(shè)這種昂貴的特大型工程來解決。

3.3 與其他跨流域調(diào)水工程的比較

與前面分析過的所有其他工程(無論是巴西的還是國外的)相比，里奧圣弗朗西斯科河跨流域調(diào)水工程的最大特點(diǎn)就是在審批過程中嚴(yán)格執(zhí)行了現(xiàn)有的環(huán)保法律的要求。

上述巴西錫斯特馬坎特雷拉和南帕拉伊巴河工程，在審批過程中，沒有考慮工程建設(shè)時(shí)河流泥沙及其處置可能帶來的環(huán)境影響。同時(shí)，這兩個(gè)工程是為特定用途而開發(fā)，并沒有討論和規(guī)劃其多用途用水。錫斯特馬坎特雷拉工程的基本目的是增加圣保羅市的供水。南帕拉伊巴河工程的目的是為里約熱內(nèi)盧地區(qū)提供水電能源。然而工程竣工后，隨著時(shí)間的推移，不同用途之間的沖突也隨之出現(xiàn)，這就要求出臺(tái)相應(yīng)的法律文件加以解決。目前，巴西CPJ委員會(huì)負(fù)責(zé)管理圣保羅市的調(diào)水，該委員會(huì)也在尋找替代供水水源，以緩解該工程的供水壓力。

另外，CPJ流域還制定了補(bǔ)償措施，資金來源為水用戶繳納的水資源費(fèi)。2005年確定了輸水流域(CPJ流域)水用戶的水費(fèi)單價(jià):批發(fā)用戶為0.01雷亞爾/m3，終端用戶為 0.02 雷亞爾/m3，排放到河流中的污水為 0.10雷亞爾/kg BOD，調(diào)水水費(fèi)價(jià)格為0.015雷亞爾/m3，該標(biāo)準(zhǔn)從2006年開始實(shí)施。根據(jù)NAN年度報(bào)告(2009年)，2008年收取批發(fā)水用戶水資源費(fèi)1 450萬雷亞爾(為29個(gè)城鎮(zhèn)供水)，終端用戶210萬雷亞爾(74家工業(yè)水用戶)，排污費(fèi)130萬雷亞爾，調(diào)水用戶(坎特雷拉工程的受水流域)1 000萬雷亞爾。收繳的大部分水資源費(fèi)(59%)用于受水流域的污水處理站建設(shè)和污水處置。

南帕拉伊巴河工程的建設(shè)初衷是發(fā)電，現(xiàn)在成了里約熱內(nèi)盧州的主要供水水源。因此流域委員會(huì)(CEIVAP)開始向水用戶收取水費(fèi)實(shí)施用水管理，建設(shè)維持水質(zhì)和水資源可持續(xù)利用的工程。CEIVAP和CPJ委員會(huì)在調(diào)水工程運(yùn)行后采取的這些措施，旨在解決工程規(guī)劃階段沒有解決或沒有考慮的環(huán)境問題。相反，里奧圣弗朗西斯科河調(diào)水工程經(jīng)過了大多數(shù)利益相關(guān)者的討論(包括居民、企業(yè)、環(huán)境團(tuán)體、政府機(jī)構(gòu))，同時(shí)根據(jù)巴西法律要求召開了公共聽證會(huì)，充分聽取公眾意見，使得工程規(guī)劃者有可能采取措施減小其負(fù)面影響。需要強(qiáng)調(diào)的是，工程的土建部分已在2008年動(dòng)工，里奧圣弗朗西斯科河的整治工程也同時(shí)開始。

科羅拉多－大湯普孫河調(diào)水工程(美國)的建設(shè)初衷是發(fā)電。盡管工程建設(shè)時(shí)，美國環(huán)保方面的法律法規(guī)還不健全，但是各個(gè)方面的參與程度卻很高，包括政界、議會(huì)、專家顧問，以及當(dāng)?shù)氐乃脩簟１M管環(huán)保倡導(dǎo)者們沒有參與工程的規(guī)劃，但在前期就已對(duì)環(huán)保和補(bǔ)償問題進(jìn)行了討論;在實(shí)施階段，對(duì)工程進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)估(EIA)，同時(shí)與輸水流域的居民達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議。應(yīng)該指出，工程的管理模式考慮了可持續(xù)性，預(yù)算費(fèi)用包括資金成本、運(yùn)行成本和維護(hù)成本。同樣，也確定了里奧圣弗朗西斯科河調(diào)水工程的總成本(資金成本、運(yùn)行成本和維護(hù)成本)。確實(shí)，該工程的單位成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于巴西其他同類工程的成本，這是因?yàn)楹笳邇H僅考慮了成本中的一部分。

