張向達(dá)，劉儒婷，胡 鵬，呂珊珊

(1.東北財經(jīng)大學(xué)MBA學(xué)院，遼寧 大連 116025;2.東北財經(jīng)大學(xué)研究生院，遼寧 大連 116025)

2010年10月，歷時三年經(jīng)全國人大常委會四次審議的《社會保險法》終獲通過。在第八章第六十四條中規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。至此，全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險基金被賦予了法律效力。實際上在1998年，國務(wù)院在決定中央財政向地方適當(dāng)補(bǔ)助的同時，就要求加快實行省級統(tǒng)籌，對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實行省級垂直管理。但直到目前為止，全國只有北京、上海、吉林、陜西、云南等少部分省市實現(xiàn)了較規(guī)范的省級統(tǒng)籌，即基金在全省 (自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度，而大部分地區(qū)仍然實行地(市)級或縣級統(tǒng)籌。較低統(tǒng)籌層次會給基本養(yǎng)老保險政策的全面實施帶來諸多問題。本文在分析基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次提高所面臨的障礙的基礎(chǔ)上，提出了一條實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的思路。

一、基本養(yǎng)老保險基金管理現(xiàn)狀及對比

目前，中國社會保險基金管理總體上的情況是由多部門協(xié)同共管，實行“稅務(wù)和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)收、財政管、勞動支、審計查”的管理模式。在養(yǎng)老保險基金征收方面，基金來源主要由單位和個人繳費部分、財政補(bǔ)貼部分、轉(zhuǎn)移收入部分和利息收入部分組成。其中單位和個人繳費部分是基金收入的主要來源。而財政補(bǔ)貼部分通常以“暗補(bǔ)”的形式由國庫直接劃入同級財政專戶。單位和個人養(yǎng)老保險費的征繳主要通過兩個途徑進(jìn)行：一是由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收;二是由稅務(wù)部門代為征收。目前全國共有19個省、市由地稅部分負(fù)責(zé)征收養(yǎng)老保險基金。無論采用哪種征收方式，所收資金都將納入養(yǎng)老保險基金財政專戶。在養(yǎng)老保險基金投資管理方面，從風(fēng)險控制角度出發(fā)，目前中國只允許養(yǎng)老保險基金投資于國家債券和銀行存款，或者存入財政專戶，不做投資。在養(yǎng)老保險基金預(yù)算管理方面，2010年1月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》 (國發(fā) ［2010］2號)，決定試行養(yǎng)老保險等社會保險基金預(yù)算，旨在加強(qiáng)基金管理，規(guī)范養(yǎng)老保險基金等收支行為，明確政府責(zé)任，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。財政部還發(fā)布《社會保險基金預(yù)算編制手冊 (實行)》以指導(dǎo)各地區(qū)預(yù)算編制工作，2010年社會保險預(yù)算編制工作已經(jīng)在全國展開。在養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理方面，1997年中國開始實行養(yǎng)老保險基金收支兩條線管理模式，財政部門對社會保險基金進(jìn)行管理和運(yùn)行，并承擔(dān)一定的監(jiān)管職能。1998年，勞動和社會保障部又設(shè)立社會保險基金監(jiān)督司，各級勞動和社會保障部門也設(shè)置相應(yīng)的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成以國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督、專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督、內(nèi)部控制、司法部門監(jiān)督、社會監(jiān)督并存的多主體的社會保險基金監(jiān)管系統(tǒng)。

從1997年開始，政府努力建立統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑來使用基金的高層次社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度。但是由于已經(jīng)存在多年的分離養(yǎng)老保險制度，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險歷史債務(wù)、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平等方面的巨大差距，以及中央、地方、個人等不同的利益格局，嚴(yán)重阻礙了統(tǒng)籌層次的提高。本文就上海、廣東、遼寧、西藏四個省市的養(yǎng)老保險基金管理政策以及替代率、制度撫養(yǎng)比、待遇水平等幾個養(yǎng)老金相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行對比 (如表1所示)，分析中國養(yǎng)老保險基金管理現(xiàn)狀。

