白平則，呂世辰

1 汾河流域生態(tài)環(huán)境存在問題與保護現(xiàn)狀

目前，汾河流域生態(tài)環(huán)境主要存在以下問題：一是經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求量增加，中游干流河道斷流；二是工業(yè)和城市生活嚴重依賴地下水，以及農(nóng)業(yè)用水增加，導致地下水嚴重超采，水位急劇下降；三是工業(yè)企業(yè)廢水排放量大，汾河地表水遭到嚴重污染；四是由于污水垃圾處理水平低，中水回用規(guī)模小，水資源短缺加?。晃迨敲禾康鹊V產(chǎn)資源的過度開采，造成水資源嚴重破壞；六是水土嚴重流失，植被覆蓋率低，導致生態(tài)環(huán)境惡性循環(huán)。

當前全省汾河流域生態(tài)環(huán)境保護的主要措施有：生態(tài)環(huán)境治理修復與保護工程建設及進一步加強環(huán)境行政監(jiān)管。這兩種生態(tài)環(huán)境保護方法都是以政府行為為主，未能很好地調(diào)動企業(yè)和社會公眾的積極性，沒有為企業(yè)和社會公眾參與汾河流域生態(tài)環(huán)境治理、保護提供很好的制度平臺；保護措施過于單一，沒有綜合運用多種手段，特別是經(jīng)濟和市場手段；缺乏對全流域進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理組織，亟需進行保護創(chuàng)新。

2 汾河流域生態(tài)環(huán)境保護機制創(chuàng)新思路與對策

針對目前保護機制方面存在的不足之處，我們要在把握新時期環(huán)境保護特點的基礎上，綜合運用經(jīng)濟、市場、輿論、行政、法律等多種手段促進汾河流域生態(tài)環(huán)境的保護，通過創(chuàng)新體制機制，促進汾河流域經(jīng)濟、社會和環(huán)境生態(tài)效益的協(xié)調(diào)，促進汾河流域人與自然的和諧發(fā)展，把汾河流域建設成一個經(jīng)濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好、和諧、宜居、具有全國影響的大河流域。

2.1 設立跨地市級行政區(qū)域的、省政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的、發(fā)揮綜合環(huán)境治理作用的山西省汾河流域生態(tài)環(huán)境保護委員會，加強流域內(nèi)各級政府之間在保護流域生態(tài)環(huán)境方面的協(xié)調(diào)與合作

流域資源環(huán)境的統(tǒng)一性、整體性及其所承載的環(huán)境生態(tài)效益和經(jīng)濟社會效益的矛盾性決定了必須由省政府牽頭成立一個強有力的流域協(xié)調(diào)機構，以便協(xié)調(diào)流域內(nèi)各市、縣（區(qū)）及相關部門在利用流域內(nèi)資源環(huán)境過程中產(chǎn)生的矛盾，使在流域生態(tài)環(huán)境得到保護的基礎上兼顧上中下游的經(jīng)濟社會利益。流域是以河流為中心，從源頭到河口構成完整、獨立、自成系統(tǒng)的單元，具有自然和功能的內(nèi)在統(tǒng)一性，但目前流域被人為劃分多個行政區(qū)域，地方利益、外部性以及搭便車等可能在行政區(qū)域之間制造矛盾。按行政區(qū)域劃分環(huán)境保護范圍，使得跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和破壞的防治工作不能及時開展。因此需要設立汾河流域管理機構（委員會），負責流域行政執(zhí)法、監(jiān)察、行政復議工作，組織編制流域綜合規(guī)劃及有關的專業(yè)或專項規(guī)劃并負責監(jiān)督實施，統(tǒng)一管理流域資源保護工作，組織制定或參與制定流域生態(tài)補償方案并負責監(jiān)督實施等。建立汾河流域生態(tài)環(huán)境保護的流域協(xié)調(diào)機制，加強省政府主導下的地區(qū)間、部門間聯(lián)席會議的作用，協(xié)調(diào)解決流域內(nèi)各市、縣（區(qū)）之間經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的重大問題，審議重大環(huán)境政策等重要事項；建立完善環(huán)保流域協(xié)調(diào)機制，加強跨行政區(qū)域的流域環(huán)境綜合治理體制和運行機制建設，形成省、市、縣分級管理、上下聯(lián)動，流域各市、縣（區(qū)）橫向合作互動的務實高效的管理決策系統(tǒng)。共建貫穿流域各結點的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，研究推廣流域聯(lián)防聯(lián)治的管理模式，鼓勵環(huán)保基礎設施共建共享共護，促進流域功能規(guī)劃和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局相互銜接、相互配套和互動發(fā)展。

2.2 完善流域環(huán)境法律制度，創(chuàng)新流域環(huán)境執(zhí)法機制，改善和提高流域環(huán)境執(zhí)法效果，依法保護流域生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮法律手段的作用

