L.哈斯 V.豐基奧

湄公河流域位于亞洲東南部,是世界上水電開發(fā)最為活躍的區(qū)域之一。由于該河上正投運(yùn)和擬建的水電工程日益增多,要求建設(shè)者不僅需考慮工程建設(shè),還需考慮流域的可持續(xù)發(fā)展。

1 水電開發(fā)計(jì)劃

水電是大自然賦予湄公河地區(qū)可再生能源的一部分。在湄公河干流老撾、老撾 -泰國及柬埔寨河段有 12個(gè)總裝機(jī) 14000MW的水電梯級(jí)開發(fā)計(jì)劃。如何從流域角度出發(fā)進(jìn)行水電項(xiàng)目的管理與開發(fā),是各國政府面臨的重大挑戰(zhàn)。

湄公河委員會(huì) (M R C)是協(xié)調(diào)湄公河水資源和相關(guān)資源及可持續(xù)發(fā)展的主要國際機(jī)構(gòu)。M R C成立于 1995年,當(dāng)時(shí)柬埔寨、老撾、泰國和越南四國簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》,根據(jù)該協(xié)定,各國將共同管理水資源,致力于流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以減少區(qū)域貧困現(xiàn)象,提高人民的生活水平。

2 流域現(xiàn)狀

M R C的《2010年湄公河狀況報(bào)告》從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及民生三方面闡述了該流域的總體情況。報(bào)告指出,廣義而言,在過去 20 a,盡管經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng),但湄公河流域內(nèi)很多地區(qū)仍在世界最貧窮地區(qū)之列,貧困率高達(dá) 40%。到 2008年,人均用電量?jī)H為發(fā)展中國家平均水平的 2/3。城鄉(xiāng)居民之間收入差距的加大也倍受關(guān)注。水資源和相關(guān)資源仍是流域內(nèi)許多居民維持生計(jì)、傳承文化的重要資源。

近期,湄公河流域水資源開發(fā)的速度開始加快,特別是水電和灌溉行業(yè),各國政府再次呼吁在私營(yíng)企業(yè)融資。流域內(nèi)各國政府逐漸認(rèn)識(shí)到,湄公河可持續(xù)發(fā)展將有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),且能減少貧困、改善民生,從而實(shí)現(xiàn)雙贏。但是水電開發(fā)勢(shì)必會(huì)存在對(duì)環(huán)境、漁業(yè)和民生造成影響的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

湄公河下游流域是世界上漁業(yè)產(chǎn)量最為豐富的水域之一,捕魚量約占世界海洋和淡水總捕獲量的2%。從漁業(yè)角度出發(fā),湄公河不僅僅是一個(gè)水系,而且與民生息息相關(guān),因?yàn)樗B(yǎng)育了湄公河下游流域 6500萬人民。

3 加速發(fā)展的推動(dòng)因素

在湄公河流域,由于電力發(fā)展的需要,可再生能源開發(fā)(包括水電)有幾大推動(dòng)因素。隨著城市化進(jìn)程的加快、人口的不斷增長(zhǎng),試圖用出口導(dǎo)向型的增長(zhǎng)模式來改善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)狀況。國際市場(chǎng)石油和天然氣價(jià)格波動(dòng),加之對(duì)氣候變化的擔(dān)心,都會(huì)使人們更加關(guān)注水電開發(fā)。目前,M R C各成員國的電力生產(chǎn) 85%來自火電,且整個(gè)地區(qū)能源(煤炭、石油和天然氣)進(jìn)口總量約 22%用于發(fā)電,而且這個(gè)數(shù)字仍在上升。

湄公河流域各國政府(尤其是老撾和柬埔寨)把電力出口的潛在收益看作是減輕國家債務(wù)負(fù)擔(dān)、改善資金流動(dòng)、擴(kuò)大跨境貿(mào)易、加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和能源安全的有力手段。

目前,在湄公河下游流域,已有 135個(gè)已建和擬建的水電項(xiàng)目。據(jù)估計(jì),該地區(qū)可開發(fā)大型水電項(xiàng)目裝機(jī)約為 30000MW,其中湄公河支流的 3235MW的水電項(xiàng)目已在過去 20 a開發(fā)完成,目前還有裝機(jī) 3209MW的電站正在其支流上建設(shè)。

