呂榮杰，楊戰(zhàn)社

(1.西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院，陜西 西安 710055;2.西安楊凌示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)局，陜西 西安 712100)

1 建立城市土地儲(chǔ)備制度的背景

孔子說(shuō)“有恒產(chǎn)者必有恒心”，在古人看來(lái)最重要的恒產(chǎn)就是房產(chǎn)和地產(chǎn)，作為一種自然資源，土地的資產(chǎn)性質(zhì)在現(xiàn)代社會(huì)不斷凸顯，已成為一種可以保值增值的投資品而被人們爭(zhēng)相持有，作為一種極其稀缺而又不可再生且人人都需要的自然資源，它的配置方式關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)人的生活，實(shí)踐證明對(duì)于這種資源的配置決不可只靠市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)來(lái)完成，政府對(duì)于土地資源分配的調(diào)節(jié)和控制歷來(lái)都是政府職能的重要組成部分，無(wú)論在社會(huì)主義國(guó)家還是在資本主義國(guó)家，政府憑借其行政權(quán)力介入土地市場(chǎng)是極其有必要的，也是完善土地市場(chǎng)、均衡土地供應(yīng)、使土地資源得到可持續(xù)開發(fā)利用的唯一有效保證。政府對(duì)于土地市場(chǎng)調(diào)控能力的弱化會(huì)導(dǎo)致大量的土地投機(jī)行為和資源的壟斷行為，非常不利于資源的有效分配和社會(huì)的安定。

根據(jù)中國(guó)建設(shè)銀行發(fā)布的研究報(bào)告指出，2001年初至2007年5月份，房地產(chǎn)開發(fā)商累計(jì)購(gòu)置土地面積21.62億平方米，但實(shí)際僅完成開發(fā)12.96億平方米，不足購(gòu)置面積的60%，相當(dāng)數(shù)量的土地被囤積和倒賣。

對(duì)于土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷是我國(guó)憲法賦予中央政府的一種權(quán)力，同時(shí)也是政府作為土地資源分配調(diào)節(jié)主體的一種職能，但是由于目前我國(guó)土地供應(yīng)中存在的大量問(wèn)題使得政府并不完全具備從總量上控制土地供應(yīng)的能力，各種隱形的及非法的多頭土地供應(yīng)渠道弱化了政府的調(diào)控能力，開發(fā)商大肆囤積倒賣土地的行為嚴(yán)重?cái)_亂了政府宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行，造成了土地供應(yīng)的無(wú)效供給，抬高了商品房?jī)r(jià)格，鑒于此建立并推廣土地儲(chǔ)備制度是極其有必要的也是土地供應(yīng)制度改革的必然趨勢(shì)。

2 我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展歷程

2.1 土地儲(chǔ)備的定義

土地儲(chǔ)備在國(guó)外通常被稱為“Land Banking”或“Public Land Banking”。荷蘭、瑞典、法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等很多國(guó)家和地區(qū)實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，由于各國(guó)的自然條件、歷史文化背景、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度等方面存在差異，實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的動(dòng)機(jī)和追求的目標(biāo)也不完全相同，因此，各國(guó)學(xué)者對(duì)土地儲(chǔ)備并未形成一個(gè)統(tǒng)一的定義，中國(guó)政府也并未給出土地儲(chǔ)備的詳細(xì)定義，只是作為一種制度在全國(guó)各地推廣，下面引用兩種國(guó)內(nèi)比較成熟的定義:

(1)杭州市人民政府1999年3月發(fā)布的第137號(hào)文《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》認(rèn)為:“本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)本辦法的規(guī)定，將需盤活的土地收回、收購(gòu)予以儲(chǔ)存，并通過(guò)前期開發(fā)利用和受政府委托預(yù)出讓等形式，盤活存量土地資產(chǎn)的行為?！?/p>

(2)青島市人民政府1999年7月29日發(fā)布的第160號(hào)文《關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的通知》認(rèn)為:“土地儲(chǔ)備制度，是政府依照法定程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過(guò)收購(gòu)、收回、置換和征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)，并予以儲(chǔ)存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營(yíng)管理制度。”