表1 上海、廣東、遼寧、西藏基本養(yǎng)老保險基金制度及主要指標(biāo)對比

由表1可以看出，上海、廣東、遼寧、西藏四省(市)的基本養(yǎng)老保險基金無論在制度上還是在基金各指標(biāo)上都存在較大的差異。在繳費基數(shù)上，目前各省執(zhí)行的政策較統(tǒng)一，基本上都是職工以本人上年度實際月平均工資總額為基數(shù)，而企業(yè)則以全部職工個人繳費基數(shù)之和為基數(shù)。在繳費比例上，呈現(xiàn)的規(guī)律是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的繳費比例越低，反之亦然。廣東省珠江三角洲地區(qū)企業(yè)的繳費率大多集中在10%左右。在養(yǎng)老金計發(fā)辦法上，各省都根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)［2005］38號)的精神，實行“新人新辦法，老人老辦法”的新養(yǎng)老金計發(fā)辦法，但是每個地區(qū)劃定“新人”和“老人”的界限是不同的。替代率、待遇水平兩個指標(biāo)用來描述各地區(qū)退休金水平高低情況，基金累計結(jié)余用來衡量各地區(qū)基金應(yīng)對養(yǎng)老風(fēng)險能力，制度撫養(yǎng)比描述的是各地區(qū)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和壓力問題。從這四個指標(biāo)的數(shù)據(jù)可以看出四個地區(qū)的養(yǎng)老壓力、對抗養(yǎng)老風(fēng)險能力和養(yǎng)老金待遇水平都是不同的。所以從整體上看，各省市之間的養(yǎng)老保險情況相同之處相對較少，迥異之處居多，這給基金統(tǒng)籌層次的提高帶來了障礙。

二、提高基金統(tǒng)籌層次的障礙分析

1.區(qū)域間保障水平差異較大

中國在建立社會保險制度初期，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會等因素存在很大差距，中央政府授權(quán)各地方政府制定社會保險制度，所以各地方政府都有權(quán)制定政策，導(dǎo)致了目前中國社會保險制度政策的地區(qū)間差異性較大，并且各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距，所以基本養(yǎng)老保險待遇水平存在較大的差異。而且尚有相當(dāng)部分省區(qū)基金還處于市 (縣)級統(tǒng)籌層次，因此即使在同一省內(nèi)部養(yǎng)老金待遇不同也是常見的，給實行全國統(tǒng)籌客觀上造成了很大的困難。同時，待遇差異很容易引起不同地區(qū)職工和退休人員的攀比心理，引起利益摩擦，不利于社會穩(wěn)定，也不利于社會保險制度的規(guī)范和完善。如2008年，北京基本養(yǎng)老金待遇為人均20 028元/年，上海人均17 844元/年。而相對地，黑龍江省和江西省的基本養(yǎng)老金待遇則為10 572元/年和10 272元/年，如表2所示。

表2 2008年分地區(qū)企業(yè)參保退休人員基本養(yǎng)老保險待遇水平 單位：元/月

從表2可以看出，青海省、新疆維吾爾自治區(qū)的退休人員養(yǎng)老金待遇較高，西藏自治區(qū)的養(yǎng)老金待遇甚至達(dá)到了1 748元，成為全國第一?？剂筐B(yǎng)老金待遇水平的另一個重要指標(biāo)是養(yǎng)老保險替代率，其具體數(shù)值通常通過退休人員的平均養(yǎng)老金除以在職職工的平均工資收入獲得。表3是中國2008年分地區(qū)養(yǎng)老保險替代率情況。

