2010年，我國再次上演土地市場“盛宴”

2010年，在經(jīng)歷了“新國十條”和“國五條”等調(diào)控政策后，我國土地出讓市場仍然熱度不減。

中國房產(chǎn)信息集團(tuán)披露，2010年全國土地成交金額前20名的城市土地出讓金總和達(dá)到了1.24萬億，比2009年的9230億元增加3155億元，增幅約為34％。如果將城市范圍擴(kuò)大到前70位，那么，土地出讓金的總和將達(dá)到1.7萬億。_

中原集團(tuán)研究中心最新發(fā)布的《中原地產(chǎn)研究年刊2010》顯示，2010年有關(guān)部門加大了土地供應(yīng)力度，土地購置面積大幅增長，超過2007年峰值水平。僅2010年1-10月，全國土地購置面積約3.28萬公頃，2009年同期約為2.41萬公頃，2010年增幅超過3成。

中國指數(shù)研究院做出的最新統(tǒng)計顯示，全國120個城市的土地出讓金為18814.4億元，同比增加50％。其中，出讓金收入最高的前十座城市就占據(jù)了46.5％，達(dá)到8752.41億元，增幅超過54％。北京、上海、大連三城市位列全國土地成交金額排行前三，已經(jīng)進(jìn)入“千億俱樂部”，成交金額分別為1628億、1530億和1117億元。

1月7日，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源工作會議上正式披露，整個“十一五”期間，壘國共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地3300多萬畝，土地出讓收入達(dá)7萬多億元。僅2010年，全國的土地出讓金收入就達(dá)到了2.7萬億，同比增幅70.4％，占整個“十一五”土地出讓收入的38.6％。

這是一組難以想象的數(shù)字。按照財政部12月公布的數(shù)據(jù)，前11月全國的財政收入是7.6萬億，其中地方本級財政收入為3.65萬億元左右，預(yù)計全年我國的財政收入可以突破8萬億元，如果按8萬億元的保守估算，2.7億元的地價款收入將占到全國財政收入的33.75％，將占據(jù)地方本級財政收入的一半以上。

同樣的，按照國家統(tǒng)計局12月22日公布的數(shù)據(jù)，1-11月全國商品房銷售額4.23萬億元，預(yù)計2010年全國商品房銷售額可能突破5萬億元，達(dá)5.3萬億元。照此計算，2.7萬億的地價款也將在2010年全國的商品房銷售總收入中占到一半以上的比值。

以上統(tǒng)計信息顯示，在號稱史上最嚴(yán)厲調(diào)控的2010年，政府的賣地收入有增無減已經(jīng)是不爭的事實。國土資源部部長徐紹史表示，“城市發(fā)展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進(jìn)一步改革完善?！?/p>

土地財政獲利可觀，地方政府深度依賴

“土地財政”是個俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出。實際上，土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財政預(yù)算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項就占到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財政”成了名副其實的“第二財政”，有的甚至成了財政收入的主要來源。

附著在土地上的收入，還有名目繁多的稅費(fèi)。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié)，土地管理、房產(chǎn)、財政、水利、交通、人防等部門，都會收取不菲的費(fèi)用。

以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府還可獲得可觀的金融資本。地方政府手中的土地和政府信用是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品。近年來，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，截N2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7，38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。

拍賣槌一落，少!則幾億元多圳幾上億元甚至過百億元的收入就來了，七地整理一下，就能到銀行換取人量貸款，哪個地方能拒絕這種“快錢”的誘惑?而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績，恐怕沒有比圍繞著十地做文章更短的路徑了。正是認(rèn)識到土地的資本和資產(chǎn)功能，越來越多的地方開始走上了以“經(jīng)營土地”來“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營發(fā)展”的道路。

“土地財政”造就了我國當(dāng)前“征地一賣地一收稅收費(fèi)一抵押一再征地”的地方發(fā)展模式，這其中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。地方政府深度依賴“土地財政”式的發(fā)展模式，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)、與改革體制有關(guān)、與政績觀念有關(guān)，它暴露出來的是一個系統(tǒng)性問題。怎樣評價這種模式，最終的標(biāo)準(zhǔn)在于它是否符合人民群眾的根本利益、長遠(yuǎn)利益。

隱憂重重，危機(jī)四伏，土地財政不可持續(xù)

那么，“土地財政”到底可不可取，能不能持續(xù)?答案是否定的。因為它在本質(zhì)上是一種資源依托型的發(fā)展模式，缺乏科學(xué)技術(shù)與創(chuàng)新動力支撐，僅儀依靠倒賣地皮賺錢，帶來的結(jié)果是助推地價、房價一輪輪瘋狂增長，由此埋下經(jīng)濟(jì)泡洙、金融危機(jī)的種子，同時也危及社會民生的持續(xù)健康發(fā)展。