這里筆者不對(duì)土地儲(chǔ)備進(jìn)行定義，只是對(duì)目前各國(guó)土地儲(chǔ)備的一般程序及目的進(jìn)行相關(guān)的說(shuō)明，以期從這些說(shuō)明中使讀者對(duì)土地儲(chǔ)備制度有一個(gè)大致的了解，目前實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的國(guó)家對(duì)于土地儲(chǔ)備的實(shí)施程序基本是一致的，大致流程就是政府使用強(qiáng)制性的行政手段或者采取談判形式通過(guò)收回、收購(gòu)、置換、征用、轉(zhuǎn)制等方式將存量土地從分散的土地所有者手中集中起來(lái)，經(jīng)過(guò)前期開發(fā)整理達(dá)到“三通一平”或者“七通一平”的建設(shè)條件后進(jìn)入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)，然后有國(guó)土資源管理或其委托部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋啬甓裙?yīng)計(jì)劃和城市規(guī)劃通過(guò)出讓或劃撥的形式向市場(chǎng)供應(yīng)土地，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求，確保政府切實(shí)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)(圖1)。

2.2 實(shí)施土地儲(chǔ)備的目的

世界上各個(gè)國(guó)家都是根據(jù)其特定的目的引入土地儲(chǔ)備制度的，國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地所有制情況等的差異都會(huì)影響本國(guó)的土地儲(chǔ)備法規(guī)及制度，例如瑞典，其引入土地儲(chǔ)備是為了收回政府的土地管理權(quán)，阻止移民狂潮，改善居民居住條件。而韓國(guó)則是為了滿足公共事業(yè)的發(fā)展，提高土地利用效率，積極引導(dǎo)城市健康發(fā)展。法國(guó)實(shí)行土地儲(chǔ)備則是因?yàn)閲?guó)內(nèi)土地投機(jī)情況嚴(yán)重，政府欲借助于土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度加強(qiáng)政府對(duì)于土地供應(yīng)的管制。

圖1 城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行方式

在我國(guó)，城市土地儲(chǔ)備機(jī)制的建立是城市政府為培育和規(guī)范土地市場(chǎng)，盤活企業(yè)等存量土地資產(chǎn)，促進(jìn)存量土地進(jìn)入市場(chǎng)，優(yōu)化土地資源配置，理順政府與企業(yè)等之間土地收益分配，有效解決土地?zé)o償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問(wèn)題等而主動(dòng)進(jìn)行制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)新的政策工具，是政府調(diào)控城市土地市場(chǎng)、優(yōu)化配置城市土地和保證國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值的重要機(jī)制，我國(guó)實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的目的主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

2.2.1 實(shí)施土地供給總量控制，促進(jìn)土地市場(chǎng)供需平衡

從新中國(guó)成立以后的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里我國(guó)一直實(shí)行的是土地供應(yīng)的雙軌制，出讓與劃撥并存，協(xié)議出讓與公開出讓并存，土地審批權(quán)限下放，結(jié)果導(dǎo)致的是土地的多頭供應(yīng)及土地市場(chǎng)的極度混亂，土地使用審批程序非常不規(guī)范，全國(guó)與土地審批相關(guān)的違法行為屢禁不止并且有逐年上升的趨勢(shì)，為此，國(guó)務(wù)院在1992年11月下發(fā)了《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)在深化土地使用制度改革的同時(shí)，加強(qiáng)出讓土地使用權(quán)的集中統(tǒng)一管理，提高土地的供應(yīng)效率。

2.2.2 盤活存量土地資源，努力消化閑置土地

我國(guó)的土地資源極其缺乏而需求卻非常巨大，因此努力完善土地供應(yīng)制度、增強(qiáng)土地的有效開發(fā)利用是一件利國(guó)利民的大事，但是目前我國(guó)存在著極其嚴(yán)重的浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象，諸如開發(fā)商囤地靜待升值、炒賣地皮、或者為了規(guī)避相關(guān)法規(guī)的制裁而只開挖基坑卻不進(jìn)行后續(xù)建設(shè)等，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2004年全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)閑置、空閑和批而未供的土地2637 km2，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%，其中房地產(chǎn)庫(kù)存土地達(dá)1000 km2，北京市當(dāng)年開發(fā)商手中的土地有94 km2，為前一年全市開發(fā)土地面積的15倍。因此對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)要解決目前的土地短缺問(wèn)題最重要的并不是增加土地供應(yīng)量，而是提高市場(chǎng)存量土地的利用效率。

2.2.3 積極探索土地出讓方式，確保城市土地保值增值

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的土地“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)”的供給制度嚴(yán)重阻礙了土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，土地的無(wú)償劃撥及流轉(zhuǎn)的不規(guī)范性使得大量的國(guó)有資產(chǎn)流失，政府并未從作為土地所有者的身份中獲益，土地儲(chǔ)備制度的建立增加了政府可供應(yīng)土地的數(shù)量及定價(jià)的能力，通過(guò)有償出讓的方式還原了土地資源的市場(chǎng)價(jià)值，增加了政府的財(cái)政收入。