M R C最近的流域發(fā)展計(jì)劃(B D P)評(píng)估工作,指出了可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)性、即時(shí)性和規(guī)模性問題。B D P指出,到 2015年,湄公河下游流域支流上將有多達(dá) 41個(gè)大型水電開發(fā)項(xiàng)目。與 2000年 15個(gè)水電項(xiàng)目的基準(zhǔn)水平相比,將新增 26座大壩。20 a后(到 2030年),在該河支流上,很可能將會(huì)有多達(dá) 71個(gè)大型水電開發(fā)項(xiàng)目。

4 可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

湄公河水電的快速發(fā)展,凸顯出評(píng)估其環(huán)境影響的重要性,這些漸增的跨境影響包括河流流態(tài)、魚類通道、水質(zhì)和泥沙淤積,以及為魚類和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平衡提供合格的水量和水質(zhì)等。在不久的將來,隨著大壩建設(shè)工程越來越多,這些影響也將越來越明顯,需引起足夠的重視。

可以預(yù)見,水電開發(fā)的目的是蓄水發(fā)電,會(huì)對(duì)季節(jié)性流量分布產(chǎn)生影響,繼而可能對(duì)環(huán)境造成較大的潛在影響,從而轉(zhuǎn)化為對(duì)漁業(yè)資源的影響。此外,攔沙也會(huì)對(duì)湄公河環(huán)境造成長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。對(duì)阻礙魚類洄游的影響尚可承受,而泥沙輸移,或水情變化(包括洪災(zāi))時(shí),生態(tài)系統(tǒng)隨之變化所造成的影響則難以承受。

然而,重新調(diào)節(jié)流量也有益處,在某種程度上,枯水期下游流量加大,從經(jīng)濟(jì)角度看,湄公河下游的徑流式水電站計(jì)劃切實(shí)可行。這些電站可增加灌溉量,有助于減少湄公河三角洲的咸水入侵。大壩建設(shè)也可保障足夠的航深,從而提高河道通航能力。

可持續(xù)發(fā)展另一關(guān)鍵問題是要理清各行業(yè)間的協(xié)同發(fā)展,權(quán)衡水電發(fā)展和其他與水有關(guān)行業(yè)的關(guān)系,如灌溉和水電、水電和漁業(yè)的關(guān)系等。

那么,作為一個(gè)政府間的流域組織,M R C該如何應(yīng)對(duì)水電可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)呢？

根據(jù)相關(guān)規(guī)定,M R C將辯證地評(píng)估水電開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇。通過一系列配套措施,其中包括戰(zhàn)略研究,數(shù)據(jù)分析,擬訂指導(dǎo)材料,就可持續(xù)發(fā)展議題進(jìn)行協(xié)調(diào),加強(qiáng)與各成員國政府、私營(yíng)開發(fā)商和民間團(tuán)體的對(duì)話。

(1)M R C倡議實(shí)現(xiàn)水電可持續(xù)發(fā)展。M R C對(duì)各成員國水電行業(yè)發(fā)展的態(tài)度有一個(gè)轉(zhuǎn)變過程,即逐步從單一發(fā)展水電到實(shí)現(xiàn)跨國界水電可持續(xù)發(fā)展和管理的轉(zhuǎn)變。

1995年簽署的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》體現(xiàn)了對(duì)水電可持續(xù)發(fā)展的重視,以前的 M R C水電計(jì)劃被修訂為 M R C水電可持續(xù)發(fā)展倡議(I S H)。2008年,在國家和地方利益相關(guān)者討論會(huì)上提出該倡議,隨后在 2009年 M R C聯(lián)合委員會(huì)通過了此項(xiàng)倡議。實(shí)施這個(gè)跨國界計(jì)劃涉及到 M R C其他計(jì)劃(如航運(yùn)、漁業(yè)和環(huán)境),并支持流域開發(fā)計(jì)劃的進(jìn)程。

(2)采用全程評(píng)估水電可持續(xù)發(fā)展的方法。M R C一直積極通過倡議協(xié)助各成員國了解水電可持續(xù)發(fā)展評(píng)估方法,以便最終確定可持續(xù)發(fā)展評(píng)估程序,為湄公河下游流域人民服務(wù)。

