□劉慧明

進入21世紀后，農(nóng)業(yè)步入了嶄新的發(fā)展階段，由過去單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉向工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和商品化的結合。水是生命之源，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的生命線。農(nóng)村經(jīng)濟結構的轉型發(fā)展，使得農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設現(xiàn)狀和保障能力在某種程度上與農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展已不相適應。

一、目前農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設中存在的問題分析

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水利的發(fā)展為農(nóng)業(yè)和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展做出了貢獻，也創(chuàng)造了獨特條件，但與發(fā)達國家和先進地區(qū)相比較，我國的農(nóng)業(yè)水利在基礎設施建設上還存在著不小的差距。主要表現(xiàn)在以下若干方面。

（一）現(xiàn)存農(nóng)業(yè)水利基礎設施的產(chǎn)權主體模糊，維護資金短缺。我國農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設資金短缺問題由來已久，要想解決這一問題，通常需要政府的有效干預，靠市場機制根本無法解決。由于農(nóng)業(yè)水利基礎設施具有的公共物品屬性和自然壟斷特性，決定了政府既是農(nóng)業(yè)水利基礎設施的主要供給主體又是產(chǎn)權主體，政府理應提供必要的維護資金。然而由于農(nóng)業(yè)水利基礎設施長期暴露在外，受自然環(huán)境的風化侵蝕，必須經(jīng)常性的進行維修和保養(yǎng)，而維護、保養(yǎng)基金和經(jīng)費的短缺，造成大部分基礎設施有人用而無人管，這就導致了水利基礎設施的逐漸荒廢。

目前，國內農(nóng)業(yè)水利基礎設施的維護大多是以農(nóng)民提供義務勞動為主的，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，農(nóng)民自己預期收入的不確定性增加，導致農(nóng)業(yè)水利基礎設施維護投入明顯不足，加之農(nóng)民自身素質原因，在維護中經(jīng)常存在搭便車和機會主義傾向，勢必降低水利基礎設施的可持續(xù)使用。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全國大型灌區(qū)設施失修老化的數(shù)目就有200多個，效益無從充分發(fā)揮，險情更是不同程度的存在，極大的威脅著農(nóng)業(yè)水利安全。僅以渠道工程為例，在被抽樣調查的渠道設施中，較為完好的設施僅為5%左右，失效以及報廢的設施占到了約25%，嚴重老化的設施就占到了70%的比例。

（二）單一供給主體供給總量不足，供給能力逐漸弱化。隨著水資源開發(fā)率的增長，水利工程的邊際開發(fā)成本越來越高已成為不爭的事實。農(nóng)業(yè)水利基礎設施一次性資金投資大、回收期長以及它的公共物品屬性，已遠遠超越了現(xiàn)有政府財政狀況的承載力。新中國成立以來，前半段我國灌溉面積平均每年增長相對較快，但農(nóng)村經(jīng)濟體制改革實行以后，我國農(nóng)業(yè)有效灌溉面積增長幅度呈現(xiàn)減小的趨勢。一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)也說明政府對農(nóng)田水利基礎設施的支持力度在慢慢下降，其投資力度相對于其他行業(yè)的比例逐漸減弱。這樣的狀況導致了農(nóng)田水利基礎設施的供給總量明顯不足，遠遠不能滿足農(nóng)田灌溉的有效剛性需求。

（三）管理體制不盡合理，建設者和使用者的激勵機制不健全。我國在農(nóng)業(yè)水利基礎設施管理體制上，實行的是事業(yè)性質的企業(yè)化管理，而管理者為了維護自身利益，提高收入，并沒有形成節(jié)水的意識，因為節(jié)水就意味著收入減少，從而就導致了管理者節(jié)水意識的淡薄，造成基礎水利設施的運行成本長期以來居高不下。另外，政府對水利基礎設施的直接干預和管理，很少考慮水利基礎設施的投資回報率，也不太關心水價和水權等問題。由于管理單位的不計成本或高成本，使政府財政負擔過重，用于水利基礎設施的財政預算壓力過大。行政管理下的供水體系只認可管理者與供水者之間的行政管理關系，對于水利設施經(jīng)營管理者和取水許可證持有者之間的經(jīng)濟關系是不予承認的，這就使得水利基礎設施工程的經(jīng)營管理者缺乏改進經(jīng)營管理和提高利用效益的有效激勵。