2.3 我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的建立

土地儲(chǔ)備最早起源于1896年，當(dāng)時(shí)荷蘭的阿姆斯特丹市在工商界的支持下購(gòu)置土地儲(chǔ)備，以解決城市發(fā)展中的土地需求問(wèn)題，我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的建立可以分為三個(gè)階段:

2.3.1 試點(diǎn)階段

我國(guó)城市土地儲(chǔ)備起步較晚，20世紀(jì)80年代初，香港最早開始構(gòu)建土地儲(chǔ)備制度。90年代中期，上海、深圳、杭州、青島、南通、武漢等城市在改革中率先試點(diǎn)。1996年8月，國(guó)內(nèi)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在上海市誕生。1997年8月，杭州啟動(dòng)了土地儲(chǔ)備制度。

2.3.2 推廣階段

1999年6月，國(guó)土資源部轉(zhuǎn)發(fā)了《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》和《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的通知》，并向全國(guó)推廣兩地的土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)。2000年10月底，全國(guó)絕大多數(shù)省(區(qū)、市)都紛紛建立起土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)［2001］15號(hào)文);2002年5月，國(guó)家國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部第11號(hào)令，2002年7月1日生效)。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于“有條件的地方要試行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度”的要求和國(guó)土資源部“擬用商業(yè)的土地必須通過(guò)拍賣或公開招標(biāo)的方式出售”的規(guī)定，全國(guó)250多個(gè)城市開始陸續(xù)推行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，各地方結(jié)合本地實(shí)際情況陸續(xù)建立了相應(yīng)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——土地儲(chǔ)備中心，土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)對(duì)土地實(shí)行統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)，嚴(yán)格控制供地總量。到2001年10月，全國(guó)已有1002個(gè)市(縣)建立了土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，1604個(gè)市(縣)建立了重大事項(xiàng)集體決策制度，1435個(gè)市(縣)開展了土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣，截至2005年，全國(guó)已設(shè)立土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)1700余家，累計(jì)收購(gòu)?fù)恋乜偯娣e超過(guò)1533 km2，投入收購(gòu)?fù)恋乜傎M(fèi)用達(dá)1965億元。同時(shí)，通過(guò)土地開發(fā)整理，已使426 km2“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，投入開發(fā)整理總費(fèi)用達(dá)741億元。建立和完善我國(guó)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度已成為各級(jí)人民政府的一大要?jiǎng)?wù)，儲(chǔ)備土地已成為招、拍、掛方式出讓土地的主要來(lái)源。

2.3.3 正式實(shí)施階段

2004年10月21日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》(國(guó)發(fā)［2004」28號(hào))規(guī)定，必須正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，強(qiáng)化節(jié)約利用土地，深化改革，健全法制，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，進(jìn)一步完善符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度。為此，很多城市開始成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，城市土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速開展，各地開始探索適合本地區(qū)的土地儲(chǔ)備運(yùn)行制度。截止2004年12月，全國(guó)成立了1700多家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

3 我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度實(shí)施中存在的問(wèn)題

雖然土地儲(chǔ)備制度一建立，就已經(jīng)在全國(guó)大小城市得到推廣，并且取得了階段性成果。但是，在許多城市一哄而上實(shí)施土地儲(chǔ)備的過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些比較突出的問(wèn)題。

3.1 土地收購(gòu)中的尋租問(wèn)題

近些年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐逐漸加快，建設(shè)用地短缺的問(wèn)題也越來(lái)越突出，其直接后果就是地價(jià)的不斷上漲，因此作為土地收購(gòu)儲(chǔ)備的具體執(zhí)行者的各級(jí)地方政府很容易在處理土地資源的可持續(xù)利用與當(dāng)前的土地收益之間的關(guān)系時(shí)出現(xiàn)短視行為，為了本屆政府的考核政績(jī)及土地收益，當(dāng)屆政府可能會(huì)最大量征用土地，出現(xiàn)“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，這樣，作為本屆政府和下一屆政府之間實(shí)際上可能存在著用地利益沖突的問(wèn)題，即“一個(gè)城市的可征地范圍并不是可以無(wú)限制擴(kuò)張的，本屆政府征用過(guò)多的土地，則下一屆以至以后各屆的土地征用都會(huì)受到影響，進(jìn)而在地方政府土地收益關(guān)系中，在地方政府財(cái)政收入方面都會(huì)存在不同程度的影響。”尋租問(wèn)題不僅僅表現(xiàn)在地方政府各屆執(zhí)政者之間，同樣表現(xiàn)在政府和農(nóng)村集體之間。已成為我國(guó)土地供應(yīng)制度改革中出現(xiàn)的重要問(wèn)題。