從環(huán)境立法角度看，一要重視環(huán)境法制基礎研究工作。加強空白領域的環(huán)保立法研究，細化法律條文，明確現(xiàn)有法律法規(guī)對環(huán)境違法行為法律責任的界定，提高環(huán)境法律的可操作性，調(diào)整行政處罰種類單一和罰款數(shù)額過低的規(guī)定，加大處罰力度，提高環(huán)境違法成本；二要根據(jù)汾河流域環(huán)境特征、產(chǎn)業(yè)特點和生態(tài)環(huán)境保護工作的需要，制定符合現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展實際的環(huán)境質量、污染物排放、環(huán)境準入標準；根據(jù)各行業(yè)環(huán)境保護的特殊性和不同企業(yè)環(huán)境保護的要求，研究制定相應的企業(yè)環(huán)境社會責任標準，逐步建立山西省企業(yè)環(huán)保社會責任認證體系；積極編制山西省地方汾河流域環(huán)境保護標準規(guī)劃，在汾河流域實行更加嚴格的環(huán)境污染物排放標準和更高的環(huán)境質量標準。

從環(huán)境執(zhí)法角度看，必須進行環(huán)境執(zhí)法體制創(chuàng)新，建立公司企業(yè)自我約束、行政執(zhí)行、司法執(zhí)行和公民參與行政和司法執(zhí)行相結合的綜合環(huán)境執(zhí)法機制。首先要建立各地區(qū)、各部門協(xié)同合作的執(zhí)法機制，增強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和整體性。其次要建立完備的執(zhí)法監(jiān)督體系，加強環(huán)境執(zhí)法能力建設，加大執(zhí)法監(jiān)管力度。再次要賦予環(huán)保部門更大的執(zhí)法權限，強化環(huán)境執(zhí)法權威，同時應當積極支持社會公眾提起環(huán)境公益訴訟，鼓勵社會公眾參與環(huán)境行政和司法執(zhí)行活動，充分發(fā)揮社會公眾的協(xié)同作用，加強司法權對環(huán)境的保護，以彌補環(huán)保部門執(zhí)法能力的不足。最后應當利用環(huán)境行政合同促使企業(yè)遵守環(huán)境法律，建立和完善企業(yè)環(huán)境行為評價制度、企業(yè)環(huán)境信用制度，強化企業(yè)環(huán)境社會責任，創(chuàng)建環(huán)境友好型企業(yè)，促進公司企業(yè)形成內(nèi)部自我約束的環(huán)境管理機制。

2.3 創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟政策，運用經(jīng)濟和市場手段促進汾河流域生態(tài)環(huán)境建設與保護

一是建立汾河流域生態(tài)補償機制。生態(tài)補償不僅可以提高流域上游生態(tài)治理的積極性，而且還可以對促進流域上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，理順流域重點治理區(qū)和受益區(qū)的關系發(fā)揮重要的作用。為此，要按照“誰保護、誰受益”，“誰改善、誰得益”，“誰貢獻大、誰多得益”的原則，健全生態(tài)環(huán)保財力轉移支付制度，逐步加大力度，提高流域各市、縣（區(qū)）保護生態(tài)環(huán)境的積極性。完善跨界斷面河流水量水質目標考核與生態(tài)補償相結合的辦法，逐步提高源頭地區(qū)保護水源的積極性和受益水平。加大對生態(tài)保護地區(qū)的扶持力度，重大生態(tài)環(huán)保基礎設施實行流域各市縣（區(qū)）聯(lián)合共建。

二是加快完善市場化要素配置機制，開展流域排污權交易。加快推進流域內(nèi)主要污染物排污權有償使用和交易，逐步形成流域主要污染物排污權交易市場；分解落實流域污染物排放總量控制指標，完善排污權有償使用和交易的政策措施，在建立排污權一級市場的基礎上，逐步培育二級市場；建立排污權交易管理信息系統(tǒng)，完善排污總量在線監(jiān)控系統(tǒng)，構建排污總量監(jiān)管執(zhí)法體系，建立健全排污權交易支撐體系。加強清潔發(fā)展機制項目建設，探索省內(nèi)碳排放權交易制度。

三是積極探索“綠色”環(huán)保經(jīng)濟政策。積極推進環(huán)保收費改革，制定有利于流域環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策，深化綠色信貸、綠色采購等環(huán)境經(jīng)濟政策，鼓勵并引導商業(yè)銀行落實綠色信貸政策，健全企業(yè)環(huán)境行為信用等級評價制度和企業(yè)環(huán)保信息庫，加強融資洽談會、項目簽約會項目的綠色信貸合格審查，堅持把好信貸準入關，嚴格綠色信貸“一票否決制”。加快環(huán)境稅費政策改革，堅持激勵與懲罰井重，在完善現(xiàn)有稅費減免、優(yōu)惠和加征基礎上，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展新情況，擴大新興稅種，改革已有稅種，加大稅收差異化，建立較為完善的環(huán)境稅費政策體系。

