[美國]N.A.扎瓦赫里

1 概 述

40多年來,印度和巴基斯坦克服重重困難從未中斷過在印度河方面的合作。

盡管印巴合作受到了多方贊許,但是兩國對印度河水系的和平管理還有很多方面都有待進一步加強?，F有研究主要在簽訂1960年《印度河用水條約》(IWT)的談判期內展開,1960年以后的情況,學者們認為,IWT的分水方案,即 3條支流的水源歸印度,干流和另外2條支流歸巴基斯坦,實際上切斷了兩國相互依賴的關系,并且任何現有的合作都是被動的。1960～2007年期間對這類案例進行了首次研究,其目標在于:首先,試圖證明盡管存在著支流的水源分配,兩國在印度河水系管理方面仍然存在著相互依賴的關系;另外,印度河的案例是一個積極合作的范例,因為沿河的鄰國為了尊重對方意愿而對本國政策進行了調整;其次,本研究試圖對保持這種積極合作的能力進行解釋。根據國際關系理論中的新自由制度主義(neoliberal institutionalism),文章認為印度河常設委員會(PIC)的規(guī)劃為合作提供了便利并使得合作得以維持。印巴兩國的專員們能夠直接交流并定期召開會議,使得他們可以執(zhí)行必要的標準和運行程序以履行機構的職能。PIC通過對共享河水系發(fā)展的監(jiān)督,增進了成員國之間的信任,保證了相互交換數據的精確,而且,PIC的沖突解決機制有利于爭端的協(xié)商解決并防止合作破裂。

有專家指出,如果 PIC具有靈活性,能夠根據變化調整沖突解決機制,并在其資源分配和水質控制方面作出清楚的規(guī)定,那么 PIC就可以為合作提供便利。有學者(1996年)提出,跨邊界流域管理機構不僅需要應對變化的靈活性、沖突解決機制和有效公平的分水機制,還應該監(jiān)視水資源的多途徑使用并允許當地用戶的參與以便于合作。有學者(1997年)提出了未來研究的框架,要求對產權類型、涉及事項、立法框架、資金流轉,以及機構的監(jiān)督和開放性等進行考察。本文通過識別其主要規(guī)劃特點并提供數據來論證其職能以填補該空白。研究人員發(fā)現國際河流條約和協(xié)議的簽訂有助于推動江河委員會的建立。

2 印度、巴基斯坦與印度河

印度河流域面積為1165000km2,是世界上最大的流域之一,包括干流印度河、西邊的2條主要支流和東邊的5條主要支流,河流由中國、印度、巴基斯坦和阿富汗共享。因受地形條件限制,該河在中國和阿富汗境內的開發(fā)和利用很有限,只有印度和巴基斯坦主要依賴于這條河并對其進行了較大規(guī)模的開發(fā)利用。對于巴基斯坦,這條河流是唯一給這片干旱土地帶來生命的河流,對于印度來說,這條河流為已成該國糧食基地的北方干旱省份的經濟發(fā)展提供基礎支撐。

經過 8 a的緊張談判協(xié)商,1960年印度和巴基斯坦簽署了 IWT,條約規(guī)定,3條支流,即拉維(Ravi)河、薩特萊杰(Sutlej)河和比亞斯(Beas)河歸印度所有,而印度河干流、杰赫勒姆(Jhelum)河和杰納布(Chenab)河歸屬巴基斯坦。屬于印度的支流后來稱為東部支流,屬于巴基斯坦的支流為西部支流。

有學者認為存在于印度和巴基斯坦之間的支流分配實際上切斷了兩國的相互依賴的關系,而存在的合作是少量和被動的。然而,盡管兩國對支流分配進行了劃分,但其在印度河水系的管理、共享和開發(fā)方面仍然相互依賴。

這種相互依賴關系將會持續(xù)存在,因為條約保護印度使用、消耗和開發(fā)劃分給巴基斯坦的西部支流的權利,印度可以在這些支流上修建電站,使用這里的水資源,以滿足查謨和克什米爾市居民生活、市政、工業(yè)和灌溉用水的需要,并且在支流上發(fā)展航運、防洪、漂木和漁業(yè)等。盡管 IWT將東部支流分配給印度,但印度仍然依靠巴基斯坦來處理開發(fā)這些支流產生的所有農業(yè)徑流、超額水、閑置水及洪水。