3.2 土地收購(gòu)價(jià)格內(nèi)涵不明確

在城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的各環(huán)節(jié)中，收購(gòu)或征用價(jià)格的確定是一個(gè)非常敏感的問(wèn)題，因?yàn)槭召?gòu)價(jià)格牽涉著政府和被收購(gòu)方之間的利益分配問(wèn)題，其中對(duì)土地價(jià)格的理解又分兩種情況:一是土地原用途價(jià)格;二是土地規(guī)劃條件或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格。收購(gòu)價(jià)格內(nèi)涵界定主要是明確土地收購(gòu)價(jià)內(nèi)涵構(gòu)成中應(yīng)包括上述幾個(gè)部分，由于各城市制定的土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度實(shí)施辦法中均沒有明確給予界定，收購(gòu)雙方對(duì)于收購(gòu)價(jià)格確定存在巨大分岐。被收購(gòu)方的要價(jià)通常分為兩種類型:一是按規(guī)劃用途開發(fā)預(yù)期收益的市場(chǎng)價(jià)格確定土地收購(gòu)價(jià)格:二是以企業(yè)自身需要解決的問(wèn)題，如職工安置、企業(yè)搬遷異地經(jīng)營(yíng)及債務(wù)處理等所需費(fèi)用作為確定土地收購(gòu)價(jià)格的依據(jù)。原則上希望以較高的價(jià)格被收購(gòu)，而對(duì)于收購(gòu)方政府或政府授權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)(土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心則更多的是關(guān)注收購(gòu)價(jià)格對(duì)出讓價(jià)格的影響和收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中的資金平衡問(wèn)題)原則上希望收購(gòu)價(jià)格盡可能偏低，以能較好地控制土地一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格，盡可能體現(xiàn)國(guó)有土地收益。收購(gòu)方對(duì)土地收購(gòu)價(jià)格的低期望價(jià)與被收購(gòu)方對(duì)土地價(jià)格的高期望價(jià)，構(gòu)成了土地收購(gòu)儲(chǔ)備中難以調(diào)和的矛盾。目前國(guó)內(nèi)比較典型的土地儲(chǔ)備模式大致有三種，其中政府主導(dǎo)型的南通模式被廣泛采用，在土地收購(gòu)的價(jià)格問(wèn)題上，政府利用其行政權(quán)力強(qiáng)行定價(jià)，被收購(gòu)者不具有與政府就價(jià)格進(jìn)行平等協(xié)商的權(quán)利，雖然這種方式的實(shí)施效果較好但是卻損害了土地原持有人的收益權(quán)，如何合理確定收購(gòu)價(jià)格已成為了我國(guó)土地儲(chǔ)備制度尚需完善的一個(gè)方面。

3.3 土地補(bǔ)償形式單一，補(bǔ)償內(nèi)容不合理

土地收購(gòu)過(guò)程中，土地征地補(bǔ)償形式單一，短期行為嚴(yán)重。土地被征用后，農(nóng)民一般由村集體經(jīng)濟(jì)組織采取一次性補(bǔ)償一定費(fèi)用的方式進(jìn)行安置，沒有從提高失地農(nóng)民“造血”功能，幫助提高農(nóng)民素質(zhì)、拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道上下功夫。而且，由于土地補(bǔ)償與農(nóng)村社會(huì)保障制度脫節(jié)，沒有從農(nóng)民的生存和發(fā)展上思考。短期內(nèi)失地農(nóng)民暫不會(huì)存在生計(jì)問(wèn)題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一些適應(yīng)性較差，勞動(dòng)技能差的農(nóng)民將會(huì)出現(xiàn)因失地致貧，由于征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不合理，扭曲了征地補(bǔ)償?shù)臋C(jī)理，從而產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題。這樣的征地補(bǔ)償辦法，難以保證失地農(nóng)民維持過(guò)去的生活水準(zhǔn)。