表3 2008年各地區(qū)養(yǎng)老保險替代率情況

從表3可以看出2008年中國各省 (市、區(qū))基本養(yǎng)老保險替代率在34%—57%之間，多數(shù)集中在45%左右。與2003年56.32%的基本養(yǎng)老保險替代率相比已經(jīng)有了較大的下降。養(yǎng)老金替代率的適度性要依據(jù)國家養(yǎng)老保險改革目標(biāo)，養(yǎng)老金給付的指數(shù)調(diào)節(jié)、地區(qū)居民生活水平等許多因素而定［1］。此外，為了進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，我們還必須注意以下兩個問題：一是進(jìn)一步縮小各地區(qū)的養(yǎng)老金替代率差距，使不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)養(yǎng)老保險的順利融合成為可能，在這種可能性下，我們是執(zhí)行較高的替代率水平，還是選取適中的替代率水平，抑或是考慮較低的替代率水平。二是在考慮替代率問題時，還要結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r水平因素和保證基本生活水平標(biāo)準(zhǔn)和總體的保障水平。

2.基金結(jié)余水平不均

2009年底，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余約為1.3萬億元，而在同一年基本養(yǎng)老保險基金支出8 894.4億元，可以得出即使在全國統(tǒng)籌的情況下，利用有限的基金累計結(jié)余也不能全面提高參保者待遇至較高水平。表4是2009年中國省級基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余情況，試圖說明中國目前各地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模和結(jié)構(gòu)失調(diào)情況。

表4 2009年分地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余情況 單位：億元

表4的數(shù)據(jù)顯示，2009年各省 (自治區(qū))都有不同程度的結(jié)余，省級層面上存在結(jié)余的主要原因是：最近幾年中國基本養(yǎng)老保險參保率逐年增加。但依然可以看出各地區(qū)的結(jié)余規(guī)模仍存在較大差異，從基金結(jié)余絕對數(shù)量上看，廣東省結(jié)余最多達(dá)到333.4億元，而最少的西藏自治區(qū)結(jié)余則僅為2.1億元。從基金短期的結(jié)余上分析，中國基本養(yǎng)老保險基金是安全的;長遠(yuǎn)來看，從2022年開始中國將結(jié)束人口紅利期，人口開始大幅下降，到那時基本養(yǎng)老保險基金支出將會大幅度增多?；鸱e累較少的地區(qū)將會更容易面臨支付危機(jī)，產(chǎn)生入不敷出的局面。目前中國不同地區(qū)的養(yǎng)老金待遇也是不同的，養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次提高之后，在平衡地區(qū)間待遇水平時必然會面臨著兩個選擇：其一是提高經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)參保者待遇，其二是降低經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)參保者待遇，如此才能完成平衡。而養(yǎng)老基金的有限性和養(yǎng)老金待遇剛性是一個矛盾點，待遇剛性決定了不能強(qiáng)行直接降低經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)參保者待遇，基金有限性則限制了提高不發(fā)達(dá)地區(qū)參保者待遇。

3.撫養(yǎng)比重不同

制度撫養(yǎng)比是指制度內(nèi)退休人數(shù)和在職人數(shù)的比值。從制度覆蓋的范圍上看，制度撫養(yǎng)比越高，人口的老齡化程度越高，制度的支付負(fù)擔(dān)就越重，對養(yǎng)老保險基金的挑戰(zhàn)就越大［2］;反之則越輕、越小。在中國現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度下，它能夠反映平均每個在職職工供養(yǎng)的老人人數(shù)。制度撫養(yǎng)比重低的地區(qū)由于負(fù)擔(dān)輕會使養(yǎng)老保險累積基金結(jié)余增多，在提高統(tǒng)籌層次后，上級政府必然要把這些地區(qū)的結(jié)余資金轉(zhuǎn)移到另外撫養(yǎng)比重高的地區(qū)。這將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對更高層次統(tǒng)籌產(chǎn)生排斥情緒。無論在心理上還是在行動上他們都難以接受，從而抵制提高統(tǒng)籌層次，以保障當(dāng)?shù)爻湓５纳鐣ｋU基金不流失和維持相對較高的養(yǎng)老金待遇。表5是根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2010》計算的各地區(qū)基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比。