巴基斯坦也持續(xù)依賴從印度控制的查謨和克什米爾流出的西部支流,以滿足其需求。巴基斯坦依賴印度進行洪水預警,而且 IWT對分配的水量予以保護。當印度在西部支流上修建任何水利工程設施時,都會影響巴基斯坦所依賴的水質、水量和自然水流模式等。東部支流也有相互依賴性,因為這些支流最終流入印度之前由發(fā)源于巴基斯坦的小支流供水。IWT保護居住在東部支流沿岸巴基斯坦農民開發(fā)水資源的權力以滿足他們的需要。因此,不管是否簽訂 IWT,印巴兩國都需要繼續(xù)面對相互依賴的關系,需要在他們共享河水系的管理方面進行溝通和協(xié)商。

是否將印巴兩國對印度河水系的管理歸為積極合作的范例取決于所使用的定義,當國家以一種一體化和整體的方式來與共享國開發(fā)國際性河流,在整個流域范圍內尊重水、土壤、植被和物種之間的關系,這種合作應該是積極的。毫無疑問,印度和巴基斯坦不主張經濟專家、水專家和環(huán)境專家所建議的一體化河流流域管理。通常情況下,共享河流的國家不愿意接受一體化方式,因為那樣會對政治主權產生嚴重影響,而流域一體化開發(fā)所需要的合作超出了國家所能達到的能力。所以,使用該定義作為印巴兩國是否在印度河上維持積極合作的方法有其難度。

如果將合作理解為各國開發(fā)共享河流滿足內需時“調整其行為,以適應他人的實際需求或預期需求”,那么兩國的合作是典型的積極合作。本研究將合作的理念進一步深化,要求合作國在調整其行為時承受一些損失。實際上,兩國在調整其行為的過程中各自滿足了對方的需求并承受了一些損失。

巴基斯坦長期接受著印度因農業(yè)發(fā)展產生的農業(yè)徑流,由于排水系統(tǒng)混亂,高度污染的水源入侵蓄水層,使淡水受到污染。巴基斯坦的農民沒有其他的灌溉水源,使用這種排水灌溉莊稼和農作物,增加了當地居民水傳播疾病的發(fā)生,并使土壤肥力下降。生活在這些灌區(qū)附近的兒童也因此而染上了皮膚病、眼病和腹部疾病。胡迪阿拉水道 (Hudiara Drain)附近的居民的血樣中檢測出高水平的鉛含量,巴基斯坦的國內生產總值受到了明顯的損失,居民抗議政府放任這種劣質的灌溉水。

根據 IWT,分配給印度的東部支流拉維河和薩特萊杰河在流出印度之前滯留在印巴邊界。如前所述,根據 IWT,居住于該區(qū)的巴基斯坦居民享有其生活用水和非消耗性用水的權利,但是巴基斯坦在河流未流出印度國境的情況下不能完全開發(fā)利用印度河的水源。盡管巴基斯坦在該區(qū)域的淡水需要很強烈,但仍然在開發(fā)這些支流上有所約束。

印度方面對沿印度河西部支流修建的水利工程設施進行了設計整改,以減少巴基斯坦方面的擔憂,整改項目包括薩拉爾1號(SalalⅠ)壩、薩拉爾2號(SalalⅡ)壩、烏里(Uri)壩、巴格里哈爾(Baglihar)壩、武勒爾湖壩(Wular Barrage)和圖爾布爾(Tu lbul)航運項目。這些整改使印度方面受到了一些損失。例如:薩拉爾1號和2號壩的新設計降低了構筑物的使用壽命并減少了這兩座壩的發(fā)電能力。盡管會蒙受損失,印度對超出 IWT規(guī)定的允許界限的印度河水系的開發(fā)有所約束。事實上,從20世紀80年代起,印度西北省份就面臨水短缺,這些省份為了東部支流有限的水供應一直在打官司,由于90%的水源都在使用中,因此需要對現有供水進行重新分配。但是水源的再分配是具有挑戰(zhàn)性的,因為其他省份依賴于農業(yè),其現有經濟基礎會受到威脅。為此,印度本可以采取一項簡單的補償措施,即在 6個月之內修建一條運河,將水從配水給巴基斯坦的杰納布河引至配水給印度的拉維河。但由于這種引水是 ITW所禁止的,所以盡管可能會遭受損失,印度還是沒有修建運河?？梢缘贸龅慕Y論是,印度和巴基斯坦在印度河管理方面的合作具有行為變更性,在其合作過程中,雙方都有不同的損失。