3.4 城市土地儲(chǔ)備的資金支持體系不健全

價(jià)值高昂是土地商品的一大特性，這就決定了土地商品的每一次交易都需要大量資金，因而城市土地儲(chǔ)備制度的啟動(dòng)及實(shí)施都需要巨額資金。在城市土地征購(gòu)中，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、轉(zhuǎn)制、到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來(lái)。無(wú)論是征用農(nóng)地還是收購(gòu)城市土地都需要土地儲(chǔ)備中心墊付大量資金，才能把土地納入儲(chǔ)備體系。土地儲(chǔ)備中心在啟動(dòng)階段需大量的資金，否則土地儲(chǔ)備量就會(huì)偏小，對(duì)土地市場(chǎng)難以發(fā)揮充分的調(diào)節(jié)作用。因此，城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)轉(zhuǎn)需要充足的資金。而建立城市土地儲(chǔ)備制度的目的之一，就是要對(duì)土地儲(chǔ)備中心集中起來(lái)的土地統(tǒng)一進(jìn)行直接或間接的房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套等一系列前期開發(fā)工作，盡快使“生地”變成“熟地”，在這一過(guò)程中，同樣需要政府投入相當(dāng)數(shù)目的資金。另一方面，土地儲(chǔ)備要根據(jù)土地出讓年度計(jì)劃，有計(jì)劃地投入市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)節(jié)。當(dāng)土地儲(chǔ)備不能馬上投入市場(chǎng)時(shí)，政府保有土地就會(huì)產(chǎn)生持有成本，積壓資金，降低資金的流動(dòng)性，其中的銀行貸款還需支付高額的利息，土地儲(chǔ)備中心要繼續(xù)收購(gòu)?fù)恋鼐鸵芳哟蠊P的資金。也就是說(shuō)，在土地儲(chǔ)備維持階段，政府也需充足資金，否則將影響到土地儲(chǔ)備的保有期限，降低土地儲(chǔ)備制度的調(diào)控力度。因此城市土地儲(chǔ)備制度的實(shí)際運(yùn)作需要大量資金加以支撐。例如，杭州市截至2000年底收購(gòu)規(guī)模已達(dá)到50億元，

實(shí)際上，大多數(shù)地方政府都面臨財(cái)政吃緊的狀況，政府的財(cái)政撥款相當(dāng)有限。從國(guó)內(nèi)各城市情況來(lái)看，啟動(dòng)資金杭州市為4000萬(wàn)元，溫州市為3000萬(wàn)元，青島市、武漢市、馬鞍山市均為2000萬(wàn)元，廈門市1200萬(wàn)元，嘉興市為500萬(wàn)元，這對(duì)于土地儲(chǔ)備所需的巨額資金來(lái)說(shuō)，真可謂杯水車薪。由于我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度才剛剛起步，各土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)都沒有很厚實(shí)的“家底”和“本錢”，無(wú)法滿足土地儲(chǔ)備所需的巨額資金，影響了土地儲(chǔ)備工作的發(fā)展。

雖然我國(guó)各城市的發(fā)展水平不大一樣，各城市的土地儲(chǔ)備制度也有差異，但是各城市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源主要有三種:一是政府財(cái)政撥款，二是商業(yè)銀行貸款，三是自籌資金(圖2)。

圖2 城市土地儲(chǔ)備資金構(gòu)成

土地儲(chǔ)備資金融資渠道的單一性限制了這種制度在全國(guó)的推廣，也限制了政府的土地收購(gòu)數(shù)量以及對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使得土地儲(chǔ)備制度很難達(dá)到一個(gè)渠道進(jìn)水(政府統(tǒng)一征用、收購(gòu)和回收土地)，一個(gè)池子蓄水(政府統(tǒng)一儲(chǔ)備土地)， 一個(gè)龍頭放水(政府統(tǒng)一供地)的實(shí)施效果。因此不斷探索和完善融資渠道，降低土地儲(chǔ)備成本，建立長(zhǎng)效融資機(jī)制是當(dāng)前土地供應(yīng)制度改革中急需解決的一個(gè)問(wèn)題。

城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度建立后，政府通過(guò)抓“土地收購(gòu)權(quán)”和“土地批發(fā)權(quán)”，抓土地和資金兩個(gè)要素，加強(qiáng)了對(duì)市區(qū)土地供應(yīng)和土地市場(chǎng)調(diào)控的能力，但是由于我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)制建立時(shí)間短，又缺乏可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，加之我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行的土地?zé)o償劃撥制度形成的大量產(chǎn)權(quán)不明的存量土地，使得土地收購(gòu)面臨著許多困難，土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施目前在我國(guó)還處于探索階段，因此必然會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題，而不斷探索和完善與儲(chǔ)備制度相配套的拆遷安置、征地補(bǔ)償、收購(gòu)定價(jià)制度則是發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度作用的前提條件。

［1］張慶佳，林依標(biāo).土地的有效供應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)的影響分析［J］.福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版).2008(4)

［2］張海旺，席念霞.房地產(chǎn)用地短缺之謎［J］.中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2005(10)

［3］劉中平.城市土地儲(chǔ)備機(jī)制的構(gòu)建及其模型研究［D］.西北工業(yè)大學(xué)，2007

［4］母小曼.我國(guó)土地收購(gòu)儲(chǔ)備的運(yùn)行機(jī)制研究［D］.重慶大學(xué)，2009