我們看到的事實是：2010年，在土地價格猛漲的同時，我國住宅價格隨之突破重重調(diào)控政策，呈現(xiàn)水漲船高的總態(tài)勢。從中國房產(chǎn)信息集團(tuán)得到的最新數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、廣州_、深圳四大一線城市2010年全年新建商品住宅價格同比普遍大漲，漲幅最小的是廣州，達(dá)23％，漲幅最大的是北京，同比大漲42％，而房價最高的上海，全年均價已經(jīng)達(dá)到22261元／平方米。一直以來，業(yè)界對高房價背后的推手眾說紛紜，開發(fā)商、政府、炒房客甚至銀行，都曾在高房價的指責(zé)中充當(dāng)主角。但多家專業(yè)機(jī)構(gòu)的信息分析以及1月7日國土部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)有力地說明了，土地財政才是推高房價的“幕后推手”。城市發(fā)展對于土地財政的依賴，在2010年嚴(yán)厲的調(diào)控環(huán)境下已經(jīng)表現(xiàn)得越來越突出，地方政府財政收入結(jié)構(gòu)并沒有得到根本的改變，這是2010年多輪房地產(chǎn)調(diào)控始終成效不大的深層次原因。與此同時，“土地財政”造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。從近幾年情況看，房地產(chǎn)已成為“吸金場”，甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開發(fā)商?！斑@不是好現(xiàn)象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個國家可以依靠房地產(chǎn)來實現(xiàn)國富民強(qiáng)。”有關(guān)專家分析指出。

在推高房價的同時，土地財政還隱藏著很大的金融風(fēng)險。審計署最近公布的情況表明，審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣，截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣超過100％，最高的達(dá)364.77％。專家分析指出，“這些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當(dāng)行情看漲、土地出手順利時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，一旦房價大幅下行，土地價值必定下降，薄薄的抵押合同書力量究竟有限，銀行、財政所承擔(dān)的風(fēng)險顯而易見。”之前，國際上爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)、美國次貸危機(jī)等等都是前車之鑒，房地產(chǎn)抵押泡沫

達(dá)到一定程度就會引發(fā)金融危機(jī)。日前，美國分析師所預(yù)測的美國百座城市或在今年出現(xiàn)城市破產(chǎn)，與信貸債務(wù)及地產(chǎn)市場密切相關(guān)，而從我國土地財政的風(fēng)險累積程度來看，這一風(fēng)險也已日趨顯露，不容忽視。

從社會、民生的角度看，土地財政也難以持續(xù)發(fā)展。在上游環(huán)節(jié)，為了獲取較高收益，地方政府就要壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地，再通過拍賣等方式高價出讓。幾萬元一畝征地，幾百萬甚至上億元賣給開發(fā)商，征地與賣地之間的巨額利潤，讓不少地方以各種形式規(guī)避上級的規(guī)劃管制、計劃控制和審批管理，違規(guī)違法用地時有發(fā)生，農(nóng)民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演，權(quán)益得不到有效保護(hù)，耕地保護(hù)也面臨空前壓力。據(jù)統(tǒng)計，由于土地拆遷引發(fā)的糾紛已經(jīng)成為我國首要的社會矛盾，甚至有愈演愈烈的苗頭，任其蔓延，將嚴(yán)重破壞我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展秩序。在下游環(huán)節(jié)，土地財政推高房地產(chǎn)價格，讓中央政府的調(diào)控政策失靈，危及到百姓的安居樂業(yè)，危及到中國經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。中央政府之所以要對房價進(jìn)行調(diào)控，是因為房價已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了百姓的承受力，已經(jīng)背離了健康發(fā)展的軌道。但面對地價的大幅上漲(地價漲幅遠(yuǎn)超房價漲幅)，房地產(chǎn)價格顯然很難降下來，相反只能推高房價，從而又進(jìn)一步加劇大多數(shù)消費(fèi)者的住房壓力——房價不斷上漲，就會導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中，大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機(jī)會減少，幸福感自然會大幅下降。

不僅如此，土地財政還是地方政府背本趨末的表現(xiàn)，一些地方政府只顧眼前利益，而忽視長遠(yuǎn)利益。對于地方政府來說，賣地當(dāng)然“來錢”最快。為了“來錢”，賣地也就成了地方政府的大事，至于辦實業(yè)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，與土地財政相比，干眼前利益來說，顯然難以滿足“來錢”的愿望，因此也就不那么重要，甚至被忽視。這種重賣地。輕實業(yè)的做法，顯然不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。畢竟一個城市的土地是有限的，一旦土地賣光了，地方財政也就失去了收入來源。而只有大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，辦好實業(yè)，才能確保地方財政收入源源不斷。因此，土地財政實際上是一種本末倒置的發(fā)展方式。如果地方政府繼續(xù)按照目前的方式經(jīng)營“土地財政”，那么，房價和政府負(fù)債(欠未來的債)就都很難得到控制，不僅社會穩(wěn)定面臨巨大考驗，政府的公信力和誠信度也將面臨嚴(yán)峻的考驗。