3 機構合作

由于河流遵從的是自然法則而非人為劃分的邊界,某些上游的活動影響下游國家,而下游的某些活動也影響著上游國家,因而相互依存而又脆弱的關系影響著沿河各國,沿河國家為滿足其食物和能源需要、應對洪澇干旱、管理灌溉排水系統(tǒng)或者分配國家水預算等的能力也將受這些關系的影響。為了將因這些關系產生的潛在損失降到最低,共享河流的國家之間需要相互聯(lián)系和溝通,以交換他們的水文數據、維護排水系統(tǒng)、疏浚河道,以及分配他們的水預算。為了方便這種溝通和交流,相關國家之間傾向于設立一種機構,或者建立河流委員會。無論其形式是否正式,所有的跨國機構都計劃對其職能劃分界限或進行定義。這個設定的界限可能存在于正式的協(xié)議中,或者僅僅是兩國的共識。但是,一旦這樣的機構成立,機構的計劃或者特征將直接影響國家為合作提供便利并維護合作的能力。

一個機構的執(zhí)行力依賴于其特性或規(guī)劃。盡管很多學者認為機構的規(guī)劃很重要,但是當國家面臨自身利益時,對于哪些特性對合作來說是重要的這一問題上很少達成一致意見。本研究認為,當國家在試圖管理相互依賴而又脆弱的關系,例如管理一條國際性河流的時候,以下這些機構特性對長期合作是重要的:成員國之間的直接溝通和對話、機構的定期會議、監(jiān)督成員國的能力和沖突解決機制。

為了履行機構的職能,使各成員國執(zhí)行必要的標準和運作程序,他們必須有相互直接溝通和交流的能力。直接的溝通便于成員國制定他們的會議計劃、會前準備,以及在會議之外交換信息,并且為維護工作制定日程。為便于河流委員會專員相互協(xié)調其行為,為河流管理履行必要的職責,例如疏浚河道或者維修計量站等,他們需要定期召開會議。這些會議的重要性還在于便于專員們協(xié)商水利工程設施的設計。

另外,需要加強監(jiān)督。監(jiān)督是機構的一種職能,即在整個河流水系內收集共享水系的成員國活動的信息。申請授權來審查所有成員國所交換數據的準確性,發(fā)現可能存在的不實之處,并且確保必要的維護工作的完成。監(jiān)督還便于成員國收集鄰國開發(fā)共享河流水系的目的、優(yōu)先項和行動方面的信息。

為了維持合作,共享河流管理機構需要一種機制,以解決成員國面臨管理相互依賴關系時不可避免的沖突。如果沒有既定程序規(guī)定解決爭議的措施,有可能會出現不實之舉,導致雙邊關系的惡化,或者雙方合作的崩潰。然而,沖突解決機制能夠引導成員國度過高度緊張期,幫助他們維持合作關系。這樣,定期的會議、直接溝通、監(jiān)督再加上沖突解決機制等,就使得沿河各國能夠保持長期的合作。很明顯,以下所述的 PIC就是這樣一種有效的機構。

4 印度河常設委員會(PIC)

4.1 職 能

IWT中列有建立 PIC的條款,PIC的建立是為了實施兩國的用水條約,也為兩國在此方面的合作提供便利。根據 IWT,印度和巴基斯坦各派一名專員領導 PIC,這兩名專員應為政府高級工程師。兩國的委員會辦公室都由專員、專家組和秘書組成,各國的辦公室全職負責管理印度河水系上岸線的爭端問題,而其他的政府機構則負責監(jiān)督河流的開發(fā),例如水電蘊藏量、灌溉系統(tǒng)和洪水管理等。

為便于 PIC開展工作,兩國每年至少會面一次,在兩國間交替召開會議,共同辦公的時間為每年5月1日到次年 3月 31日,PIC每年 6月1日必須為每個成員國提供一份年報,概括他們在前一年所展開的工作。為此,PIC專員需要在每年5月底會面。除了這種必須召開的會議以外,只要有一國專員提出請求,則 PIC必須召開會議。任何一個 PIC成員國都能隨時要求召開會議。從1960年到2007年 6月,PIC共召開了 99次會議。