二、農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設的可持續(xù)發(fā)展策略

（一）改革農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設管理體制。長期以來，農(nóng)業(yè)水利工程建設中政府代辦的管理模式弊端已初現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水利基礎設施管理體制改革勢在必行，必須走政府扶持和農(nóng)民自主管理相結合的道路。依據(jù)“誰負擔、誰受益、誰所有、誰投資”的原則，組織和建立科學合理的合作組織，明晰所有權，這也是農(nóng)業(yè)水利改革的核心。農(nóng)業(yè)水利基礎設施需要有一個能代表廣大農(nóng)民利益和意愿的集體組織來管理，而不能私有化。農(nóng)民之間可以協(xié)同互助、自主自立地管理農(nóng)村水利基礎設施。具體講可以有以下幾種實現(xiàn)形式：

第一，股份合作制企業(yè)體制適合運作經(jīng)營性的小型農(nóng)業(yè)水利工程。應參照股份合作制企業(yè)的管理辦法，組建企業(yè)法人實體，實行企業(yè)勞動者平等持股，合作經(jīng)營，使得勞動者權利與所有者權利相結合，采用股本和勞務共同分紅的辦法，管理以向農(nóng)村企業(yè)、種植場、果園、養(yǎng)殖場供水為主，兼有村民生活供水任務的農(nóng)業(yè)水利基礎工程。

第二，大中型灌溉區(qū)域的經(jīng)營管理應該建立經(jīng)濟獨立自主的灌排區(qū)。大中型灌區(qū)應該在水利等行政主管部門的宏觀指導下，建立起獨立核算、自負盈虧、擁有基本的經(jīng)營管理自主權并按企業(yè)化管理的自我發(fā)展的經(jīng)濟實體?？赡壳暗那闆r卻不容樂觀，灌區(qū)以管理經(jīng)營者為主體，基本上沒有財權，行政過多干預灌區(qū)正常的生產(chǎn)秩序和管理權限，水費上繳地方財政后，再通過一定方式劃撥，當然更談不上調水權。這種管理不利于灌區(qū)科學管理和綜合管理水平的提高，也不利于灌區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

第三，采用“自建、自有、自管、自用”的體制管理農(nóng)戶自用設施。農(nóng)戶自用設施這類工程是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，受到法律保護。政府也可酌情在經(jīng)費上給予補助。當然，農(nóng)戶自有工程允許農(nóng)戶之間按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務的原則，調劑自己用不完的水，彌補其他人的短缺。

第四，采用農(nóng)民用水合作組織體制管理較多農(nóng)戶受益的小型公共水利基礎設施。農(nóng)民用水合作組織體制具有許多優(yōu)點。一是民主選舉負責人，合作組織有章程，采用民主協(xié)商的方法，管理成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。二是合作組織按法律規(guī)定注冊登記，受法律保護，是有法人地位的服務實體，能獨立承擔民事責任。三是不按鄉(xiāng)村行政區(qū)劃組建，可避開鄉(xiāng)或村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題，更符合水利建設和管理的特殊要求。四是明確用水戶是建設主體、所有者主體、投入主體和受益主體，構建了以用水合作組織為中心的共同利益體。五是管理機制靈活，有力的出力，有錢的出錢，有設備的出設備，以工換工，以工換水，以物換工，以資換工，每個成員的權利、義務和責任都由章程規(guī)定。這種合作機制特別適合受益農(nóng)戶較多的跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程，也可以考慮按水系或渠系范圍組建農(nóng)民用水合作組織體制。