綜上，“土地財政”雖然為積累地方財富、發(fā)展地方公共事業(yè)提供了一定支撐，但將之放大到經(jīng)濟(jì)社會民生的整體鏈條上看，將之上升到地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略上看，顯然它不是先進(jìn)的發(fā)展模式、科學(xué)的發(fā)展模式，以及最有利于人民利益的發(fā)展模式，因此必須做出相應(yīng)的改革與轉(zhuǎn)變。

“十二五”期問，土地財政難題有望破解

日前，《人民日報》發(fā)表社論，認(rèn)為地方政府“土地財政”不可持續(xù)。這是來自高層輿論的給力聲音，觀點非常明確，社會反響熱烈，下一步的關(guān)鍵在于，如何轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展模式，規(guī)避“土地財政”帶來的種種弊端。以下是一些主要論點。

首先，要加大財政體制改革力度，進(jìn)一步規(guī)范中央和地方在財權(quán)與事權(quán)分配方面的關(guān)系，解決目前比較突出的中央出政策、地方出資金的問題，讓中央與地方在事權(quán)的界定、財權(quán)的分配方面更加合理。從而，讓地方政府不再過度依賴“土地財政”解決問題。

第二，耍進(jìn)一步提高執(zhí)政能力，規(guī)范地方政府的執(zhí)政行為，解決地方只顧眼前、不顧長遠(yuǎn)，只講政績、不顧群眾利益的問題，讓地方真正樹立正確的政績觀、發(fā)展觀、利益觀。從思想上消除“土地財政”的沖動。

第三，要加大金融體制改革力度，進(jìn)一步規(guī)范銀行的信貸行為，解決銀行在信貸投放方面的短期行為和盲目意識，加強(qiáng)對銀行信貸工作的監(jiān)管力度，確保銀行在信貸投放方面不再出現(xiàn)向地方政府融資平臺、開發(fā)企業(yè)過度投放資金等現(xiàn)象。從而，有效消解地方政府運(yùn)用“土地財政”的外在支持力。

第四，要加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度，在2011年出臺更多可以對房地產(chǎn)市場、房價、開發(fā)商經(jīng)營行為、地方政府“土地財政”行為有約束力的政策和手段，如土地收益必須30％以上用于建設(shè)保障房、50％以上用于償還政府債務(wù)等，確保房地產(chǎn)調(diào)控取得實效。

在政策層面，去年年底出臺的國民經(jīng)濟(jì)第十二個五年規(guī)劃中，中央提出了財稅體制改革的整體方向，其中明確指出了將“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限”。

從現(xiàn)今情況來看，房產(chǎn)稅的改革試點將最有可能成為轉(zhuǎn)變地方土地財政模式的突破口。專家表示，在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，房產(chǎn)稅是一個增加地方穩(wěn)定財源的選擇。不少國家也有“土地財政”，但不是靠賣地，而是靠征收不動產(chǎn)稅來實現(xiàn)。在房屋持有環(huán)節(jié)征稅，既能給政府帶來穩(wěn)定的財源，也能抑制住宅投機(jī)。據(jù)最新消息，重慶、上海成為我國房產(chǎn)稅改革的首批城市，相關(guān)方案已經(jīng)上報中央審批，預(yù)計今年“兩會”后將會正式試點實施。

今年1月6日，國土資源部又正式下發(fā)了《深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革實施方案》(以下簡稱“方案”)。此“方案”被寄予的期望之一，也是改變地方政府依賴的賣地財政，改變地方政府推高地價帶動房價的邏輯鏈條。

方案以調(diào)整土地出讓方式的結(jié)構(gòu)為核心，包括改革和完善“招拍掛”出讓制度、規(guī)范和完善征地制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等內(nèi)容。其中，改革“招拍掛”制度，就是要解決當(dāng)前土地出讓當(dāng)中，“價高者得”的情況比較多的問題。通過對于各地實行“招拍掛”制度進(jìn)行法律評估和調(diào)研，得出改革和完善的辦法。在2010年，北京市試水的土地出讓“綜合評標(biāo)法”就備受國土資源部關(guān)注，已被作為“方案”的借鑒。

有關(guān)專家分析指出，地方政府對土地財政的依賴雖然短期內(nèi)不可能完全扭轉(zhuǎn)，但是這種路徑依賴將被調(diào)整。調(diào)整的方向包括：調(diào)整土地財政的使用方向，加大民生支出，減少城市建設(shè)支持，減少城市攤大餅發(fā)展，減少高價賣地。此前，財政部曾發(fā)文要求地方政府將賣地收入納入地方財政，實現(xiàn)收支兩條線，但是很多地方政府并不交出“家底”。在此情況下，通過國土部門的地價監(jiān)測，加上建設(shè)用地有償使用制度的改革，來限制地方政府土地財政的規(guī)模和增長速度，也是土地財政轉(zhuǎn)向的一個標(biāo)志。

依此趨勢，隨著時間的推移，針對“土地財政”方面的改革舉措、政策立法與試點地區(qū)會越來越多，我們相信，安居樂業(yè)在不久的將來會成為每個中國人的福祉。