在會議期間,PIC專員就其項目進度交換數據和信息。他們對審查和維護工作進行計劃和組織,也要對以前會議的問題進行討論,如果已經解決,用專員的話來說就是“已處理”。決議要在達成一致意見的情況下通過,兩位專員在討論后可對某一具體事項達成一致或提出不同意見。實際上,如果兩位專員意見不統(tǒng)一,問題會在其報告中提出來并安排在以后的會議上討論,直到得以解決或專員決定啟動沖突解決機制。

PIC自建立以來,實際上是沿岸兩國交流的常規(guī)渠道,并負責提供和交換所有信息。在會議以外,兩國專員通過電話、傳真、無線電和電報進行直接聯(lián)系。使用這種交流系統(tǒng)來交換日常水文數據 -河流徑流數據、弄清從水庫或運河抽水的情況以及運河供水情況,并為即將舉行的會議安排日程。直接交流和定期會議相結合,使得專員們能夠落實機構職能和河系管理的必要程序。

為了安全起見,每5 a兩國專員都要對整個河系進行審查,查清“同各項開發(fā)及工程相關的事實”。除了這些規(guī)定的審查外,兩位專員都可以隨時要求對河流的任何一個站點進行考察,例如,巴基斯坦專員可以要求對印度某個施工現場進行審查,印度專員必須滿足其要求。同樣,印度專員也可以要求對巴基斯坦某個施工現場進行審查,而且一定會獲得同意。在 PIC成立后的28 a時間里,共進行了 85次審查。2007年 3月,PIC進行了第106次河系審查。這種審查使共享河流管理更加透明化,并且確保了成員雙方交換數據和信息的準確性。

同時,除了現有的監(jiān)督職能外,PIC還可啟動沖突解決機制來解決可能會出現的爭端。當意見不一致時,首先在會上提出,然后由專員啟動協(xié)商程序。正如印度前灌溉和能源部部長所說:一次會議很難達成一致意見,所以需要安排一系列的會議,目前,PIC的工作相當順利。

多年來,PIC對印度利用西部支流進行農業(yè)灌溉的面積大小進行了協(xié)商。對巴基斯坦來說,這是一件大事,因為這會直接影響這些支流的水質和水量。印度在查謨 -克什米爾灌溉的土地越多,巴基斯坦所得到的水量和水質就越少和越差。爭論圍繞灌溉面積是28萬 hm2還是26萬 hm2展開,時間從1960年持續(xù)到1982年。根據1982年的決議,印度灌溉面積可為26萬 hm2。專員們還探討了洪水預警傳達到巴基斯坦的方式,在1989年的協(xié)議中,雙方一致同意通過廣播、電話和無線服務傳遞洪水預警信息。專員的另一職責是確保兩個沿河國家在開發(fā)其共享河流時遵守 IWT。因此,在過去的 46 a里,雙方協(xié)商和更改了很多沿河水利設施的設計,并且相互監(jiān)督了很多大型的水文基礎設施的建設,這些設施包括查謨 -克什米爾境內 480MW的烏里1號電站、105 MW的杰赫勒姆河下游電站,以及薩拉爾1號和2號壩。

PIC自建立以來就一直在維護印度的溝渠排水系統(tǒng),該系統(tǒng)收集農業(yè)徑流,然后輸送到巴基斯坦。這些溝渠系統(tǒng)非常重要,因為印度河灌溉旁遮普邦90%的耕地,其中1/4的土地有水澇,印度的上游地區(qū)高度依賴于巴基斯坦下游地區(qū)對排水系統(tǒng)的維護以防止旁遮普邦水澇加劇或本來肥沃的土地鹽堿化。PIC還負責無線電臺的傳訊。目前,PIC專員正在協(xié)商數座大型水壩的設計和建設,包括杜爾哈斯迪(Dulhasti)電站 (390MW)、吉申根加(Kishanganga)電站(330MW)和烏里2號電站(280MW)。