（二）改革農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設資金的投入體制。大量易于實施的水利工程項目和水源地已相繼建成和開發(fā)利用，而尚待開發(fā)的水利基礎設施建設由于受自然地理條件和市場風險的雙重制約，具有建設周期長、投資大、社會效益高、財務收益低等特點，這就使得農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設難以聚集足夠的社會資金，水利基礎設施建設嚴重滯后，自身得不到充足發(fā)展，還成為農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。

第一，要改革單一投資體制，形成全社會共建水利設施的格局。以前單一的投資體制弊端已逐漸顯現(xiàn)，在今后的投資上應實行分類指導、分類投資。對于受益范圍較小、屬于直屬單位工程和生產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)，應由受益群眾自籌資金安排；對于非盈利性成分較大、社會公益性強的工程，投資主體應為國家財政，即由各級政府預算內資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、以工補農(nóng)資金、水利建設資金、水利專項資金等財政資金安排投資；對同時具有盈利性和社會公益性特點的工程，其投資主體應為受益群眾、國家財政和水管部門，即由受益群眾的自籌資金、國家安排財政補貼資金和水管部門的自籌資金或貸款來安排投入。

第二，要采取靈活多樣的所有制方式籌集各種社會資金興辦水利事業(yè)。兼具盈利性和社會公益性的工程以及純生產(chǎn)經(jīng)營性工程，均可采取股份合作制或股份制等形式吸引社會各類資金共同建設。純生產(chǎn)經(jīng)營性工程可本著“誰負擔、誰受益、誰所有、誰投資”的原則采取承包、租賃、拍賣等多種形式讓群眾直接參與投資、建設和管理。這樣一來，國家、企業(yè)、群眾和社會共同辦水利較為完善的投資體系才會逐步建立起來。

第三，要建立適應市場經(jīng)濟的水利設施自我發(fā)展、自我積累的資金投入機制。在社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，水利基礎產(chǎn)業(yè)是否穩(wěn)定發(fā)展直接關系到基礎設施的建設，關系到水利行業(yè)今后的發(fā)展前途。水是水利行業(yè)的主導產(chǎn)品，它的商品化進程必須加快，也只有這樣水利基礎產(chǎn)業(yè)的地位才能確立。要使水利基礎設施建設與管理實現(xiàn)良性循環(huán)，一要靠政策和法律的保護，二要靠提高水利建設參與市場競爭的實力，三要靠水利建設隊伍素質的提高。

第四，加大國家和地方財政對公益性水利基礎工程的投入。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，又是弱質產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)扶持是一項長期而艱巨的任務。許多發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)，公益性的水利基礎設施都是由政府直接投資的，并且無須回收。在我國稅費體制改革和農(nóng)民對水利投入有所減少的情況下，增加和穩(wěn)定政府對農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設的投入，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。為確保各類建設資金的到位，不受人為因素干擾，應該通過人大立法手段，闡明水利建設投資在各級政府財政預算內所占的資金比重，實現(xiàn)財政水利投入與財政支出總量保持同步增長的趨勢。建立健全水利建設投資機制和水利建設資金管理制度，從根本上解決我國水利基礎設施建設投資資金長期以來存在的波動性問題。

第五，鼓勵農(nóng)業(yè)水利基礎建設利用信貸資金，各信貸機構應制定特殊的優(yōu)惠政策。水利基礎設施建設項目一次性投入大，工期長，投資回收期較長或有些資金不能完全回收，經(jīng)濟效益較差。因此，它從來不是各類信貸機構優(yōu)先選擇的目標。但是，水利基礎設施一旦建成后，受益范圍廣，受益時間長，社會效益大，從國家的層面看，它的社會效益是巨大的。所以，在農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設上，除了繼續(xù)依靠政府財政資金這一主渠道之外，對供水、發(fā)電等水利基礎設施項目，應該鼓勵各信貸機構制定特殊的優(yōu)惠政策來扶持，以加大水利基礎設施建設利用銀行信貸資金的規(guī)模。