這種方法能使勘測(cè)、設(shè)計(jì)和進(jìn)展報(bào)告工作取得可持續(xù)的成果,同時(shí)注重為改進(jìn)工作、優(yōu)先發(fā)展及分享成員國的成功經(jīng)驗(yàn)提供機(jī)會(huì)。就水電工程而言,M R C將考慮采用水電可持續(xù)性評(píng)價(jià)協(xié)議(S A P),國際水電協(xié)會(huì)(I H A)正在多利益相關(guān)者研究進(jìn)程中運(yùn)用 S A P,已于 2010年年底生效。

M R C還制訂了流域/子流域水電可持續(xù)發(fā)展快速評(píng)估方法(R S A T),將考慮子流域的多項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)行。有了這些評(píng)估方法,將使實(shí)施者、規(guī)劃者和多利益相關(guān)者考慮工作步驟,以改進(jìn)各階段規(guī)劃和工程周期內(nèi)水電可持續(xù)發(fā)展的效果。

(3)開展多利益相關(guān)者進(jìn)程戰(zhàn)略研究:機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。最近,M R C首要工作是與各成員國和非政府利益相關(guān)者一起評(píng)估干流大壩建設(shè)提案的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。為做好此項(xiàng)工作,2009年,M R C進(jìn)行了干流大壩戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)(S E A)。通過 S E A,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)三方面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)了受影響的不同部門間成本和效益的區(qū)域分布,考慮了避免、緩解和改善戰(zhàn)略,并有助于 M R C全流域框架建設(shè),對(duì)相關(guān)水電決策進(jìn)行分析,以實(shí)現(xiàn)流域水資源綜合管理與發(fā)展的目標(biāo)。

S E A于 2010年 10月完成,告知各工程開發(fā)商對(duì)提交的具體項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。最重要的是,當(dāng) M R C成員國開始將“通知、事先咨詢和同意程序”(P N P C A)運(yùn)用到干流開發(fā)提案時(shí),該評(píng)估將告知 M R C如何更好地支持其開發(fā)工作。

(4)“通知、事先咨詢和同意程序”(P N P C A)?！朵毓恿饔蚩沙掷m(xù)發(fā)展合作協(xié)定》為各成員國之間相互協(xié)商制定了一系列協(xié)議,針對(duì)的是成員國希望在湄公河及其支流上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè),特別是那些會(huì)對(duì)下游居民或環(huán)境造成跨境影響的項(xiàng)目。

截至到 2009年,M R C已收到關(guān)于湄公河支流水電項(xiàng)目的申報(bào)書共 28份。從 2008年起,柬埔寨、老撾和泰國官方也證實(shí),他們正在審查 12個(gè)干流水電梯級(jí)開發(fā)方案。2010年 9月,M R C第一次就收到的干流開發(fā)提案進(jìn)行充分協(xié)商,并和成員國一道開始了為期 6個(gè)月的事先咨詢程序。此項(xiàng)提案是關(guān)于老撾裝機(jī) 1280MW的沙耶武里(X a y a b u r i)水電項(xiàng)目,該項(xiàng)目開發(fā)商有意向泰國出售大部分電力。

5 促進(jìn)對(duì)話

M R C就政策、規(guī)劃和技術(shù)三方面尋求并促進(jìn)對(duì)話,以推進(jìn)水電的可持續(xù)發(fā)展,從單一考慮工程建設(shè)向通盤考慮流域可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。其職責(zé)包括:

(1)為已建和擬建的水電項(xiàng)目提供獨(dú)立、公正的意見;

(2)湄公河沿岸國家水電項(xiàng)目的協(xié)作研究;

(3)提供可持續(xù)性評(píng)估和戰(zhàn)略發(fā)展建議;

(4)鼓勵(lì)對(duì)話,加強(qiáng)政府、私營(yíng)部門、民間團(tuán)體及利益相關(guān)者間的溝通;

(5)增進(jìn)并鼓勵(lì)形成伙伴關(guān)系;

(6)增進(jìn)參與,通報(bào)水電決策過程。

湄公河水電開發(fā)第一個(gè) P N P C A涉及的是沙耶武里項(xiàng)目,需確保 M R C成員國的決策者和利益相關(guān)者全面了解可持續(xù)發(fā)展的各種問題,而更廣泛的挑戰(zhàn)是如何保證湄公河流域可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃與地方電力部門可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃相結(jié)合。