當 PIC出現不能解決的事項時,有很多沖突解決機制可以利用,首先,沖突事項被送往成員國的外事秘書以進行雙邊協(xié)商。在協(xié)商期間,PIC的專員協(xié)助外事秘書的工作,就技術細節(jié)方面進行談判。一旦爭議得以解決,即將協(xié)議送往 PIC進行落實。如果外事秘書也不能解決問題,那么就指派中立的專家進行解決。第 3個途徑是委托由7個裁判員組成的仲裁法庭。到目前為止,合作國在 PIC范圍內解決了大部分問題,然而有一個事項是由國家外事秘書解決的,有一個沖突是由第三方專家組解決的,目前外事秘書正在處理另一事項。無論使用哪種沖突解決機制,在所有的協(xié)商談判階段,PIC專員始終要參與其中,利用 PIC的職能為協(xié)商提供便利。例如,如果在協(xié)商過程中,專員們認為有必要對爭議的項目進行審查,他們就利用 PIC的監(jiān)督職能展開審查。為了展示沖突解決機制的操作流程,以下章節(jié)對薩拉爾項目、伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運項目和巴格里哈爾壩進行討論。

4.2 薩拉爾項目的調解

印度在20世紀 60年代中期首次提出修建多用途薩拉爾壩,1970年,印度向 PIC提交了其設計方案。薩拉爾項目包括建設兩座壩、1條引水渠和一個跨越杰納布河的電站。經過5 a的協(xié)商和對建設站點的多次走訪,專員們無法就水壩的地址、高度、分水閘和蓄水等問題達成一致意見。巴基斯坦擔心水壩的修建將導致印度控制河流的流量,因此而威脅巴基斯坦的灌溉渠道,另外還擔心水壩的修建將會給印度帶來戰(zhàn)略優(yōu)勢。

1975年,專員們將這些問題轉交給外事秘書,隨后在伊斯蘭堡和新德里展開了多輪談判和協(xié)商,第1輪協(xié)商在印度河專員及其專家組之間進行,第2輪在外事秘書之間進行。在正式會議之間,印度河專員額外地增加了 4次會議,利用 PIC的機構職能對建設站點進行審查。在1976年10月的1次會議上,兩個外事秘書達成協(xié)議,1978年 4月11日,兩國就薩拉爾壩的修建簽署了正式協(xié)議。協(xié)議同意對薩拉爾項目進行設計修改。修改設計是為了將印度用水對巴基斯坦洪澇干旱的影響降到最低。

4.3 伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運項目的調解

伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運項目又是另一個需要啟動沖突解決機制來調解的項目。該項目計劃在杰赫勒姆河上克什米爾山谷以北的伍拉爾湖湖口修建1座高134 m的壩、兩個水閘門和1個12m寬的通航船閘。正如一位被派往巴基斯坦的前印度專員所說的那樣:這是一項重要的工程,但所承受的壓力也很大。印度希望達到幾個目標,首先,印度尋求改進巴勒穆拉(Baramullah)和斯利那加(Srinagar)兩座城市之間22 km河道10月到2月份的航運狀況,并為水果和木材的運輸提供便利。其次,所修建的壩能夠保證有規(guī)律的排水以確保兩座下游電站,即杰赫勒姆河下游電站和莫霍拉(Mohara)電站能夠常年滿負荷地發(fā)電。最后,印度計劃建造一座發(fā)電能力可達到 900MW的大型電站,壩址就選在壩的下游。

如果伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運項目完工,將會給巴基斯坦帶來潛在的威脅,因為該工程將允許印度滯蓄杰赫勒姆河的水量長達20～30d。這就意味著印度將會人為地給巴基斯坦上百萬公頃的農田帶來洪澇干旱。印度還能控制進入巴基斯坦幾個運河項目的水體,威脅巴基斯坦旁遮普邦和辛特(Sindh)邦成百上千公頃的農田,也會威脅巴基斯坦曼格拉(Mangla)壩的發(fā)電能力。由于曼格拉壩的發(fā)電量占巴基斯坦總發(fā)電量的50%,因此,該航運工程的建設可能會對整個巴基斯坦帶來負面影響。和薩拉爾壩一樣,航運堰壩的完成將會給印度帶來軍事上的優(yōu)勢,或者能夠為印度提供通往阿乍德 -克什米爾的安全通道。

伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運項目始于1984年,由于認為該項目是在原有電站水庫以上河段修建,不在巴基斯坦擔憂范圍之內,所以有關方沒有向PIC提交該項目的研究議案。1985年2月,巴基斯坦了解到印度正在修建這個項目,而且項目已經完成了重要部分,巴基斯坦專員請求印度專員給予解釋,PIC在1986年的5月、7月和12月討論了關于堰壩建設的問題,雙方專員討論的主要問題是該項目是否像巴基斯坦專員聲稱涉及到蓄水工程或像印度專員所說只是一個航運工程。工程建設持續(xù)到1987年7月,工程完成 40%以后,在巴基斯坦的要求下印度才同意暫時停工。1998年,PIC對問題進行了長達1 a的討論。但是有些問題還是未能解決,直到1989年 3月,專員們將該事項移交給外事秘書。

外事秘書同 PIC專員一起舉行了多輪談判,最終在1991年10月最后一輪談判上達成一致意見。根據雙方協(xié)議,印度承認所修建的堰壩工程包含有蓄水項目,并且同意按 IWT的規(guī)定使用分配給它的蓄水容量。印度方面也修改了其結構設計,同意留出6.2 m不修閘門并保持固定的壩頂高程。然而,雙方卻對另外一個相關爭議不能達成協(xié)議,即吉申根加壩的修建,印度方面希望能順利修建,而巴基斯坦方面則堅決反對。1992～1998年,停止了所有關于堰壩的談判,1998年外事秘書答應重啟1992年終止的談判,如今項目仍然處于外事秘書和印度河專員之間的談判之中。

4.4 巴格里哈爾壩的調解

在西部支流杰納布河設計建壩時也首次出現了PIC和外事秘書合力也無法解決問題的情況。爭論始于1990年裝機 450MW的巴格里哈爾壩的修建,當時問題已經提交給 PIC。經過對大壩設計長達數年的談判后,專員于2003年將此事宜移交給外事秘書作進一步談判。在 PIC專員的參與下,兩國外事秘書就蓄水容量、壩高、超高、泄洪閘、發(fā)電限制水位等進行了談判。如薩拉爾壩和伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運項目一樣,巴基斯坦方面擔心巴格里哈爾壩的設計會增加印度控制杰納布河流量的能力,并且在耕種季節(jié),剝奪巴基斯坦農民獲得水源的權力。然而,對于能源匱乏的印度,耗資10億美元的巴格里哈爾項目對于滿足其不斷增長的用電需求是很重要的,尤其會緩解查謨 -克什米爾地區(qū)的用電緊張局面。盡管查謨 -克什米爾地區(qū)的發(fā)電容量為7487MW,但其實際發(fā)電容量只有1361.45 MW,并且大部分電能被輸入中心電網,配送給印度的其他地區(qū)。因此,無論從政治上還是從經濟上,印度需要加大查謨 -克什米爾地區(qū)水電容量。

在 PIC參與下進行的外事秘書級的多輪談判進展甚微。與伍拉爾湖壩/圖爾布爾航運項目不同,印度方面拒絕停止或放緩水壩的修建,直到雙方達成妥協(xié)。實際上,在2005年以前,大部分的工程,包括60%的電站工程和 35%的水庫工程已經完建。根據IWT規(guī)定,如談判出現僵局,可以選擇將問題提交給中立國專家予以解決。2005年1月15日,巴基斯坦通知世界銀行出現了分歧,正式啟動了中立國專家機制。

根據 IWT,世界銀行在促進沖突解決機制方面的角色是列出一份能夠執(zhí)行中立國專家職能的專家的名冊。根據 IWT的程序,世界銀行為印度和巴基斯坦提供了 3位候選人,兩國從中選擇了瑞士專家雷蒙德拉菲特(Raymond Lafitte)。拉菲特于2005年5月正式上任并于同年 6月在巴黎會見各國代表以開始其調查。在會議的進程中,各國同意呈述其答復及反駁意見后以書面?zhèn)渫浀男问较蛑辛鴮＜艺故酒淞觥＝粨Q備忘錄后,各國同專家又進行了 4輪會談。在印度專員的陪同下,專家組對巴格里哈爾壩的施工現場和魯爾基(Roorkee)的大壩模型進行了考察,在此期間,印度和巴基斯坦的代表團由高級政府官員組成,包括水電部部長、水委會委員長和律師,以及印度河管委會的長官等。經過18個月的調查,拉菲特于2007年2月12日向印度和巴基斯坦駐瑞士的大使提交了最終裁斷。