表5 2009年分地區(qū)制度撫養(yǎng)比 單位：萬人

不同地區(qū)的制度撫養(yǎng)比存在較大差距。由于近年來有大批的年輕勞動力涌入，廣東、浙江、福建等省的基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)大幅度增加，所以制度撫養(yǎng)比較低，尤其是廣東省的制度撫養(yǎng)比降低到了12%，相當(dāng)于7.7個年輕人撫養(yǎng)1位老年人。相對的，上海、天津、重慶等省市的制度撫養(yǎng)比都在50%以上，說明每兩個年輕人就需要撫養(yǎng)一位老年人，負(fù)擔(dān)較重。而西藏自治區(qū)的制度撫養(yǎng)比高達(dá)51%是因為年輕人參保率過低造成的。在提高統(tǒng)籌層次后，廣東、浙江等撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)成為資金的主要轉(zhuǎn)出省份，而上海、重慶等地區(qū)成為資金的主要轉(zhuǎn)入省份，這會導(dǎo)致地區(qū)間的利益沖突和矛盾。

4.商保發(fā)展緩慢

合適的養(yǎng)老金替代率是保障提高統(tǒng)籌層次的一個重要工具。如前所述養(yǎng)老金待遇是剛性的，過高的養(yǎng)老金替代率會加重財政負(fù)擔(dān)，且與中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相宜，而過低的養(yǎng)老金替代率又不能起到保障老年人正常生活水平的作用。所以發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險必將是保證養(yǎng)老金待遇的一個重要選擇，同時也是緩解中國養(yǎng)老基金壓力的一個有效途徑。對于目前基本養(yǎng)老金待遇較高地區(qū)的參保人，即使基本養(yǎng)老金待遇降低了，商業(yè)養(yǎng)老保險也可以給予補(bǔ)償，以使養(yǎng)老金總量保持不變，甚至有所提升。但是目前中國商業(yè)保險市場還處于發(fā)展的初級階段，整體規(guī)模較小。就保險業(yè)總體而言，2007年，中國保險業(yè)總資產(chǎn)為2.9萬億元，保險深度不到3%，保險密度不到500元。2007年中國人均儲蓄存款13 058元，而人均壽險保費收入僅338元，商業(yè)保險發(fā)展緩慢。目前中國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展面臨著三個方面的主要障礙制約：一是缺少稅收優(yōu)惠政策;二是金融政策對商業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新的制約;三是社會和個人的商業(yè)保險意識相對淡薄。

三、提高統(tǒng)籌層次的政策分析

1.提高統(tǒng)籌層次具體路徑

首先，以省級統(tǒng)籌為基礎(chǔ)。強(qiáng)化省級政府管理基本養(yǎng)老保險基金的責(zé)任。為了保證社會保險制度的有效實施和正常運(yùn)行，省級政府必須按照中央政府的要求，組織轄區(qū)內(nèi)實行基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度。為此，必須盡快打破縣、市的區(qū)域界限，實行省級統(tǒng)籌，加大省級基金調(diào)劑力度。同時，中央政府要進(jìn)一步完善中央財政補(bǔ)助資金的分配機(jī)制，更緊密地與地方財政投入和省級統(tǒng)籌調(diào)劑狀況掛鉤，促進(jìn)地方加大改革財政支出結(jié)構(gòu)的力度，調(diào)整省級財政對養(yǎng)老保險的投入比例。其次，以區(qū)域統(tǒng)籌為過渡。一步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是不現(xiàn)實的，當(dāng)養(yǎng)老保險基金全面完成省級統(tǒng)籌之后，根據(jù)地域特征、人文特征和經(jīng)濟(jì)特征，逐步運(yùn)行區(qū)域統(tǒng)籌。中國由于歷史、自然、社會等多方面的原因，東部、中部、西部三大地帶間存在著經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的發(fā)展梯度，東部最高，中部次之，西部最低。按照東部、中部、西部的區(qū)域劃分，把養(yǎng)老保險基金的管理分別集中到這三個區(qū)域，為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。最后，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。區(qū)域統(tǒng)籌運(yùn)行一段時間后，隨著中部和西部經(jīng)濟(jì)水平的提高，三個區(qū)域的差距逐漸變小，全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險基金就能水到渠成。最后一步要完成的就是農(nóng)村養(yǎng)老保險基金與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金的融合。由于長期的歷史、經(jīng)濟(jì)等各種綜合原因，目前和今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，中國都要實行兩套養(yǎng)老保險制度，這就嚴(yán)重有悖于社會保險制度的公平原則，也會降低整個社會的互濟(jì)能力。因此，在一個國度內(nèi)建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險，任何人不受戶籍限制，不受地域限制都能享受同等的養(yǎng)老保險待遇是中國養(yǎng)老保險制度的終極目標(biāo)。