四是引導和探索多元化環(huán)保投融資體制。探索政府、企業(yè)、社會、外資等多元化投資主體，鼓勵形成競爭機制，加快環(huán)保技術的進步和環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。首先，流域內(nèi)各級政府要把環(huán)保作為公共財政支出的重點，積極爭取國家中央預算內(nèi)、國債等各類生態(tài)環(huán)保專項建設補助資金。要逐步明確企業(yè)環(huán)保投資的主體地位，通過出臺相應優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)投融資于環(huán)保產(chǎn)業(yè)，扶持其成長壯大后引入競爭機制，推動良性發(fā)展。其次，要改變社會公眾的環(huán)保觀念，鼓勵和支持民間團體等社會資本投向環(huán)境保護和生態(tài)建設事業(yè)；努力爭取和引導國內(nèi)外投資者作為一支重要力量，積極投身流域內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和綠色工程。最后，要創(chuàng)新投融資模式，拓寬投融資渠道，探索多種投融資方式，要利用風險投資促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

五是發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，推進產(chǎn)業(yè)轉型升級。大力培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快淘汰高能耗、高排放的落后產(chǎn)能，積極推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）生態(tài)化；加強能源資源節(jié)約，抓好電力、鋼鐵等行業(yè)高能耗設備的淘汰和改造，加強工業(yè)余熱利用，著力提高能源利用效率。全面推進節(jié)約用水，實行最嚴格的水資源管理制度，加強工業(yè)廢水回收再利用、區(qū)域性中水回用等項目建設；大力發(fā)展工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，加強循環(huán)經(jīng)濟骨干企業(yè)、示范園區(qū)和基地建設，形成循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。

2.4 進一步完善流域生態(tài)環(huán)境保護的行政機制體制，最大限度地發(fā)揮行政手段的作用

一是強化組織領導。流域各級黨委要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，將流域生態(tài)環(huán)境保護和建設工作擺在重要位置，進一步加強對推進生態(tài)文明建設的領導，支持人大按照法律賦予的職責，加強對生態(tài)文明建設的立法和監(jiān)督工作，強化生態(tài)環(huán)保預算審查監(jiān)督，加強環(huán)保及生態(tài)建設執(zhí)法檢查和監(jiān)督。各級政府要認真編制相關規(guī)劃，制定實施配套政策，加大財政投入，強化行政執(zhí)法，推進流域合作。

二是完善績效評價考核體制，逐步實現(xiàn)區(qū)域差別化考核機制。實施跨行政區(qū)域河流交接斷面考核，落實地方政府考核結果與區(qū)域建設項目環(huán)評審批掛鉤，與經(jīng)濟獎罰掛鉤；進一步研究綠色GDP核算的技術支撐體系，如合理的綠色指標體系、資源環(huán)境核算賬目間的協(xié)調(diào)、適當?shù)暮怂銜r間等的確定，力爭盡早將其納入干部政績考核體系中；全面推行環(huán)境責任追究制度，強化外部監(jiān)管，從政府、環(huán)保監(jiān)管部門、企業(yè)三個層面完善環(huán)境責任追究制度。對流域內(nèi)不同區(qū)域應施行差別化管理的績效評價指標和政績考核辦法。根據(jù)不同的功能區(qū)規(guī)劃，制定和實施山西省主體功能區(qū)分類規(guī)劃、定位及相應政策。

三是建立汾河流域生態(tài)環(huán)境破壞事故防范與預警制度。生態(tài)環(huán)境破壞事故是指由于違反生態(tài)環(huán)境保護法律、法規(guī)的經(jīng)濟、社會活動與行為，以及意外因素的影響或者不可抗拒的自然災害等原因致使生態(tài)環(huán)境受到破壞，人體健康或動植物生存受到危害，社會、經(jīng)濟與人民財產(chǎn)受到損失，造成不良影響的突發(fā)性事件。生態(tài)環(huán)境破壞事故防范與預警制度是指在危機、災害來臨前，由事故責任者或有關行政主管部門事先采取預防或避免措施并發(fā)出警告或警報，以減少損失與災害的程度。

2.5 加強生態(tài)文化建設，加強社會協(xié)同，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會公眾在流域生態(tài)環(huán)境保護中的積極作用

廣泛開展綠色創(chuàng)建活動，使生態(tài)文明理念深入人心，健康文明的生活方式初步形成，推進生態(tài)文明建設的精神支撐更加有力。

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在推進生態(tài)文明建設中的重要作用，引導企業(yè)履行社會責任，自覺控制污染、推行清潔生產(chǎn)、采用先進技術和工藝，追求綠色效益。充分發(fā)揮新聞輿論的導向和監(jiān)督作用，廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡等主流新聞媒體，要廣泛持久地開展多層次、多形式的生態(tài)文明建設宣傳教育活動，加強對先進典型的總結和推廣，形成推進生態(tài)文明建設的良好氛圍。進一步加強民間環(huán)保組織建設，推進生態(tài)文明志愿者隊伍建設，更好地發(fā)揮其在環(huán)保專項行動、環(huán)保監(jiān)督、環(huán)保宣傳等方面的作用。進一步提高全體公民投身生態(tài)文明建設的責任意識和參與意識，對城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、土地開發(fā)等重大項目，要采取公示、聽證等形式聽取專家和公眾意見，形成全社會關心、支持、參與和監(jiān)督生態(tài)文明建設的強大合力。