印巴兩國請中立國專家就其關于巴格里哈爾壩修建的 6點分歧給出裁斷。巴基斯坦認為大壩最大排洪能力應該為14900m3/s,而不是印度計算的16500m3/s。拉菲特指出因洪水分析的不確定性,以及氣候變化可能增加未來洪水發(fā)生的幾率,確定“審慎的”方案是使用16500m3/s。為了將印度控制河流水流的能力降到最低,巴基斯坦堅持要求巴格里哈爾壩保留不上閘門的泄洪道。印度考慮到控制洪水和管理大量淤積泥沙的需要,認為有必要給泄洪道裝上閘門。拉菲特認為需要納入 IWT談判時尚未出現的現有最新技術和標準。如果采用了新技術,拉菲特贊同印度閘控泄洪道的需要。這個決定又導致了另一問題的發(fā)生,即帶閘門的泄洪閘應該安裝在什么位置?巴基斯坦堅持認為,目前設計的泄洪道的位置不是最高的,拉菲特認為印度泄洪道的位置的選擇“設計可靠、經濟,便于施工和運行?！?/p>

另外,巴基斯坦擔心印度控制杰納布河的能力與日俱增,認為印度設計的巴格里哈爾壩的 3750萬 m3的蓄水量也不合理,應該改為 622萬 m3。拉菲特認為蓄水庫容應該減少為 3250萬 m3,并且死水位應該在原來設計的基礎上增加1m。中立國專家還解決了其他兩個有爭議的事項,即超高的高度和電站進水口高程,只對原來的設計進行了輕微的調整,巴格里哈爾壩原來設計的超高為4.5m,但是專家根據新技術設計,認為超高應降低1.5m。

根據 IWT,中立國專家的裁斷對兩國均有約束力,印巴雙方都同意服從裁斷,并且在此過程中雙方都需要做出讓步以便能進行合作。印度方面承諾更改巴格里哈爾壩建設方案,當然會招致經濟方面的損失,項目更改方面所增加的額外花費大約是10億美元。巴基斯坦認為水壩的修建對他們來說也是潛在的損失,因為它增加了印度控制杰納布河流量的能力。

應該注意到將分歧提交給中立國專家處理的決定對 IWT和國家保持合作的能力均不構成威脅,相反,通過該機制,可以解決具有高度爭議性的問題,使各國能夠選擇談判途徑以防止合作破裂。因此可以得出:在成員國之間管理印度河方面,PIC成功履行了其職責,且成效顯著。

5 結 語

本研究目的在于:首先,與一般認為印巴兩國管理印度河水系的合作是被動合作的觀點相反,本文認為兩國在印度河管理方面的合作是積極的。多年來,印度改變了某些行為以減少巴基斯坦的擔心,巴方也調整了自己的某些行為以做出讓步。這種雙方行為調整的合作也包括雙方愿意接受因遵重對方意愿所蒙受的損失。

其次,本文試圖說明印巴雙方在印度河水系管理方面一直維持著合作。為方便 PIC專員開展其日常工作,他們能夠直接進行溝通和交流,并且能夠定期舉行會議。PIC也能夠監(jiān)督對河流的開發(fā),這可增進雙方的信任。由于管理國際性河流涉及到持續(xù)的爭端,當出現問題時,成員國需要有沖突解決機制。PIC有很多可用的機制來解決爭端,這為印巴雙方和平地管理印度河長達 40多年創(chuàng)建了平臺。

最后須指出,機構的規(guī)劃非常重要。換句話說,機構或河流委員會得到授權有助于沿河各國進行合作。即,如果河流管理委員會能夠定期會晤,并且有監(jiān)督權力、沖突解決機制和直接對話機制,那么就能夠幫助各國減少合作中的障礙,其意義相當重要,因為現有經驗證明,國家間傾向于建立委員會對國際性河流進行管理。由于委員會得到授權可以提高其執(zhí)行力,因此各國需要在協(xié)商其規(guī)劃設計方面做出更多努力。