2.明確基本養(yǎng)老保險政策制定權(quán)限

首先要明確劃分中央政府和地方政府的政策制定權(quán)限，保證全國基本養(yǎng)老保險政策的一致性。人力資源與社會保障部負(fù)責(zé)制定有關(guān)覆蓋范圍、待遇計算、水平控制和基金管理及運(yùn)營等方面的政策，省及市縣級社會保障部門只負(fù)責(zé)政策執(zhí)行與管理，未經(jīng)中央政府授權(quán)，地方社會保障部門不得出臺涉及基本養(yǎng)老保險的政策。以有效控制政策制定的多元化和隨意性，確保政策連貫性。在提高統(tǒng)籌層次時，減少參保人在過渡期的頓挫感。

3.發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險

在我國國家財力有限的條件下，由政府主導(dǎo)的低保障、廣覆蓋的基本養(yǎng)老保險主要用于滿足參保人的基本養(yǎng)老要求。而商業(yè)保險作為第二支柱和第三支柱要發(fā)揮有益的補(bǔ)充作用。商業(yè)保險公司可以提供豐富多彩的產(chǎn)品，滿足社會多樣化和不同層次的養(yǎng)老保險要求。目前中國發(fā)展商業(yè)保險需要特別注意以下幾點：(1)制定政策強(qiáng)制參加補(bǔ)充養(yǎng)老保險體系;(2)對于參加商業(yè)保險部分保費，應(yīng)該稅前列支;(3)鼓勵保險公司研究開發(fā)指數(shù)聯(lián)合型產(chǎn)品和變額給付型產(chǎn)品，以及為家庭成員同時提供保障的聯(lián)合生存和最后生存年金產(chǎn)品［3］。

4.建設(shè)基本養(yǎng)老保險信息和精算系統(tǒng)

全國統(tǒng)一完善的基本養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)和精算系統(tǒng)是建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度的必要條件［4］。統(tǒng)一的信息和精算系統(tǒng)可以使中央和地方政府摸清各地區(qū)養(yǎng)老保險財務(wù)狀況和預(yù)測未來基金趨勢，也可以保障養(yǎng)老保險制度建立在長期穩(wěn)健的財務(wù)基礎(chǔ)上，從而實現(xiàn)養(yǎng)老保險的精細(xì)化管理，對制度面臨的風(fēng)險進(jìn)行綜合評價，從全國的高度對制度的成本、債務(wù)、長期財務(wù)收支狀況等做出預(yù)見性的分析，提前規(guī)劃。因此，必須建立統(tǒng)一完善的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)和精算制度，使養(yǎng)老保險制度的管理工作更加科學(xué)有效，為統(tǒng)籌層次的提高提供技術(shù)支持。

如前所述，雖然存在種種困難，但依然要提高統(tǒng)籌層次。即使在提高一個統(tǒng)籌層次之后，也不能立刻全部融合它們的養(yǎng)老保險基金，要做到一方面不能降低發(fā)達(dá)地區(qū)的待遇，但是要減緩提高待遇的速度和數(shù)量。另一方面拿出一定比例經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的統(tǒng)籌基金進(jìn)行融合，適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)待遇，然后逐步提高融合比例，最后實現(xiàn)完全融合。

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