根據(jù)設(shè)計(jì)，澳大利亞雪山水電工程的主要用途是為東南部地區(qū)提供農(nóng)業(yè)灌溉用水和發(fā)電。同樣，在其建設(shè)期，澳大利亞的環(huán)保法規(guī)也不是很健全，在審批過程中沒有經(jīng)過環(huán)境影響評(píng)估，地方社團(tuán)也只是部分參與了工程的審批。因此產(chǎn)生了各種各樣的負(fù)面環(huán)境影響，用水管理不當(dāng)且缺少前瞻性。最后，墨累和達(dá)令流域經(jīng)過協(xié)商，成立了由政府部門與地方社團(tuán)代表組成的流域管理機(jī)構(gòu)。

里奧圣弗朗西斯科河跨流域調(diào)水工程最終由巴西中央政府的數(shù)個(gè)部委負(fù)責(zé)管理。在工程竣工之后，將成立一個(gè)由政府部門、捐資人、受水流域、財(cái)政支持部門、企業(yè)家以及當(dāng)?shù)鼐用竦确矫娴拇斫M成的專門管理機(jī)構(gòu)，主要解決平等、有效且可持續(xù)地用水以及保護(hù)水質(zhì)等方面的問題。

4 結(jié)論

本文討論的所有跨流域調(diào)水工程，從最初的建議階段開始，到最終的批準(zhǔn)和施工，都經(jīng)歷了全面的規(guī)劃和廣泛的公眾討論，這樣的過程常常會(huì)持續(xù)幾十年時(shí)間。

目前，隨著環(huán)保法律法規(guī)的不斷完善，此類工程的審批程序要比過去復(fù)雜得多。法律規(guī)定，必須評(píng)估和減小這種大規(guī)模開發(fā)的所有環(huán)境影響。因此巴西的里奧圣弗朗西斯科河調(diào)水工程與其他工程有所不同，因?yàn)樵摴こ探?jīng)歷了環(huán)保法律的嚴(yán)格監(jiān)督。可以肯定地說，所有的公眾討論，無論是技術(shù)層面的，還是非技術(shù)層面的，都有利于工程的完善和合理確定對(duì)輸水流域潛在問題的補(bǔ)償措施。同時(shí)，在工程推進(jìn)過程中，監(jiān)督執(zhí)行環(huán)保法律的公眾討論和工程審批過程，對(duì)最大程度地減小和緩解未來的沖突具有決定性的作用。

案例分析表明，工程開始之初就成立一個(gè)管理實(shí)體，是成功的關(guān)鍵因素。工程管理組織應(yīng)包括工程涉及的所有部門的代表及調(diào)解人，調(diào)解人應(yīng)有能力解決可能的用水沖突，從可持續(xù)發(fā)展的角度推動(dòng)問題的解決。

本文討論了大型水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境、政治及經(jīng)濟(jì)復(fù)雜性，從工程規(guī)劃階段開始，到建設(shè)和運(yùn)行，期間往往需要幾十年的時(shí)間。即使是里約熱內(nèi)盧和圣保羅市區(qū)那種明顯的無爭(zhēng)議的水需求工程，依然存在眾多的障礙。主要包括:投資巨大、施工周期長(zhǎng)、需要獲得公眾和政治支持，而且還需要執(zhí)行國家和地方的環(huán)保法律。

但是，正如所看到的，這些問題都可以化解。首先，規(guī)劃過程必須考慮大的法律和政治背景以及制度框架。此外，規(guī)劃者必須制定切合實(shí)際的溝通策略、建立新的溝通渠道，要明確說明工程的目標(biāo)、預(yù)期的結(jié)果以及收益;還必須制定補(bǔ)償措施，為那些因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)而遭受困苦的人們提供補(bǔ)償。這些溝通渠道必須包括所有的社會(huì)參與人員，這樣才可以在公開、透明的平臺(tái)上化解沖突，這與融資或者確保工程技術(shù)的可行性同樣重要。

朱慶云 編譯自荷刊《水資源管理》2011年第1期

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2011-09-03